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作者：錦天城律師事務(wù)所 劉飛 合伙人律師 朱寧馨 律師本篇將主要介紹項(xiàng)目建設(shè)中的變更、交（竣）工驗(yàn)收和項(xiàng)目總投資的確定。
一、變更
在《PPP項(xiàng)目合同系列談之十三“項(xiàng)目建設(shè)（上）”》我們提到“PPP項(xiàng)目合同中‘建設(shè)’篇章不同于工程施工合同，兩者的簽署主體不同，側(cè)重點(diǎn)也不同，所以不能、也不必要將工程施工合同中的條款全部照搬到PPP項(xiàng)目合同中?！蓖瑯樱琍PP項(xiàng)目合同中約定的“變更”也不同于《工程施工合同》中的“變更”。
首先我們來看一下《工程施工合同》中的“變更”通常都包含哪些內(nèi)容，以《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）為例，發(fā)生如下情形可按約定進(jìn)行變更：
（1）增加或減少合同中任何工作，或追加額外的工作；
（2）取消合同中任何工作，但轉(zhuǎn)由他人實(shí)施的工作除外；
（3）改變合同中任何工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或其他特性；
（4）改變工程的基線、標(biāo)高、位置和尺寸；
（5）改變工程的時(shí)間安排或?qū)嵤╉樞颉?div style="height:15px;">
可見《工程施工合同》中的“變更”通常指在設(shè)計(jì)范圍內(nèi)基于施工實(shí)際情況和需要對(duì)工程進(jìn)行的調(diào)整，如增加或減少合同中的某一項(xiàng)工作、變更質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整建筑物的位置、大小等，而不會(huì)對(duì)工程的設(shè)計(jì)、范圍等有實(shí)質(zhì)性的改變，但該等變更均需要經(jīng)發(fā)包人（即項(xiàng)目公司）同意后方可實(shí)施。
而在PPP項(xiàng)目合同中，由于政府方通常不需要關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)中的細(xì)節(jié)問題，因此通常僅就可能導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、范圍變更等實(shí)質(zhì)性變更的情形進(jìn)行約定：
1、政府方提出的變更
PPP項(xiàng)目合同中可約定：政府方因規(guī)劃調(diào)整、征地拆遷情況等可提出對(duì)本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)范圍等進(jìn)行變更。由于這類變更與當(dāng)?shù)匾?guī)劃調(diào)整、政策性要求以及征地拆遷的實(shí)際情況相關(guān)，項(xiàng)目公司通常必須接受這類變更，但應(yīng)以相關(guān)政府部門批準(zhǔn)為前提，且這種變更不得實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大或增加PPP項(xiàng)目的合作范圍。
2、因法律變更、不可抗力、公共利益或公共安全需要導(dǎo)致的變更
PPP項(xiàng)目合同中可約定：因法律變更、不可抗力、公共利益或公共安全需要，任何一方可提出變更。
以上兩種情形中，無論哪一方提出變更，項(xiàng)目公司均應(yīng)就變更所導(dǎo)致的建設(shè)范圍、內(nèi)容以及總投資的變化情況以書面形式提交給政府方審核，經(jīng)政府方確認(rèn)的變更方案項(xiàng)目公司方可實(shí)施。因以上兩種變更導(dǎo)致的工程費(fèi)用的增加或窩工費(fèi)、趕工措施費(fèi)等應(yīng)計(jì)入項(xiàng)目總投資。因以上兩種變更導(dǎo)致的項(xiàng)目規(guī)模減小的情況下，通常社會(huì)資本方會(huì)要求政府方給予補(bǔ)償，但由于項(xiàng)目公司通常并未因此產(chǎn)生實(shí)際損失（融資成本除外），政府方并不會(huì)考慮就此給予項(xiàng)目公司補(bǔ)償。
3、項(xiàng)目公司提出的變更
PPP項(xiàng)目合同中可約定：
（1）在確保工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工程安全的前提下，對(duì)在降低項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)、節(jié)省項(xiàng)目用地、加快施工進(jìn)度等方面具有顯著效益的，項(xiàng)目公司可向政府方提出變更申請(qǐng)并應(yīng)同時(shí)提供相應(yīng)的證明材料。經(jīng)政府方批準(zhǔn)的變更方案方可實(shí)施。除上述原因以外，項(xiàng)目公司不得提出變更，應(yīng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)文件進(jìn)行建設(shè)。
