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風(fēng)景道（ScenicByway）源起于歐美，是歐美國家百余年來注重生態(tài)環(huán)境、自然文化遺產(chǎn)保護(hù)和管理的延續(xù)及發(fā)展，反映了工程技術(shù)和生態(tài)保護(hù)、歷史文化、景觀環(huán)境、旅游游憩、社區(qū)經(jīng)濟(jì)等綜合發(fā)展的新趨勢。風(fēng)景道是“生態(tài)文明”的一種發(fā)展，是綜合交通運(yùn)輸發(fā)展的必然，也是自駕游時代和全域旅游時代發(fā)展的必然。

對于風(fēng)景道的定義，美國交通部1991年的一份關(guān)于風(fēng)景道的報告中曾指出：“給出風(fēng)景道一個明確的定義是相當(dāng)復(fù)雜和困難的?！泵绹鳛轱L(fēng)景道的發(fā)源地、主要實(shí)踐地和研發(fā)基地，依據(jù)1995年提出的保護(hù)和促進(jìn)風(fēng)景道發(fā)展的官方推廣計劃——國家風(fēng)景道計劃（NationalScenicBywayProgram）（NSBP），風(fēng)景道的定義為：一條土地所有權(quán)公有的，具備風(fēng)景、歷史、休閑、文化、考古、自然等六大品質(zhì)的道路，該道路不單指道路本身，還包括道路兩邊視域范圍內(nèi)的廊道風(fēng)景，并且該道路要通過立法或官方聲明來認(rèn)定。

目前，風(fēng)景道事業(yè)在我國正在蓬勃興起和發(fā)展，在實(shí)踐和理論研究中，不同學(xué)科不同部門經(jīng)常使用“旅游風(fēng)景道”“旅游公路”“生態(tài)公路”“景觀公路”“風(fēng)景公路”“風(fēng)景道路”等概念。這些概念互有重復(fù)，有些則含義略有不同。但總體上來觀察，它們都是指路旁或視域之內(nèi)擁有具有審美、游憩、文化、歷史、考古等價值的自然、人文景觀的道路。實(shí)現(xiàn)了道路從單一的交通功能向交通、游憩、生態(tài)、保護(hù)等復(fù)合功能的轉(zhuǎn)變。因此，統(tǒng)一使用“風(fēng)景道”這一概念來統(tǒng)稱上述各種術(shù)語。

綜上可見，“風(fēng)景道”是從美國“ScenicByway”一詞翻譯引進(jìn)的。在中國風(fēng)景道事業(yè)發(fā)展中對其概念要進(jìn)行界定和規(guī)范，還要對其進(jìn)行本土化改造，創(chuàng)造出具有中國特色的風(fēng)景道概念。更重要的是要面對中國風(fēng)景道發(fā)展實(shí)踐，積極進(jìn)行自主性學(xué)術(shù)研究，以推進(jìn)風(fēng)景道建設(shè)和管理在中國的發(fā)展。

當(dāng)前，我國旅游業(yè)正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，由增量發(fā)展向存量優(yōu)化過渡，迎來了“資源大整合、區(qū)域大協(xié)同、發(fā)展大融合”的時代，同時，自駕游已成為全域旅游時代最主要的出游方式之一。在這一發(fā)展形勢下，中國風(fēng)景道發(fā)展迎來了重大發(fā)展機(jī)遇。“風(fēng)景道”一詞頻繁出現(xiàn)在國家旅游局、交通運(yùn)輸部及其他相關(guān)部門出臺的國家政策文件中，國家從頂層制度設(shè)計層面，開始重視和大力支持風(fēng)景道發(fā)展。

