原標題：農(nóng)村土地三權(quán)分置改革專家談
●土地所有權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。三權(quán)給予法律地位是沒問題的，土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)也沒有問題，關(guān)鍵是怎么給土地經(jīng)營權(quán)定性。
●我們與其將經(jīng)營權(quán)做大，還不如將承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利設(shè)置完整的同時再給經(jīng)營權(quán)賦權(quán)，這樣我們法律和政策關(guān)系上就順了。
●農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)鍵要賦予農(nóng)民更充分的財產(chǎn)權(quán)利，重點要賦予農(nóng)民對擁有的集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)、收益權(quán)，有償退出權(quán)及抵押權(quán)、擔保權(quán)、繼承權(quán)。按照中央的要求，對賦予農(nóng)民的這六項權(quán)能應(yīng)該區(qū)別對待。
全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉、農(nóng)業(yè)部經(jīng)營管理司司長張紅宇、國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會副秘書長劉守英等專家和官員在日前舉行的“2015中國農(nóng)村發(fā)展高層論壇”上就“三權(quán)分置”（即土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置）和產(chǎn)權(quán)制度改革等事關(guān)農(nóng)村發(fā)展的重大改革議題發(fā)表了自己的觀點。
劉振偉：
三權(quán)分置關(guān)鍵是土地經(jīng)營權(quán)定性
按照中央一號文件精神，現(xiàn)在全國人大正在抓緊對《農(nóng)村土地承包法》進行修改。這次修法主要針對中央對土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和完善做出的一系列大政方針。
重點考慮以下幾個問題：一個是三權(quán)分置問題，土地所有權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。三權(quán)給予法律地位是沒問題的，土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)也沒有問題，關(guān)鍵是怎么給土地經(jīng)營權(quán)定性?，F(xiàn)在眾說紛紜，有人認為是債權(quán)，有人認為是物權(quán)，債權(quán)的理由是土地經(jīng)營權(quán)就是依據(jù)租賃合同契約關(guān)系而產(chǎn)生的，沒有租賃合同，沒有契約關(guān)系就沒有這個債權(quán)關(guān)系。認為它是物權(quán)根據(jù)大陸法系民法理論推下來的，土地經(jīng)營承包權(quán)，國有土地經(jīng)營權(quán)。第三種理解，一些權(quán)威專家說根據(jù)承包期限長短來判斷是物權(quán)還是債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限短就是債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限長就是物權(quán)。怎么定性法律必須要明確。另外，國際上現(xiàn)在對債權(quán)物權(quán)化管理是一個趨勢，這是第一個需要明確的。
第二，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔保融資問題?，F(xiàn)在的問題是如果土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)它是不能抵押的，只能質(zhì)押或者擔保。
第三，落實土地承包關(guān)系長期不變的具體形式問題。土地承包關(guān)系的“長久不變”要不要有期限？開始調(diào)研時有兩種觀點，一種認為應(yīng)該設(shè)置期限，一種認為不應(yīng)設(shè)置期限，特別是民法專家認為，土地承包權(quán)是用益物權(quán)，就是一種期限物權(quán)，日本佃權(quán)也是55年，中國的民法佃權(quán)最長也是50年，期限多長可以商量，不設(shè)期限說不過去。
第四，還有一個重要問題。農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居后是否應(yīng)交回承包地，這個問題在于政策性文件和法律不一致。原來的《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)戶落戶在小城鎮(zhèn)后其在集體的土地可以不交，但是進入設(shè)區(qū)的市以后，原來的承包地是要交回，但是國務(wù)院戶籍制度改革的文件里規(guī)定，取消農(nóng)民的三權(quán)作為條件，承包地要交回、宅基地要交回，集體承包經(jīng)營要退出，退出以后才能在城鎮(zhèn)落戶，不能以這個作為條件。所以，法律和政策需要銜接一下，銜接兩種不同意見。再一種意見認為，完全不收回承包地也有問題，人在變，地怎么能永遠不變呢？這種意見主張有條件收回。比如農(nóng)民已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶，有了住房、穩(wěn)定收入來源，完全納入城鎮(zhèn)職工或者城鎮(zhèn)居民社保體系，已經(jīng)喪失了集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)資格，在承包期內(nèi)這個地鼓勵無償?shù)慕换兀@是自愿的。如果你不想無償交回可以有償退出，你的投入做一些補償，自愿交回和有償補貼。