（2）因項(xiàng)目公司提出的變更節(jié)省項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)的，就節(jié)省的部分政府方和項(xiàng)目公司可以按比例進(jìn)行分成。
（3）項(xiàng)目公司應(yīng)對(duì)變更導(dǎo)致的任何缺陷負(fù)全部責(zé)任。政府方不因進(jìn)行審批而對(duì)項(xiàng)目的工程建設(shè)質(zhì)量或工程進(jìn)度承擔(dān)任何責(zé)任。
二、交（竣）工驗(yàn)收
不同的建設(shè)項(xiàng)目適用不同的竣工驗(yàn)收程序。如房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程直接由建設(shè)單位組織竣工驗(yàn)收并備案，港口工程則需要經(jīng)過交工驗(yàn)收、試運(yùn)行、竣工驗(yàn)收、備案等程序。因此，PPP項(xiàng)目合同通常需要根據(jù)具體的建設(shè)項(xiàng)目種類對(duì)交（竣）工條款進(jìn)行約定。
此處以公路工程為例，下表為公路工程交工驗(yàn)收、備案、竣工驗(yàn)收的主體、條件及程序：
公路工程竣（交）工驗(yàn)收辦法
交（完）工驗(yàn)收
備案
竣工驗(yàn)收
驗(yàn)收主體
項(xiàng)目法人
項(xiàng)目法人應(yīng)按交通部規(guī)定的要求及時(shí)完成項(xiàng)目交工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，并向交通主管部門備案。交通主管部門在15天內(nèi)未對(duì)備案的項(xiàng)目交工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告提出異議，項(xiàng)目法人可開放交通進(jìn)入試運(yùn)營期。試運(yùn)營期不得超過3年。
政府/主管部門
驗(yàn)收條件
（1）工程內(nèi)容已全部完成；
（2）施工單位工程質(zhì)量自檢合格；
（3）監(jiān)理單位對(duì)工程質(zhì)量評(píng)定合格；（4）質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具檢測意見；等
（1）通車試運(yùn)行2年以上；
（2）工程質(zhì)量缺陷處理完畢；
（3）竣工決算已審計(jì)完畢；
（4）環(huán)保驗(yàn)收合格、土地手續(xù)辦理；等。
驗(yàn)收主要工作
檢查施工合同的執(zhí)行情況，評(píng)價(jià)工程質(zhì)量，對(duì)各參建單位工作進(jìn)行初步評(píng)價(jià)。
對(duì)工程質(zhì)量、參建單位和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目作出整體性綜合評(píng)價(jià)。
成果
頒發(fā)《公路工程交工驗(yàn)收證書》
頒發(fā)《公路工程竣工驗(yàn)收鑒定書》
從上表可以看出，在公路工程PPP項(xiàng)目合同中通常需要對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行約定：
1、交工驗(yàn)收：由項(xiàng)目法人在項(xiàng)目完工以后組織各單位對(duì)工程進(jìn)行交工驗(yàn)收并頒發(fā)交工驗(yàn)收證書；
2、備案：項(xiàng)目交工驗(yàn)收完成以后，項(xiàng)目法人應(yīng)及時(shí)完成交工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告并向交通主管部門備案，未經(jīng)備案的不得進(jìn)入試運(yùn)營期；
3、試運(yùn)營期：項(xiàng)目經(jīng)備案進(jìn)入試運(yùn)營期后，項(xiàng)目法人應(yīng)編制完成竣工決算報(bào)告，并經(jīng)竣工決算審計(jì)后交主管部門認(rèn)定；完成環(huán)保等單項(xiàng)驗(yàn)收，辦理土地使用手續(xù)；等
4、竣工驗(yàn)收：符合竣工驗(yàn)收各項(xiàng)條件后，項(xiàng)目法人應(yīng)向有管理權(quán)限的交通運(yùn)輸主管部門提出驗(yàn)收申請(qǐng)；交通運(yùn)輸主管部門組織相關(guān)單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收以后，頒發(fā)竣工驗(yàn)收鑒定書。
另一個(gè)和交（竣）工驗(yàn)收密切相關(guān)的問題，就是項(xiàng)目何時(shí)進(jìn)入運(yùn)營期？是交工驗(yàn)收后進(jìn)入運(yùn)營期，還是竣工驗(yàn)收后進(jìn)入運(yùn)營期？我們將這個(gè)問題留在下一篇“運(yùn)營期”中為大家解析。
