曾鳴 張曉春
原載中國電力新聞網(wǎng)，授權(quán)轉(zhuǎn)載
“十五”電力規(guī)劃發(fā)布以來，“十一五”、“十二五”期間都未發(fā)布統(tǒng)一的電力規(guī)劃。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)絕大部分為國有企業(yè)，是獨立的市場主體，都有做大做強做優(yōu)的積極性，其目標為追求自身利益的最大化。眾多電力市場參與主體利益多元化，導(dǎo)致電力系統(tǒng)的規(guī)劃和決策過于分散，且系統(tǒng)優(yōu)化嚴重不足。電力系統(tǒng)是一個連續(xù)運行系統(tǒng)，其規(guī)劃與決策天然具有整體性，割裂這種整體性追求局部利益最大化，必然造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費。
電源規(guī)劃建設(shè)與電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)的不同步與不協(xié)調(diào)、新能源發(fā)電與電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)之間的不同步與不協(xié)調(diào)、新能源發(fā)電與傳統(tǒng)化石能源發(fā)電之間的不同步與不協(xié)調(diào)等“碎片化”現(xiàn)象，由此產(chǎn)生了電源重復(fù)建設(shè)、可再生能源并網(wǎng)比例偏低、電網(wǎng)設(shè)備利用效率低下、電網(wǎng)與電源規(guī)劃投入不計產(chǎn)出、一味做大做強，項目前期工作開展缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，電力項目良性開發(fā)秩序和市場運行機制未能建立，公平公開市場競爭難以實施，企業(yè)“跑馬圈地”現(xiàn)象普遍，我們目前電力規(guī)劃中出現(xiàn)的問題，與電力市場化推進和政府職能轉(zhuǎn)變都是相關(guān)聯(lián)的。
隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化，國有企業(yè)改革和電力體制改革的推進，電力市場參與主體將更加多元化，電力市場交易將更加自由化。在哪里建電廠、建什么樣的電廠、在哪里建輸電和配電線路，誰來消納等電力資源合理配置問題，如何發(fā)揮市場的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，就成為“十三五”電力規(guī)劃首先要解決的問題。
近年來，在強有力的政策推動下，我國可再生能源發(fā)電發(fā)展迅速，政府和行業(yè)企業(yè)采取多項措施來促進消納，但西南基地“棄水”和“三北”基地“棄風(fēng)”、“棄光”問題仍然比較嚴重。
可再生能源的規(guī)劃尤其是風(fēng)電和太陽能發(fā)電的規(guī)劃更多地以自然資源論規(guī)劃，究竟電力市場在哪兒？怎么上網(wǎng)、消納？這些問題考慮較少，其發(fā)展模式和規(guī)劃思路不改革，在“十三五”時期將面臨更大的挑戰(zhàn)。
首先，“西南”基地和“三北”基地就地消納能力仍舊有限。
其次，可再生能源外送通道落實較困難。
再次，可再生能源發(fā)電外送有7%以上的損耗，由于其出力的波動性和間歇性，需大量配套調(diào)峰電源，可再生能源外送規(guī)模不宜超過合理上限。最后，可再生能源電力補貼資金缺口及可再生能源電價附加增加壓力較大。
“2020年風(fēng)力發(fā)電成本與煤電相當(dāng)、光伏發(fā)電實現(xiàn)用戶側(cè)平價上網(wǎng)”，如果新能源企業(yè)不將其作為一個硬性的約束條件，還是寄希望繼續(xù)享受政府電價補貼追求數(shù)量擴張，那么，當(dāng)新能源發(fā)展到較大規(guī)模后，電價較高、補貼不足、競爭力不強的缺點將會越來越制約其可持續(xù)發(fā)展。如何促進大規(guī)模可再生能源的并網(wǎng)消納和可持續(xù)發(fā)展是“十三五”電力規(guī)劃急需解決的問題。
隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，電力需求放緩，“十三五”及未來較長時期，我國發(fā)電機組利用小時數(shù)將呈持續(xù)下降態(tài)勢。國家為防治大氣污染又嚴格控制煤炭消費（東部已實行煤炭減量替代政策），環(huán)境治理力度加大，今后新增的電力需求，將主要由清潔低碳的非化石能源來提供。
目前已核準和已發(fā)路條火電項目的發(fā)電能力已超過“十三五”新增電力需求，如果“十三五”電力規(guī)劃不對煤電發(fā)展進行合理調(diào)控，2020年煤電裝機可能會超過我國長遠所需要的煤電總裝機峰值，也即意味著煤電大規(guī)模過剩。
煤電是實現(xiàn)“近零排放”之后繼續(xù)上大容量擔(dān)任基荷？還是要上具有調(diào)峰能力的合適容量的燃煤發(fā)電機組來支撐大規(guī)模風(fēng)電和光伏發(fā)電多發(fā)滿發(fā)呢？如何對煤電進行合理調(diào)控和準確定位是“十三五”規(guī)劃需要高度關(guān)注的問題。
以往的電力規(guī)劃更多地是解決電力資源配置問題，以建電廠和輸配電線路等供應(yīng)側(cè)資源為代表，需求側(cè)用戶幾乎是被遺忘的市場主體，除了被動接受電力供應(yīng)外，對電力系統(tǒng)的運行基本上無能為力，在電力規(guī)劃中更未得到合理體現(xiàn)。
在我國資源節(jié)約與環(huán)境保護雙重約束的國情下，應(yīng)及早變革規(guī)劃思路，充分考慮需求側(cè)調(diào)峰錯峰和節(jié)能提效潛力，推行電力供應(yīng)與需求緊密結(jié)合的綜合資源規(guī)劃辦法。
“十三五”電力規(guī)劃，應(yīng)該結(jié)合國家行政管理體制改革和電力體制改革，著重解決規(guī)劃自身的體制機制問題。
要建立一種“自上而下，集中規(guī)劃”的政府規(guī)劃機制，逐步改變現(xiàn)有“自下而上、層層批準”的規(guī)劃模式。
由國家能源局直接領(lǐng)導(dǎo)下的國家電力規(guī)劃研究機構(gòu)，并充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、電網(wǎng)企業(yè)、大型發(fā)電企業(yè)以及科研設(shè)計院等規(guī)劃研究力量，制定中長期電力發(fā)展戰(zhàn)略。在電力中長期戰(zhàn)略的指導(dǎo)下編制電力五年規(guī)劃，突出規(guī)劃方案的戰(zhàn)略性、前瞻性以及整體性，改變當(dāng)前重微觀、輕宏觀，重項目審批、輕規(guī)劃研究的規(guī)劃管理模式。應(yīng)該把電力規(guī)劃關(guān)注的重點從項目審批逐步轉(zhuǎn)移到對于總量、結(jié)構(gòu)以及布局的優(yōu)化控制上。
要改變“十二五”期間諸多專項電源規(guī)劃、區(qū)域電網(wǎng)規(guī)劃的碎片化現(xiàn)象，將各類電源規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃等均納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，突出統(tǒng)籌電源與電網(wǎng)發(fā)展，煤電與清潔能源發(fā)展，發(fā)電與調(diào)度，各類電源基地布局與重要電力通道布局。
逐步改變電力項目由各企業(yè)“跑馬圈地”后政府審批的辦法，將規(guī)劃內(nèi)的電源項目實行公開招標，通過招投標確定項目業(yè)主和價格，實際上相當(dāng)于將電力市場競爭提前到建設(shè)環(huán)節(jié)。
從電源項目選擇投資方開始就引入競爭機制，而不是靠各種非經(jīng)濟、非市場的因素去競爭、去圈地。電網(wǎng)項目實行備案制，通過市場競爭方式選擇投資主體和確定基準(容量)電價，充分發(fā)揮市場配置電力資源的決定性作用，以利于從源頭上控制電力系統(tǒng)成本。
