關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的思考
塢根鎮(zhèn)人大主席團(tuán)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)作為我國(guó)最基層的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，與基層的人民群眾有最密切的聯(lián)系，是中國(guó)民主政治建設(shè)的前沿陣地，是具有中國(guó)特色的人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、促進(jìn)基層改革、發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)農(nóng)村民主政治、法制建設(shè)，加強(qiáng)與基層人民群眾的聯(lián)系等方面作用越來(lái)越明顯，已經(jīng)成為推動(dòng)基層民主政治的中堅(jiān)力量。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作面臨的形勢(shì)和存在的主要問(wèn)題
當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作正面臨兩大新的形勢(shì)，從宏觀角度看，隨著我國(guó)改革開(kāi)放不斷深入，社會(huì)主義民主政治進(jìn)程逐步推進(jìn)，科學(xué)發(fā)展，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一新的治國(guó)基本方略的確定，意味著我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式都將發(fā)生新的變化，黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)將更好地通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，依據(jù)法定程序來(lái)體現(xiàn)和維護(hù)。從微觀方面來(lái)看，隨著社會(huì)的發(fā)展、信息的暢通，人民群眾的法制意識(shí)和人大意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。這兩個(gè)方面的新形勢(shì)、新變化，無(wú)疑將加重人大工作的責(zé)任。
自1980年7月，我市（縣）第一屆人大常委會(huì)設(shè)立以來(lái)，各鎮(zhèn)人大在市（縣）人大常委會(huì)的指導(dǎo)下，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，積極進(jìn)行探索與實(shí)踐，為推動(dòng)主席團(tuán)工作規(guī)范化、促進(jìn)決策科學(xué)化、保證代表履職經(jīng)?；l(fā)揮了重要作用，人大工作不斷取得新的進(jìn)展。然而，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作仍面臨不少問(wèn)題和困難，在規(guī)范性建設(shè)、代表作用發(fā)揮方面還有一定差距，制約了職權(quán)行使和作用的發(fā)揮，難以適應(yīng)當(dāng)前基層民主政治和民主法制建設(shè)的發(fā)展要求。
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督缺乏剛性規(guī)定。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)有《監(jiān)督法》，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督?jīng)]有專門的法律規(guī)定，只是在《地方組織法》規(guī)定的13項(xiàng)職權(quán)中賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大聽(tīng)取和審查政府工作報(bào)告、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令等監(jiān)督職權(quán)。目前，各鎮(zhèn)人大在人代會(huì)閉會(huì)期間通過(guò)組織代表視察、聽(tīng)取匯報(bào)、督辦建議等形式，圍繞著黨委中心工作和群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)督，收到了不錯(cuò)的成效。但由于缺乏相關(guān)細(xì)化規(guī)定來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范，一般很少進(jìn)行工作評(píng)議和對(duì)本級(jí)政府及其部門的執(zhí)法監(jiān)督，也沒(méi)有對(duì)鎮(zhèn)內(nèi)重大事項(xiàng)和重要行政行為依法行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，許多按法律規(guī)定應(yīng)列入人代會(huì)討論和審議的事項(xiàng)沒(méi)有列入會(huì)議議程。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如何行使好《地方組織法》賦予的這些職權(quán)就需要更為細(xì)化的規(guī)定，以明確職權(quán)的具體內(nèi)容、操作程序等。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)精力難以到位?！兜胤浇M織法》第十五條規(guī)定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的產(chǎn)生以及它的作用規(guī)定得十分明確。它產(chǎn)生于每年每次代表大會(huì)舉行的時(shí)候，主要作用就是負(fù)責(zé)主持本次會(huì)議和召集下次會(huì)議，會(huì)議結(jié)束即完成使命，其職能并不能延伸到閉會(huì)以后，閉會(huì)后的工作則落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席身上。憲法和法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，如果僅僅依靠每年一次人代會(huì)，每次人代會(huì)一、二天時(shí)間去履行，顯然是不可能的，事實(shí)上，大量的工作需要在閉會(huì)期間去做。然而，各鎮(zhèn)由于各級(jí)考核的壓力和人員編制的限制，從事人大工作的人員配置存在著能少則少的狀況。就我鎮(zhèn)而言，僅有一名專職人大主席和一名兼職人大干事（同時(shí)兼管綜治、信訪、依法行政）。對(duì)于閉會(huì)期間鎮(zhèn)人大工作的開(kāi)展，僅靠人大主席和一個(gè)兼職干事是不好開(kāi)展的，在精力上很難到位。因此，在組織代表活動(dòng)時(shí)也難免存在著走馬觀花、聽(tīng)聽(tīng)匯報(bào)、看看現(xiàn)場(chǎng)的現(xiàn)象，很難取得實(shí)效。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職意識(shí)不強(qiáng)。近年來(lái)，各鎮(zhèn)人大積極探索監(jiān)督工作新路子，創(chuàng)新監(jiān)督方式，拓寬監(jiān)督領(lǐng)域，深化監(jiān)督內(nèi)容，積極為代表履職創(chuàng)造條件。但由于農(nóng)村代表相對(duì)而言文化程度偏低，一些代表的素質(zhì)不高、政治責(zé)任感不強(qiáng)，認(rèn)識(shí)不到人大代表所肩負(fù)的使命，有的僅將人大代表看作“榮譽(yù)稱號(hào)”，缺乏代表意識(shí)、履職的積極性、發(fā)揮作用的主動(dòng)性不高。一些代表除出席人代會(huì)外，較少參加閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，平時(shí)也很少聯(lián)系人民群眾，很少向政府反映他們的意見(jiàn)和要求。還有一些代表不知道如何執(zhí)行代表職務(wù)，提出的議案、建議和批評(píng)意見(jiàn)的質(zhì)量不高，只立足于一村一組，大多數(shù)是架橋、修路、修水渠等局限于要錢要物辦實(shí)事等，對(duì)于財(cái)力有限的鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，很多都難以落實(shí)。這些在一定程度上影響了鎮(zhèn)人大職權(quán)的正常行使。