劉守英：
明晰“三權(quán)”內(nèi)涵關(guān)系
是首要問題
“三權(quán)分置”改革在80年代就開始探索，現(xiàn)在面臨三方面問題。
第一個問題，集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)這三者之間是一個什么樣的關(guān)系，這也是“三權(quán)分置”改革的根本問題。集體所有權(quán)實際上是在一個時點設(shè)置下的人人共有、人人有份的所有權(quán)制度。所以，我不認同集體所有權(quán)就是集體組織享有集體所有權(quán)，和整個包產(chǎn)到戶改革將集體所有制利益內(nèi)部化，如果做強集體經(jīng)濟組織或者某一個載體這是個倒退，更加明確在某一個時點集體成員權(quán)的共有，集體所有權(quán)不是集體組織的所有權(quán)，是按份共有所有權(quán)，是一個成員權(quán)。
第二，承包權(quán)是集體所有權(quán)跟集體組織內(nèi)部成員之間發(fā)包和承包的關(guān)系，但是承包權(quán)在承包法的設(shè)置上是跟集體所有權(quán)同等的一個財產(chǎn)權(quán)，集體組織內(nèi)部擁有合法成員權(quán)的人承包集體組織內(nèi)部土地的財產(chǎn)權(quán)，這兩個權(quán)利是平等，但同時是可分裂的權(quán)利。
第三，經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)在的法律設(shè)置里沒有明確講，經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)在現(xiàn)在的法律架構(gòu)是合一的，經(jīng)營權(quán)是承包經(jīng)營權(quán)派生出來的，不是一個獨立的權(quán)利。經(jīng)營權(quán)受誰約束？受承包經(jīng)營權(quán)約束。這兩者之間是根據(jù)一定的和約期限來確定各自的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。所以，這是一個非常重要的事兒，三權(quán)之間的關(guān)系沒有被認真回答。
經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，經(jīng)營權(quán)是從承包經(jīng)營權(quán)派生出來的權(quán)利，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的設(shè)置上類似清末時的兩田制，承包權(quán)是一個田地權(quán)，經(jīng)營權(quán)是一個田面權(quán)。經(jīng)營權(quán)從這么一個和約關(guān)系來講，不能大于承包經(jīng)營權(quán)。我們目前的問題是出在哪兒呢？十八屆三中全會以后，最后的設(shè)置結(jié)果為了使經(jīng)營權(quán)便利新的經(jīng)營主體來擴大它的經(jīng)營規(guī)模，經(jīng)營權(quán)去獲得擔保抵押，我們實際上是做大經(jīng)營權(quán)，但是把承包權(quán)的權(quán)利進行了約束，地方操作的時候面臨很大的問題，一個派生出來的權(quán)利居然大于它的母權(quán)利。所以，我們在法律上就會產(chǎn)生非常大的風(fēng)險。另外，銀行也產(chǎn)生非常大的風(fēng)險。
我認為，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利是承包權(quán)派生出來的權(quán)利，它必須小于或者等于承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利?，F(xiàn)在做大了經(jīng)營權(quán)，對承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利進行約束的結(jié)果是經(jīng)營權(quán)擔保抵押權(quán)到底多大的價值？它本身比承包經(jīng)營權(quán)小，但是我們設(shè)置比它大，我們實際操作的過程中最后帶來一些問題，承包經(jīng)營權(quán)不得擔保抵押，但是經(jīng)營權(quán)可以擔保抵押，怎么操作？第二個問題，一旦經(jīng)營權(quán)擔保抵押出現(xiàn)風(fēng)險的時候，承包權(quán)的權(quán)利價值如何保證。第三個問題，由于經(jīng)營權(quán)擔保抵押權(quán)的價值在法律上無法認同，會帶來銀行在操作過程中風(fēng)險非常大，而且成本很高。所以，我的基本觀點，我們與其將經(jīng)營權(quán)做大，還不如將承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利設(shè)置完整的同時再給經(jīng)營權(quán)賦權(quán)，這樣我們法律和政策關(guān)系上就順了。
張紅宇：
集體產(chǎn)權(quán)制度改革
是農(nóng)村改革深水區(qū)
當前改革進入深水區(qū)，農(nóng)村改革的深水區(qū)是產(chǎn)權(quán)制度改革。雖然農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革破題甚早，但是30多年過去了，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在全國層面仍然是一個有待繼續(xù)深化的重大話題。