三、項(xiàng)目總投資的確定
無論是使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)貼的付費(fèi)模式，項(xiàng)目總投資都是確定項(xiàng)目付費(fèi)的計(jì)算基數(shù)。以投資回報(bào)率作為競價(jià)點(diǎn)的項(xiàng)目中，需要根據(jù)最終經(jīng)審計(jì)的項(xiàng)目決算總投資計(jì)算每年的付費(fèi)額；在以付費(fèi)總額作為競價(jià)點(diǎn)的項(xiàng)目中，則需要根據(jù)最終經(jīng)審計(jì)的項(xiàng)目決算總投資相應(yīng)調(diào)整付費(fèi)總額（相關(guān)調(diào)整方式的安排將在稍后的“項(xiàng)目付費(fèi)”的專篇中進(jìn)一步詳細(xì)介紹）。因此，項(xiàng)目總投資如何確定對(duì)PPP項(xiàng)目至關(guān)重要。
（一）項(xiàng)目總投資的構(gòu)成
通常在PPP項(xiàng)目合同中項(xiàng)目總投資有兩個(gè)層面的概念：
一是建設(shè)項(xiàng)目本身計(jì)算項(xiàng)目總投資的方式，即項(xiàng)目建設(shè)總投資包括項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)的建設(shè)投資、建設(shè)期利息和鋪底流動(dòng)資金的總和，而建設(shè)投資包括工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用，工程費(fèi)用又包括建筑安裝工程費(fèi)和設(shè)備工器具購置費(fèi)，具體如下表：
二是針對(duì)具體的PPP項(xiàng)目而言計(jì)入項(xiàng)目付費(fèi)基數(shù)的項(xiàng)目總投資，由于項(xiàng)目總投資中的部分費(fèi)用可能會(huì)由政府方負(fù)責(zé)承擔(dān)（如征地拆遷費(fèi)等前期費(fèi)用）、或在建設(shè)期內(nèi)由政府方以補(bǔ)貼的形式支付給項(xiàng)目公司（如建設(shè)期利息），故這類費(fèi)用不計(jì)入項(xiàng)目（項(xiàng)目公司）總投資，不作為將來項(xiàng)目付費(fèi)的基數(shù)。
因此，在PPP項(xiàng)目合同中通常需要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況對(duì)項(xiàng)目（項(xiàng)目公司）總投資的構(gòu)成進(jìn)行約定，如：就本項(xiàng)目而言，項(xiàng)目（項(xiàng)目公司）總投資包括建筑安裝工程費(fèi)、設(shè)備工器具購置費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)用（不含征地拆遷費(fèi)用及政府方負(fù)責(zé)承擔(dān)的其他前期費(fèi)用）和建設(shè)期利息。
另外，在項(xiàng)目總投資的構(gòu)成中鋪底流動(dòng)資金是否計(jì)入項(xiàng)目總投資？從項(xiàng)目總投資的構(gòu)成上來看，總投資中確實(shí)應(yīng)當(dāng)包含鋪底流動(dòng)資金，但是鋪底流動(dòng)資金用于哪個(gè)階段？具體用途？以及金額如何確定始終在PPP項(xiàng)目操作中容易被忽略：
根據(jù)《市政工程設(shè)計(jì)概算編制辦法》（建標(biāo)[2011]1號(hào)）“鋪底流動(dòng)資金，即自有流動(dòng)資金，按流動(dòng)資金總額的30%作為鋪底流動(dòng)資金列入總投資計(jì)劃?！钡⑽淳弯伒琢鲃?dòng)資金的使用階段、用途進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定?！惰F路基本建設(shè)工程設(shè)計(jì)概（預(yù)）算編制辦法》（鐵建設(shè)（2006）113號(hào)文）“為保證新建鐵路項(xiàng)目投產(chǎn)初期正常運(yùn)營所需流動(dòng)資金有可靠來源，而計(jì)列本項(xiàng)費(fèi)用。主要用于購買原材料、燃料動(dòng)力，支付職工工資和其他有關(guān)費(fèi)用。并且根據(jù)地方鐵路和其他鐵路以及鐵路級(jí)別按每公里進(jìn)行計(jì)費(fèi)?！倍豆饭こ袒窘ㄔO(shè)項(xiàng)目概算預(yù)算編制辦法》（JTG B06-2007）中則并未包含鋪底流動(dòng)資金。綜上，我們理解鋪底流動(dòng)資金指生產(chǎn)性建設(shè)工程項(xiàng)目為保證生產(chǎn)和經(jīng)營正常進(jìn)行，按規(guī)定應(yīng)列入建設(shè)工程項(xiàng)目總投資的鋪底流動(dòng)資金，具體的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)工程的不同而不同。因此，具體到PPP項(xiàng)目約定項(xiàng)目總投資時(shí)，應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)和實(shí)際需要確定項(xiàng)目總投資中是否應(yīng)包含鋪底流動(dòng)資金。