2016年以來，國家旅游局及相關(guān)部門先后出臺約10余項政策法規(guī)，從政策保障、體制機(jī)制、投融資、項目開發(fā)建設(shè)等方面，來推動風(fēng)景道、旅游公路及自駕車旅游發(fā)展。2016年9月，國家發(fā)展和改革委員會、國家旅游局共同印發(fā)了《全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃》，首次提出了“打造25條國家生態(tài)風(fēng)景道，形成點(diǎn)線面相結(jié)合、適應(yīng)多樣化需求的生態(tài)旅游發(fā)展格局”；2016年12月，國家發(fā)展和改革委員會、國家旅游局發(fā)布《關(guān)于實(shí)施旅游休閑重大工程的通知》，提出“穩(wěn)步推進(jìn)重點(diǎn)旅游區(qū)發(fā)展，重點(diǎn)培育一批國家生態(tài)風(fēng)景道”；2016年12月26日，國務(wù)院正式印發(fā)的《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，首次提出了“重點(diǎn)建設(shè)25條國家旅游風(fēng)景道，作為優(yōu)化空間布局，構(gòu)筑新型旅游功能區(qū)的五大重要措施之一。以國家等級交通線網(wǎng)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)沿線生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)和風(fēng)情小鎮(zhèn)、特色村寨、汽車營地、綠道系統(tǒng)等規(guī)劃建設(shè)，完善游憩與交通服務(wù)設(shè)施，實(shí)施國家旅游風(fēng)景道示范工程，形成品牌化旅游廊道?！边@對于風(fēng)景道在中國的發(fā)展具有里程碑的意義。

2016年，交通運(yùn)輸部圍繞“綠色公路”和“旅游公路”建設(shè)，發(fā)布了一系列重要政策文件及規(guī)劃。2016年8月發(fā)布《關(guān)于實(shí)施綠色公路建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出旅游公路建設(shè)是綠色公路發(fā)展五大專項行動之一；12月，全國交通運(yùn)輸工作會議明確提出了加快推進(jìn)綠色交通發(fā)展是2017年交通運(yùn)輸十大工作任務(wù)之一。而旅游公路將成為綠色公路建設(shè)投資的新目標(biāo)，將釋放出數(shù)萬億的投資空間。2017年2月，交通運(yùn)輸部、國家旅游局等六部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》，提出因地制宜建設(shè)旅游風(fēng)景道。

2017年3月3日開幕的中國人民政治協(xié)商會議第十二屆全國委員會第五次會議期間，中國民主促進(jìn)會中央委員會提交了名為“建設(shè)國家風(fēng)景道體系，打造公路旅游國家名片”的提案。提案認(rèn)為，當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，建設(shè)國家風(fēng)景道體系是發(fā)揮旅游供給側(cè)潛能、提升旅游行業(yè)水平和促進(jìn)交通行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的最好發(fā)力點(diǎn)。建議盡快建立國家風(fēng)景道體系，打造公路旅游國家名片。

此外，國家旅游局會同國家發(fā)展和改革委員會等11部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)自駕車旅居車旅游發(fā)展的若干意見》以及國家體育總局發(fā)布的《山地戶外運(yùn)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)文件中，也提出了要大力推進(jìn)自駕車營地、房車營地等相關(guān)設(shè)施建設(shè)，以及國家步道、戶外騎行道系統(tǒng)等泛風(fēng)景道體系的建設(shè)。

（二）地方響應(yīng)力推風(fēng)景道

近年來，地方政府對風(fēng)景道發(fā)展空前重視，各類泛風(fēng)景道建設(shè)在全國呈全面開花、蓬勃推進(jìn)之勢。風(fēng)景道在“資源大整合、區(qū)域大協(xié)同、發(fā)展大融合”中正展現(xiàn)出無限張力。如京津冀蒙要打造“環(huán)京津冀千里草原旅游大道”，圍繞草原文化、契丹遼文化、皇家文化，形成康養(yǎng)旅游大道、黃金自駕旅游大道，以及首都與北方少數(shù)民族地區(qū)的友誼旅游大道；河北提出打造“國家1號風(fēng)景道”“千里太行”“浪漫渤海”“京承皇家御道”和“京西百渡”5條品牌風(fēng)景道；浙江率先進(jìn)行了“美麗公路”建設(shè)；湖北及安徽提出要建設(shè)大別山國家級跨省風(fēng)景道；而西部的貴州、云南、寧夏、內(nèi)蒙古、新疆等省區(qū)，風(fēng)景道或旅游公路成為“十三五”公路建設(shè)的重要組成部分，獲得了強(qiáng)勁發(fā)展。貴州銅仁市擬建設(shè)烏江國家旅游風(fēng)景道、環(huán)梵凈山旅游公路及佛頂山旅游公路；內(nèi)蒙古提出建設(shè)500公里通遼科爾沁文化旅游風(fēng)景道；寧夏要建設(shè)東部環(huán)線風(fēng)景道等。而海南則提出“十三五”期間擬建設(shè)旅游公路1100公里，到2020年基本建成環(huán)島濱海旅游公路。