“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民，農(nóng)民問題的關(guān)鍵在收入。深化改革有利于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，廓清權(quán)利邊界，為提高農(nóng)民家庭經(jīng)營收入，穩(wěn)定工資性收入，增加財產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入進一步夯實基礎(chǔ)。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革包括資源、資金、資產(chǎn)。包括耕地、草地，全國農(nóng)村集體土地的總面積為66.9億畝，即便從經(jīng)營型資產(chǎn)角度來看，非資源性資產(chǎn)達到2.4萬億元。按58萬行政村測算，村村規(guī)模達到447萬，但是東中西差距甚大，東部地區(qū)，特別是城市郊區(qū)以行政村為單位，農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)高達數(shù)億，甚至數(shù)十億的不在少數(shù)，但是更廣大的中西部地區(qū)所謂的經(jīng)營性資產(chǎn)很少。在這么錯綜復(fù)雜，區(qū)域差異非常大的外部環(huán)境下，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的抓手在什么，重點領(lǐng)域是什么都需要認真探索。
張紅宇提出，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要聚焦于三個關(guān)鍵領(lǐng)域。第一個是資源性資產(chǎn)的改革問題?，F(xiàn)在18.2億畝還是20.3億畝的農(nóng)村耕地的改革，我們現(xiàn)在正在做的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證就是資源性改革的最重要的工作。按照中央要求把家底搞清楚，搞好這項工作有利于推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟，有利于生成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的機制，從去年開始中央要求五年的時間把這項工作完成，摸清農(nóng)村土地家底，使經(jīng)營權(quán)得到更大范圍地優(yōu)化，提升我國農(nóng)村土地的產(chǎn)出效率，同時土地經(jīng)營的勞動生產(chǎn)效率和整個資源的配置效率。
第二個改革是狹義上的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，更多是聚焦于農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)的改革，這個改革涉及的重點是將其折股量化到人、落實到戶，健全資產(chǎn)運營的管理、監(jiān)督和收益分配機制，發(fā)揮農(nóng)民股份合作。其中涉及成員資格的界定問題，涉及股權(quán)的設(shè)置和管理問題。
第一，成員資格的界定問題，包括什么時間、什么人，量化到戶、量化到人的集體資產(chǎn)產(chǎn)生的收益。第二，我們所謂的實行股份合作，到底是集體股，各類股還是集體股到底怎么設(shè)置，現(xiàn)在各個地方也有不同考慮。第三，股權(quán)管理到底采取動態(tài)管理還是靜態(tài)管理。改革開放到今年三十多年，農(nóng)村社區(qū)從封閉到開放，成員過去是固定的，現(xiàn)在是流動的，外來的打工者在這兒干了二、三十年，他有沒有資格分享本社區(qū)經(jīng)營性資產(chǎn)帶來的收益問題。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)鍵要賦予農(nóng)民更充分的財產(chǎn)權(quán)利，重點要賦予農(nóng)民對擁有的集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)、收益權(quán)，有償退出權(quán)及抵押權(quán)、擔保權(quán)、繼承權(quán)。按照中央的要求，對賦予農(nóng)民的這六項權(quán)能應(yīng)該區(qū)別對待。對于農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)股份的占有和收益權(quán)，重點是在所有開展股份合作制改革的地區(qū)，全面賦予集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)。對于有償退出權(quán)和繼承權(quán)，要選擇有條件的地方探索賦予這兩項權(quán)利，有償退出權(quán)重點是探索有償退出的范圍，長期來看是必須要做的，如果農(nóng)民沒有有償退出的通道，城鎮(zhèn)化是一個半拉子工程。怎么有償退出？退出以后誰來接盤？多大范圍做這個事兒？繼承權(quán)重點是探索具備法定繼承人資格，但是不是集體成員的人員繼承集體資產(chǎn)股份的規(guī)則。對于抵押權(quán)和擔保權(quán)，這比農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的抵押擔保問題更加復(fù)雜，由于抵押、擔?？赡軙w經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村社區(qū)的社會結(jié)構(gòu)帶來影響，賦予這兩項權(quán)利必須審慎穩(wěn)妥。這個權(quán)利是一個無法獨立行使的用益物權(quán)。這個房屋有個股份，你可以有收益權(quán)，但如果轉(zhuǎn)讓，抵押擔保這一份兒，這一個股，不好分割。所以，我們強調(diào)要在農(nóng)業(yè)部，包括金融部門，包括監(jiān)管部門的引領(lǐng)下，批準之下，有限的進行試點。
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