（二）項(xiàng)目總投資的確定方式
構(gòu)成項(xiàng)目總投資的各項(xiàng)費(fèi)用中，除建筑安裝工程費(fèi)以外，設(shè)備工器具購置費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)用、建設(shè)期利息、鋪底流動(dòng)資金一般均據(jù)實(shí)結(jié)算或按固定比例留取。因此，項(xiàng)目總投資的確定關(guān)鍵在于建筑安裝工程費(fèi)的確定。通常建筑安裝工程費(fèi)的確定有以下兩種方式：
1、（建安費(fèi)）固定總價(jià)
固定總價(jià)指根據(jù)項(xiàng)目估算總投資、概算總投資或預(yù)算總投資確定PPP項(xiàng)目中建筑安裝工程費(fèi)的最終結(jié)算金額，其中估算總投資、概算總投資或預(yù)算總投資分別對(duì)應(yīng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的不同階段：可行性研究階段、初步設(shè)計(jì)階段、施工圖設(shè)計(jì)階段。注意，該結(jié)算金額僅指政府方和項(xiàng)目公司用于結(jié)算項(xiàng)目回報(bào)的金額，而并不一定是項(xiàng)目公司實(shí)際發(fā)生的建筑安裝工程費(fèi)用，也就是說在固定總價(jià)的情況下，建筑安裝工程費(fèi)上漲的風(fēng)險(xiǎn)全部由項(xiàng)目公司承擔(dān)。
在固定總價(jià)的模式下，PPP項(xiàng)目合同中通常有如下約定：
（1）固定總價(jià)下浮
為了壓縮估算、概算和預(yù)算中的“水分”，同時(shí)體現(xiàn)社會(huì)資本建設(shè)及管理水平，投資人需投報(bào)建安費(fèi)的下浮率，經(jīng)下浮的建筑安裝工程費(fèi)作為固定總價(jià)進(jìn)行結(jié)算；
（2）實(shí)際建安費(fèi)低于（經(jīng)下浮的）固定總價(jià)的分享機(jī)制
若項(xiàng)目公司實(shí)際發(fā)生的建筑安裝工程費(fèi)低于（經(jīng)下浮的）固定總價(jià)，為了鼓勵(lì)項(xiàng)目公司盡量降低工程造價(jià)的同時(shí)，也避免使項(xiàng)目公司獲得超額利潤，對(duì)建安費(fèi)節(jié)約部分設(shè)計(jì)雙方分享機(jī)制。分享比例可由雙方事先約定，或根據(jù)差額產(chǎn)生的原因和作用力，在政府方和項(xiàng)目公司之間進(jìn)行分配，分配方式根據(jù)項(xiàng)目付費(fèi)的具體方式確定，如包含政府付費(fèi)項(xiàng)目則一般通過減少政府付費(fèi)的方式，直接從政府應(yīng)付的政府付費(fèi)中予以扣除，盡可能減少現(xiàn)金流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，降低稅費(fèi)。
（3）固定總價(jià)的例外情形
盡管使用固定總價(jià)的結(jié)算方式，但是在PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)約定建安費(fèi)用調(diào)整的例外情形：如因非項(xiàng)目公司原因，造成工期延誤而使建安費(fèi)增加的。如因政府方提出的或法律變更、不可抗力導(dǎo)致工程變更而使建安費(fèi)增加的情形等。
固定總價(jià)的方式有利于政府方事先控制建安費(fèi)從而框定項(xiàng)目總投資，但固定總價(jià)方式不利于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，尤其是初設(shè)概算下浮，由于初步設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)深度不同，必然產(chǎn)生工程量及其費(fèi)用的差異，社會(huì)資本投報(bào)的初設(shè)概算下浮具有一定的盲目性；再者，社會(huì)資本還要承擔(dān)人工、材料、機(jī)械的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，若社會(huì)資本方承擔(dān)過多的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，則可能造成項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量下降等問題，給政府方造成更大的隱患。
2、（建安費(fèi)）固定單價(jià)