（三）市場需求熱捧風(fēng)景道

自駕車旅游已經(jīng)在國內(nèi)獲得較快發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，2015年在國內(nèi)旅游40億旅游人次中，自駕車游客已占到58.5%以上，達(dá)到23.4億人次。自駕為主的自由行已成為游客到達(dá)景區(qū)的主要方式，占景區(qū)接待游客總?cè)藬?shù)的75%。中國旅游車船協(xié)會預(yù)測，到“十三五”末，我國自駕游人數(shù)將達(dá)到58億人次，約占國內(nèi)旅游人數(shù)的70%以上。一些以風(fēng)景道為載體的線型旅游景區(qū)（目的地），已成為深受游客喜愛的一類新型旅游景區(qū)（目的地）。如川藏公路、草原天路等。其中，位于河北張家口市的草原天路作為一條縣道，據(jù)不完全統(tǒng)計，2016年，單日車流量最高值達(dá)1.8萬輛，僅5月-10月的旅游旺季，共接待游客200多萬人次，自駕車輛55萬輛次，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出道路通行能力。誠然，我們也看到，蜂擁而至的自駕車流在給地方帶來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也帶來了供給不足、交通擁堵、生態(tài)環(huán)境破壞以及旅游體驗較差等一系列嚴(yán)峻的問題。如何科學(xué)地解決風(fēng)景道快速發(fā)展所帶來的一系列問題，引起了社會的廣泛關(guān)注。

綜上可見，無論從供給側(cè)還是需求側(cè)看，中國風(fēng)景道都迎來了大發(fā)展時代，國家從頂層制度設(shè)計層面，也將風(fēng)景道發(fā)展推向了新高。

風(fēng)景道在國外如歐美已形成一個獨(dú)立的、蓬勃發(fā)展的研究領(lǐng)域，在實(shí)踐工作中也取得了迅速發(fā)展。國外風(fēng)景道的蓬勃發(fā)展受益于兩個方面，從供給角度看，受益于汽車文明的繁榮以及保護(hù)沿途景觀資源、自然文化資源，致力于取得道路建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)的平衡。從需求角度看，人們將公路廊道作為一個更廣闊的人的價值的混合體，強(qiáng)化旅游者旅行途中的景觀觀賞體驗，將旅行成本轉(zhuǎn)變?yōu)槁眯惺找娉杀?，風(fēng)景道成為一類特色旅游吸引物。

美國是風(fēng)景道的發(fā)源地、主要實(shí)踐地和研發(fā)基地，并在世界上最早建立了國家風(fēng)景道體系。自20世紀(jì)80年代末90年代初以來，美國從立法層面對風(fēng)景道建設(shè)給予了高度重視，將國家風(fēng)景道計劃（NSBP）納入國家交通法案中，促進(jìn)國家風(fēng)景道建設(shè)和管理走上了法制化和規(guī)范化發(fā)展的道路。國家風(fēng)景道計劃是聯(lián)邦政府對國家風(fēng)景道體系實(shí)施評定、建設(shè)和管理的章程和依據(jù)。在該計劃有效的指導(dǎo)下，形成了遍布50個州，總長度為24548英里的國家風(fēng)景道體系（NationalScenicByway）。國家風(fēng)景道體系是國家道路網(wǎng)中一類特殊的景觀道路，是國民體驗國土上美麗的自然和人文景觀的重要場所，也是重要的線型旅游吸引物，尤其是級別最高的泛美風(fēng)景道往往成為旅游目的地。國家風(fēng)景道體系的建立體現(xiàn)了國家對風(fēng)景道開發(fā)和管理的重視，也體現(xiàn)了國家風(fēng)景道體系在道路規(guī)劃、歷史文化和自然生態(tài)保護(hù)、景觀設(shè)計、帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮的重要作用，以及風(fēng)景道自身存在價值和發(fā)展?jié)摿Α?/span>

美國國家風(fēng)景道發(fā)展的成功經(jīng)驗是把風(fēng)景道作為綜合交通運(yùn)輸體系中的一類重要的景觀道路，以及作為綜合交通運(yùn)輸與外部土地、資源、環(huán)境、文化、游憩等方面有機(jī)結(jié)合的一個重要載體，在國家層面給予了高度重視。同時，把風(fēng)景道作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)用先進(jìn)的公共管理理念，從屬性、制度、投融資、標(biāo)準(zhǔn)再到監(jiān)管等諸多方面統(tǒng)籌，從而促進(jìn)了風(fēng)景道規(guī)范、快速和可持續(xù)發(fā)展。美國國家風(fēng)景道成功而有益的經(jīng)驗與啟示主要有：