電力規(guī)劃要逐步引入綜合資源規(guī)劃的理念，將電力供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)的各種形式的資源綜合成為一個整體進行規(guī)劃，從而達到整個規(guī)劃系統(tǒng)的社會總成本最小。以提高需求方終端用電效率所節(jié)約的資源同樣可以作為供應(yīng)方替代資源這樣一個新理念，使得可供利用的資源顯著增加，這樣做可降低電源、電網(wǎng)新建擴建容量，節(jié)省大量供應(yīng)側(cè)資源投入，它能夠在保證經(jīng)濟增長水平的前提下，實現(xiàn)對能源消費總量的控制，大大降低環(huán)境污染物排放。
另一方面，以智能電網(wǎng)技術(shù)、能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、先進輸電技術(shù)、需求側(cè)響應(yīng)技術(shù)以及相關(guān)儲能技術(shù)作為支撐，實現(xiàn)電源與電網(wǎng)、電網(wǎng)與用戶、電源與用戶之間的資源優(yōu)化配置，即實現(xiàn)縱向“源—網(wǎng)—荷—儲”協(xié)調(diào)優(yōu)化模式。
尤其當(dāng)未來大規(guī)模的間歇性、隨機性新能源電力接入電網(wǎng)之后，電力需求側(cè)管理及需求側(cè)響應(yīng)將成為未來新能源電力系統(tǒng)中重要的可調(diào)控資源，其將與傳統(tǒng)電源、儲能設(shè)施一起成為保證電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行的重要支撐。
我國以煤為主的能源資源條件決定了我國以煤電為主的電源裝機結(jié)構(gòu)在相當(dāng)長時期內(nèi)不會改變。但當(dāng)前國內(nèi)環(huán)境保護和國際上碳減排的壓力日增，環(huán)境保護和碳減排已成為我國能源電力行業(yè)發(fā)展的“硬約束”。
“十三五”時期，必須從根本上調(diào)整各類電源的定位，特別是在新增電源中清潔能源和煤電的定位，才能實現(xiàn)2030年左右，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右。
強化電力統(tǒng)一規(guī)劃，通過構(gòu)建高效能源傳輸平臺，利用傳統(tǒng)化石能源發(fā)電的可調(diào)控性、靈活性來彌補清潔能源的間歇性、波動性，實現(xiàn)“橫向多能源互補優(yōu)化”，形成多元化、集中式與分布式相協(xié)調(diào)、協(xié)同互動的電力能源供應(yīng)體系，克服單一區(qū)域、單一類型新能源出力波動。合理安排清潔能源發(fā)電與傳統(tǒng)燃煤發(fā)電的組合優(yōu)化，基于最大限度利用清潔能源的基本目標來配備燃煤發(fā)電機組的調(diào)峰容量，實現(xiàn)各能源體之間的相互協(xié)調(diào)配合，促進清潔能源電力的高效外送和消納。
調(diào)整新能源發(fā)電發(fā)展思路，風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展應(yīng)堅持集中與分散相結(jié)合原則，近中期優(yōu)先鼓勵分散、分布式開發(fā)。根據(jù)社會承受力，設(shè)定未來若干年可再生能源上網(wǎng)電價標準和補貼規(guī)模，并提前向社會公布，通過倒逼機制促進企業(yè)的技術(shù)進步和優(yōu)勝劣汰，從而促進新能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
另一方面，協(xié)調(diào)傳統(tǒng)功能電源與調(diào)峰電源建設(shè)發(fā)展，在電力系統(tǒng)加強調(diào)峰能力建設(shè)和需求側(cè)管理的基礎(chǔ)上，“十三五”規(guī)劃應(yīng)根據(jù)各地具體情況，按照保障發(fā)電機組合理利用小時數(shù)的原則，在充分挖掘現(xiàn)有機組發(fā)電潛力后，再確定新增煤電空間。
加快與之配套的輔助服務(wù)以及容量市場建設(shè)，讓燃煤發(fā)電從輔助服務(wù)市場上 “掙大錢”，而它在電能市場上充其量只能“掙小錢”，從而平衡電力市場中不同類型、不同功能發(fā)電主體的利益，保證我國電力市場健康發(fā)展以及電力安全穩(wěn)定運行。
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