固定單價(jià)指社會(huì)資本根據(jù)政府方提供的工程量清單及預(yù)算價(jià)，投報(bào)建安費(fèi)單價(jià)下浮率。除非另有約定，預(yù)算單價(jià)經(jīng)下浮后不作調(diào)整。工程竣工后，以實(shí)際工程量及經(jīng)下浮的預(yù)算單價(jià)計(jì)算建安費(fèi)。這種方式的主要特點(diǎn)是量變價(jià)不變。
在固定單價(jià)的模式下，PPP項(xiàng)目合同中通常有如下約定：
（1）人工、材料價(jià)格調(diào)整
雖然是固定單價(jià)，但為合理分配政府和社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)，在PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)約定預(yù)算單價(jià)的調(diào)整原則，一般因人工、材料、機(jī)械費(fèi)用價(jià)格波動(dòng)造成的預(yù)算單價(jià)變動(dòng)約定如下：
（a）人工單價(jià)發(fā)生變化且符合省級(jí)或行業(yè)主管部門發(fā)布的人工費(fèi)調(diào)整規(guī)定，應(yīng)按省級(jí)或行業(yè)主管部門或其授權(quán)的工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的人工費(fèi)等文件調(diào)整人工預(yù)算價(jià)格，人工費(fèi)用不下浮。
（b）當(dāng)材料、機(jī)械費(fèi)用的市場信息（指導(dǎo)）價(jià)與預(yù)算單價(jià)相比發(fā)生上下浮動(dòng)，則在一定浮動(dòng)范圍內(nèi)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，浮動(dòng)超過一定比例的超過部分據(jù)實(shí)對(duì)預(yù)算單價(jià)進(jìn)行調(diào)整。
（c）政府方也可以根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況僅約定材料中的某幾個(gè)適用價(jià)格調(diào)整機(jī)制，其余材料不予調(diào)整。
（2）采購控制價(jià)
為控制建安費(fèi)的總額，政府方在實(shí)施采購前會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)的造價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)工程量清單、計(jì)價(jià)定額、工程造價(jià)信息等確定采購控制價(jià)，該采購控制價(jià)將作為建安費(fèi)的最高限價(jià)，也就是即便工程量據(jù)實(shí)計(jì)算、預(yù)算單價(jià)在一定范圍內(nèi)可以調(diào)整，但最終結(jié)算的建安費(fèi)不得高于控制價(jià)。
（三）項(xiàng)目總投資的審計(jì)確定
根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定的通知》“第二條審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的項(xiàng)目實(shí)施的審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查適用本規(guī)定。”“第五條審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目以及涉及公共利益和民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房、學(xué)校、醫(yī)院等工程，應(yīng)當(dāng)有重點(diǎn)地對(duì)其建設(shè)和管理情況實(shí)施跟蹤審計(jì)?！彪m然PPP項(xiàng)目并非都是政府投資項(xiàng)目，但因?yàn)镻PP項(xiàng)目中大部分為政府付費(fèi)或政府可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目，且均為涉及公共利益和民生的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，因此PPP項(xiàng)目也需要進(jìn)行竣工決算審計(jì)，以及根據(jù)需要進(jìn)行跟蹤審計(jì)。
在PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)約定：本項(xiàng)目的總投資由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)本合同確定的原則在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后經(jīng)審計(jì)確定。