1.國家層面的立法是風(fēng)景道發(fā)展的基石。從國家立法的高度將風(fēng)景道建設(shè)和管理納入國家交通法案中給予支持和保障，有效地促進(jìn)了國家風(fēng)景道體系的規(guī)范化、規(guī)?；涂焖倩l(fā)展。

2.科學(xué)高效的管理體制是風(fēng)景道發(fā)展的保障。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的風(fēng)景道，具有技術(shù)性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、涉及面廣的特點(diǎn)。美國建立了自上而下的國家風(fēng)景道管理體制，并采取行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段，對風(fēng)景道進(jìn)行宏觀調(diào)控和管理，為國家風(fēng)景道發(fā)展提供了制度保障。

3.多元化投融資渠道是風(fēng)景道發(fā)展的重要保障。國家風(fēng)景道體系建設(shè)是一項巨大的工程，國家將其作為一項公共事業(yè)給予了資金上的支持，設(shè)立了國家無條件資助基金，成為國家風(fēng)景道建設(shè)項目的重要資金來源。該基金主要用于資助為強(qiáng)化風(fēng)景道游憩、景觀、環(huán)境、保護(hù)等功能而進(jìn)行的項目建設(shè)。這些建設(shè)項目在促進(jìn)道路從單一交通功能向交通、游憩、景觀、保護(hù)等復(fù)合功能轉(zhuǎn)變中具有極為重要的作用。

4.重視理論研究為風(fēng)景道發(fā)展提供了強(qiáng)大的理論與技術(shù)支撐。美國風(fēng)景道研究已成為一個重要研究領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)了交通學(xué)、旅游學(xué)、人類學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科跨學(xué)科研究，為風(fēng)景道發(fā)展提供了強(qiáng)大的理論及技術(shù)支撐。風(fēng)景道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和管養(yǎng)全過程，技術(shù)性強(qiáng)、涉及面廣，建立相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是十分必要的。為此，聯(lián)邦政府在政策法案基礎(chǔ)上，配套出臺了大量的技術(shù)指南和技術(shù)規(guī)范，內(nèi)容涉及風(fēng)景道評估與提名、資金申請與管理、市場營銷、社區(qū)參與、廊道管理以及路側(cè)要素建設(shè)等諸多方面，對風(fēng)景道發(fā)展起到了很好的引導(dǎo)和規(guī)范作用，有效推動了風(fēng)景道實(shí)踐工作的順利開展。

（一）中國風(fēng)景道發(fā)展特點(diǎn)

較之歐美國家，中國風(fēng)景道發(fā)展具有突出優(yōu)勢，也具有獨(dú)特性，具體表現(xiàn)為：

1.風(fēng)景道在保護(hù)與發(fā)展之間找到平衡點(diǎn)難度較大。人口密度高、公共游憩空間不足、人多地少、人口資源環(huán)境壓力大，是我國的基本國情。因此，風(fēng)景道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和管養(yǎng)過程中，在保護(hù)與發(fā)展之間找到平衡點(diǎn)挑戰(zhàn)較大。

2.風(fēng)景道功能和作用更為復(fù)合強(qiáng)大。風(fēng)景道除了具有交通、景觀、保護(hù)、生態(tài)等功能之外，還具有融合、輻射和帶動作用。風(fēng)景道不僅是一條道路、一種旅游吸引物、一種新型旅游功能區(qū)，更肩負(fù)著拉動、帶動和促進(jìn)道路沿線廊道地區(qū)空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同、脫貧致富等重任，成為促進(jìn)交通引領(lǐng)、旅游主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)融合、精準(zhǔn)扶貧等深度融合，優(yōu)化國土空間布局和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要抓手。為此，應(yīng)該從綜合性和一體化角度，促進(jìn)風(fēng)景道向著包括交通、旅游、產(chǎn)業(yè)、扶貧、景觀、生態(tài)等功能的更加深度融合和協(xié)調(diào)的方向發(fā)展。

3.風(fēng)景道供需時空匹配矛盾突出。我國人口眾多，客流量大，交通流量大，尤其是在旅游旺季，強(qiáng)勁的自駕游需求，造成了風(fēng)景道網(wǎng)絡(luò)能力與客源需求時空匹配矛盾沖突較大，交通易擁堵，管理維護(hù)難度大，旅游品質(zhì)體驗差。