（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)會(huì)議質(zhì)量不高。從近幾屆所召開(kāi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)來(lái)看，一次會(huì)議相對(duì)比較認(rèn)真和重視，這主要是一次會(huì)議一般都有選舉任務(wù)，會(huì)得到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。而二次會(huì)議后的每次年會(huì)，大部分鎮(zhèn)都存在著“上午念報(bào)告，飯后就審議，下午就散會(huì)”的現(xiàn)象。雖然各鎮(zhèn)人大主席團(tuán)為開(kāi)好人代會(huì)化了大力氣，對(duì)會(huì)議的議程也做了精心安排，但由于沒(méi)有組織代表集中調(diào)研，會(huì)中很少有時(shí)間讓代表審議。因此，大部分代表都是“無(wú)話可說(shuō)”，只是“吃頓飯，舉個(gè)手”，盡管程序都很規(guī)范，但無(wú)實(shí)效，讓基層干部感到人代會(huì)是“累贅”，是在“認(rèn)認(rèn)真真”走過(guò)場(chǎng)。
二、加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的建議
人民代表大會(huì)制度，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大正處在完善和發(fā)展階段。加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，對(duì)于加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，保障農(nóng)村廣大人民群眾當(dāng)家作主政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作的開(kāi)展，具有非常重要的作用。黨的“十七大”后，新形勢(shì)對(duì)人大工作和建設(shè)提出了更高的要求，針對(duì)當(dāng)前工作中存在的問(wèn)題，提出以下建議：
（一）進(jìn)一步完善有關(guān)法律規(guī)定?！兜胤浇M織法》應(yīng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)人代會(huì)閉會(huì)期間相應(yīng)的法律地位、性質(zhì)和職責(zé)，以利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)更好地發(fā)揮作用。地方人大應(yīng)盡快制定便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行職權(quán)具有操作性的地方性法規(guī)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)施辦法等。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，研究制定切實(shí)可行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)議事規(guī)則、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)議事規(guī)則等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作做到有法可依、有章可循。
（二）進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作保障。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作機(jī)構(gòu),優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員結(jié)構(gòu), 配齊配強(qiáng)1至2名工作人員。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條件，落實(shí)專門的工作經(jīng)費(fèi)，配備必要的工作設(shè)備。市人大常委會(huì)需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各鎮(zhèn)人大工作的聯(lián)系和指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)各鎮(zhèn)人大工作人員特別是新進(jìn)人員的培訓(xùn)，加強(qiáng)信息交流，采取切實(shí)有效措施，推進(jìn)各鎮(zhèn)人大工作健康有序發(fā)展。
（三）進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的作用。人大代表是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與人民群眾進(jìn)行溝通的紐帶，也是人民群眾反映民情民意的重要渠道。代表工作是人大工作的基礎(chǔ)，只有代表作用得到了充分發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作才能充滿生機(jī)和活力。要著力把那些肯為民辦事、能為民辦事，人民群眾信賴的人通過(guò)選舉選為人大代表，真正做到“人民代表人民選，選好代表為人民”，切實(shí)提高代表的履職能力。要加強(qiáng)代表的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，通過(guò)組織代表學(xué)習(xí)法律法規(guī)、人大工作的基本方法和程序，指導(dǎo)代表規(guī)范撰寫建議，提高其代表人民管理國(guó)家事務(wù)的積極性和行使代表職責(zé)的能力，增強(qiáng)“代表”意識(shí)、“法制”意識(shí)和“監(jiān)督”意識(shí)，更好地支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揮職能作用。要將代表集中視察與個(gè)人持證視察相結(jié)合、明察與暗訪相結(jié)合、聯(lián)系選民與開(kāi)展調(diào)研相結(jié)合，不斷深化代表活動(dòng)的內(nèi)容，豐富代表活動(dòng)的形式，提高代表活動(dòng)的實(shí)效。
（四）進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的質(zhì)量。首先會(huì)議時(shí)間要保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)一年召開(kāi)一次，要聽(tīng)取政府工作報(bào)告，討論重大事項(xiàng)，審查財(cái)政預(yù)決算，有時(shí)還有選舉任務(wù)，可謂是時(shí)間緊、任務(wù)重、責(zé)任大。由于法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的時(shí)間沒(méi)有具體的規(guī)定，一些地方在時(shí)間安排上隨意性很大，造成人代會(huì)匆匆忙忙走了過(guò)場(chǎng)。因此，要按照時(shí)間服從質(zhì)量的原則，合理安排人代會(huì)的會(huì)期，讓代表充分行使權(quán)力。其次會(huì)前準(zhǔn)備要充分。在召開(kāi)人代會(huì)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要認(rèn)真研究和制訂會(huì)議籌備方案，按照法定程序作好會(huì)議的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，圍繞會(huì)議議題，組織代表開(kāi)展視察調(diào)查活動(dòng)，廣泛聽(tīng)取選民的意見(jiàn)和建議，為代表在人代會(huì)上審議各項(xiàng)工作報(bào)告提供可靠依據(jù)。其三會(huì)議組織要嚴(yán)密。會(huì)議議程一經(jīng)確定，要嚴(yán)格按程序進(jìn)行，不能隨意更改。大會(huì)主席團(tuán)要為代表積極建言獻(xiàn)策創(chuàng)造條件，引導(dǎo)代表積極發(fā)言，提出各種建議、批評(píng)和意見(jiàn)，真正讓代表將各種事項(xiàng)和報(bào)告議深議透。
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