《 農(nóng)民日?qǐng)?bào) 》（ 2015年06月10日 03 版）
李靖
日前有媒體報(bào)道山東約2萬(wàn)個(gè)自然村空心化，農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)現(xiàn)象非常突出。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村“一戶多宅”的情況大量存在，隨著農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，“空心村”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。另一方面，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，建設(shè)用地指標(biāo)極為稀缺。高效集約用地的要求與宅基地大量閑置之間的矛盾，表明宅基地雖然是資源，但還只是沉睡的資源，需要將其喚醒。
閑置宅基地缺乏退出機(jī)制?，F(xiàn)行體制禁止宅基地入市交易，農(nóng)戶只有通過(guò)拆遷才能獲取補(bǔ)償。根據(jù)法律，宅基地僅能在村組集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)空心村的村莊，大多是人口外流嚴(yán)重的村莊，宅基地在本村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)缺少流入方，市場(chǎng)沒(méi)有活力。閑置的宅基地雖然沒(méi)有收益，但也沒(méi)有成本，所以在缺乏經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，農(nóng)民沒(méi)有動(dòng)力退出已有的宅基地。
閑置宅基地缺乏盤活主體。從法律主體上來(lái)說(shuō)，只有村組集體具備集體土地所有權(quán)人的資格，才能名正言順地承擔(dān)有償收回農(nóng)村空置房、閑置房的職責(zé)，但在村組集體內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的難度大，所以當(dāng)前大多數(shù)村組集體都沒(méi)有開(kāi)展相應(yīng)的工作，沒(méi)有承擔(dān)起優(yōu)化閑置宅基地資源的責(zé)任和義務(wù)。
閑置宅基地缺乏盤活資金。通過(guò)土地整理是化解“空心村”問(wèn)題的一個(gè)好辦法，但“先補(bǔ)后占”的復(fù)墾模式需要大量持續(xù)的資金作為支撐。在政府財(cái)力有限且復(fù)墾指標(biāo)不予確認(rèn)、使用、轉(zhuǎn)讓的情況下，政府對(duì)宅基地退出制度的建立缺少積極性。
在新的歷史條件下，需要站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的高度，以確保農(nóng)民利益為底線，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，按照市場(chǎng)化的思路，建立有效的農(nóng)村宅基地退出和盤活機(jī)制，在更廣闊的城鄉(xiāng)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“資金”和“土地”兩種資源的平衡，促進(jìn)土地資源的高效集約利用。
建立完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制。依據(jù)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，編制農(nóng)村居民點(diǎn)布局規(guī)劃，對(duì)居民點(diǎn)布局、用地空間和服務(wù)設(shè)施等方面進(jìn)行總體安排，充分協(xié)調(diào)和銜接村莊規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，特別要摸清農(nóng)村宅基地閑置率底數(shù)，為優(yōu)化閑置宅基地設(shè)計(jì)出總體方案。在區(qū)位條件好、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，利用閑置宅基地資源，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)居住區(qū)建設(shè)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。
建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。整合增減掛鉤、宅基地置換、小城鎮(zhèn)試點(diǎn)、土地整治等政策，建立健全宅基地退出有償使用制度。在激勵(lì)“空心村”村民退出宅基地時(shí)，應(yīng)充分考慮到農(nóng)民補(bǔ)償需求的差異性，提供貨幣、土地和房屋等多種補(bǔ)償方式，賦予農(nóng)民自主選擇的權(quán)利。以保證農(nóng)民生活水平不降低為最低標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)住房困難和低收入家庭給予保障措施。另外，對(duì)于農(nóng)民自愿騰退宅基地的，應(yīng)該給予必要的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障保險(xiǎn)政策支持。
建立閑置農(nóng)村宅基地收儲(chǔ)機(jī)制。整村開(kāi)展復(fù)墾整理資金壓力大，且協(xié)調(diào)工作難度大，群眾利益訴求復(fù)雜。在農(nóng)村人口快速轉(zhuǎn)移的背景下，應(yīng)建立類似于城鎮(zhèn)土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的農(nóng)村宅基地收購(gòu)、儲(chǔ)備制度，積少成多，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。
建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易機(jī)制。在執(zhí)行“增減掛鉤”制度時(shí)，為了避免“占耕補(bǔ)劣”現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)結(jié)合農(nóng)用地分等定級(jí)的成果，按照耕地質(zhì)量折算成標(biāo)準(zhǔn)化的耕地?cái)?shù)量指標(biāo)。宅基地復(fù)墾為耕地，特別是在區(qū)位條件較差、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的村莊，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值更多地體現(xiàn)在“增減掛鉤”的建設(shè)用地指標(biāo)上。只有打通城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易的通道，才能吸引資金投入到閑置宅基地的優(yōu)化利用中來(lái)。因此，需要構(gòu)建“農(nóng)民退出宅基地——補(bǔ)償宅基地金給農(nóng)民——退出宅基地變成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地——集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”的政策體系，在指標(biāo)交易中實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的優(yōu)化配置。
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