4.長距離的線型開放空間，加之旅游者行為自律性不足，使管理難度加大。風(fēng)景道往往跨越多個行政區(qū)域，線路較長，加之目前自駕車游客文明素質(zhì)不高，開放空間對旅游者行為約束困難大，易造成風(fēng)景道管理和維護(hù)成本高、難度大。

5.風(fēng)景道是一種附加值較高的景觀路，投融資需求較大。風(fēng)景道是一種附加值較高的景觀路，從前期建設(shè)到后期管養(yǎng)維護(hù)，資金投入相對于普通道路往往更高。我國是發(fā)展中國家，而品質(zhì)高的風(fēng)景道往往位于我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、自然資源和原生態(tài)文化相對富足的西部地區(qū)，風(fēng)景道在開發(fā)建設(shè)和管養(yǎng)維護(hù)中通常都存在著資金投入不足的問題。

（二）風(fēng)景道發(fā)展對策

中國風(fēng)景道發(fā)展較之歐美國家面臨的問題更多，任務(wù)更加艱巨。為此，我們需要：

1.在體制與機(jī)制層面，成立國家旅游風(fēng)景道管理機(jī)構(gòu)。目前管理體制上條塊分割，缺少統(tǒng)籌國土、交通、景觀、旅游、建設(shè)等部門的綜合性管理機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)行體制下風(fēng)景道發(fā)展很難邁出實(shí)質(zhì)性步伐，為此，建議由交通運(yùn)輸部牽頭，聯(lián)合國家旅游局、國家環(huán)?？偩?、國家文物局以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等成立國家旅游風(fēng)景道管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對風(fēng)景道規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營及管養(yǎng)等進(jìn)行統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)。在機(jī)制層面上，將風(fēng)景道納入綜合交通運(yùn)輸體系，成為其不可或缺的組成部分。

2.在學(xué)術(shù)與技術(shù)層面，積極開展風(fēng)景道科學(xué)和技術(shù)研究。目前，我國風(fēng)景道發(fā)展是適應(yīng)規(guī)劃的需要而衍生的，理論與實(shí)證研究處于零散的狀態(tài)，缺乏深入、系統(tǒng)的理論和學(xué)科范式研究。這不僅影響了不同學(xué)科間的交流對話，而且對中國風(fēng)景道社會實(shí)踐工作的指導(dǎo)也十分有限，遠(yuǎn)不能滿足我國風(fēng)景道事業(yè)迅猛發(fā)展的需要。為此，高等教育機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)和政府主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)景道理論和實(shí)證研究工作，構(gòu)建具有中國特色的風(fēng)景道學(xué)科體系來規(guī)范學(xué)術(shù)研究，使各自獨(dú)立的研究能夠交流到更加廣泛的領(lǐng)域，并發(fā)揮更大的應(yīng)用效益，以推進(jìn)風(fēng)景道在中國的實(shí)踐。

3.在實(shí)踐與操作層面，制定國家旅游風(fēng)景道評估標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)國家旅游風(fēng)景道體系。我國幅員遼闊、山川壯美、歷史文化悠久、民俗風(fēng)情濃郁，資源豐富且差異大，為開發(fā)建設(shè)不同類型的風(fēng)景道提供了比其他國家更為優(yōu)越的條件。應(yīng)該逐步開展山地、鄉(xiāng)村、森林、草原、濱水、濱海、遺產(chǎn)等不同類型的風(fēng)景道研究工作，以干線公路風(fēng)景道建設(shè)為突破點(diǎn)，制定風(fēng)景道認(rèn)定的國家標(biāo)準(zhǔn)，逐步對全國境內(nèi)擬建風(fēng)景道進(jìn)行評估和認(rèn)定，構(gòu)建國家風(fēng)景道體系。在此基礎(chǔ)上，逐步開展省級風(fēng)景道體系的研究和認(rèn)定工作。最終，實(shí)現(xiàn)對國家旅游風(fēng)景道從規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、管理到運(yùn)營的全過程全要素全方位的統(tǒng)籌。（作者單位：北京交通大學(xué)風(fēng)景道與旅游交通研究中心）

原題：《對我國風(fēng)景道發(fā)展的思考》

編輯：張宇