新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵組成，亦是應(yīng)急管理現(xiàn)代化發(fā)展的重要趨向。應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)換、非常態(tài)應(yīng)急管理短板、全災(zāi)種管理內(nèi)核缺失等因素共同導(dǎo)致了新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系的系統(tǒng)脆弱性加劇，在實(shí)踐中則透過(guò)政治與行政體系的調(diào)整適應(yīng)即啟動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控和專(zhuān)業(yè)防治體系來(lái)消減系統(tǒng)脆弱性，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與問(wèn)題反思及再制度化過(guò)程為新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)的戰(zhàn)略原則、組織結(jié)構(gòu)以及響應(yīng)功能設(shè)計(jì)提供基礎(chǔ)。本文提出形成以“聯(lián)防聯(lián)控”和“專(zhuān)業(yè)防治”為主體的新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系，普遍建立健全新發(fā)傳染病專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案，推動(dòng)新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)縱向與橫向府際關(guān)系變革，落實(shí)人力資源優(yōu)化配置、衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備、科技支撐體系、財(cái)政保障、能力評(píng)估體系等應(yīng)急準(zhǔn)備工作。
新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)初探陶鵬，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究中心研究員，
清華大學(xué)應(yīng)急管理研究基地兼職研究人員；
童星，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究中心主任。
“新冠肺炎”疫情沖擊著社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，暴露出中國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)短板，亟待探索公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系重構(gòu)與模式創(chuàng)新。新發(fā)傳染病疫情具有典型深度不確定性情境特征，沖擊著常態(tài)應(yīng)急管理體系，改善對(duì)此類(lèi)非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)是提升中國(guó)應(yīng)急管理體系應(yīng)對(duì)急難險(xiǎn)重任務(wù)能力的關(guān)鍵。當(dāng)前，新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系仍然處于實(shí)踐先導(dǎo)、制度滯后的階段，如在疫情應(yīng)對(duì)中廣泛?jiǎn)?dòng)的聯(lián)防聯(lián)控措施，其在公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案中并未有細(xì)化制度建設(shè)，甚至在地方公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)制度層面甚少提及，而聯(lián)防聯(lián)控是中國(guó)政治行政體系應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)與非常規(guī)突發(fā)事件的重要實(shí)踐，“轉(zhuǎn)危為機(jī)”需要通過(guò)危機(jī)學(xué)習(xí)以實(shí)現(xiàn)制度與文化層面的積極轉(zhuǎn)化。在國(guó)家應(yīng)急管理現(xiàn)代化建設(shè)背景下，新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)向系統(tǒng)化、制度化、實(shí)體化發(fā)展成為基本趨勢(shì)。對(duì)災(zāi)害危機(jī)的組織適應(yīng)而言，組織災(zāi)變應(yīng)對(duì)的基本模式可以劃分為“命令—控制”導(dǎo)向和“問(wèn)題解決”導(dǎo)向?！懊睢刂啤睂?dǎo)向強(qiáng)調(diào)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的正式組織主導(dǎo)地位，集中導(dǎo)向、層級(jí)控制、事前規(guī)劃是其重要特征?！皢?wèn)題解決”導(dǎo)向則注重組織的“去中心化”決策與行動(dòng)，以突發(fā)問(wèn)題為導(dǎo)向并協(xié)調(diào)各類(lèi)應(yīng)災(zāi)組織與資源。在巨災(zāi)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，以突破傳統(tǒng)科層體系運(yùn)作模式的問(wèn)題解決為導(dǎo)向的運(yùn)行模式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，亟待透過(guò)再制度化過(guò)程以提升應(yīng)急響應(yīng)能力。作為巨災(zāi)級(jí)別的“新冠肺炎”疫情應(yīng)急響應(yīng)范圍之大、強(qiáng)度之高皆為罕見(jiàn)，應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程具備的復(fù)雜性、臨機(jī)性則帶來(lái)學(xué)術(shù)研究難度，主要體現(xiàn)在信息不對(duì)稱(chēng)性導(dǎo)致對(duì)決策過(guò)程、響應(yīng)行為全貌、效果等方面難以掌握并開(kāi)展更為全景和深化的探索，在捕捉有限信息條件下的應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)研究有其局限性，本文旨在對(duì)未來(lái)新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)提出原則性和框架性的制度建構(gòu)思考。一、部門(mén)化應(yīng)急管理的系統(tǒng)脆弱性加劇、消減及再制度化（一）部門(mén)化應(yīng)急管理的系統(tǒng)脆弱性加劇公共衛(wèi)生應(yīng)急管理向部門(mén)化應(yīng)急管理的生成至少受到應(yīng)急管理體制變革、非常態(tài)應(yīng)急管理短板、全災(zāi)種管理內(nèi)核的缺失等因素影響，多重因素綜合作用導(dǎo)致了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理尤其是新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系的系統(tǒng)脆弱性加劇。自2003年“非典”疫情發(fā)生以來(lái)，中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)逐漸從“單災(zāi)種—單部門(mén)”分隔管理走向“多災(zāi)種—多部門(mén)”綜合管理，2018年應(yīng)急管理部的成立通過(guò)整合應(yīng)急響應(yīng)力量和調(diào)整政府部門(mén)架構(gòu)以形成對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難兩大災(zāi)種的專(zhuān)業(yè)綜合管理。與傳統(tǒng)政府應(yīng)急辦模式下的公共衛(wèi)生事件管理相比，體制轉(zhuǎn)換后的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理缺少了政府應(yīng)急辦作為專(zhuān)門(mén)綜合協(xié)調(diào)主體。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理運(yùn)作空間逐漸被壓縮為部門(mén)化應(yīng)急管理，公共衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理部門(mén)在行政權(quán)威、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、資源保障、應(yīng)急準(zhǔn)備等方面暴露出短板。公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性和社會(huì)性，公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)亦需要強(qiáng)化政府、社會(huì)、專(zhuān)家、市場(chǎng)、家庭、個(gè)人層面的協(xié)同參與，而朝向部門(mén)化的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系將難以處理好跨部門(mén)協(xié)同與應(yīng)急保障問(wèn)題，系統(tǒng)脆弱性加劇了風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為危機(jī)的可能及社會(huì)負(fù)面影響。非常規(guī)突發(fā)事件具有深度不確定性特征，非常態(tài)應(yīng)急管理重點(diǎn)因應(yīng)“殘余風(fēng)險(xiǎn)”（residualrisk）演化的危機(jī)。殘余風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是一種特殊類(lèi)型的風(fēng)險(xiǎn)，它是常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理策略所無(wú)法消除或忽視的一種風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，它是人類(lèi)知識(shí)體系可以感知到的風(fēng)險(xiǎn)之外的其他風(fēng)險(xiǎn)。殘余風(fēng)險(xiǎn)的“現(xiàn)實(shí)化”給應(yīng)急管理帶來(lái)不確定性挑戰(zhàn)，而危機(jī)應(yīng)對(duì)能力較強(qiáng)的體系可能暫時(shí)依靠以往的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)與學(xué)習(xí)能力解決某一種殘余風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的不確定性影響。但是，更糟糕的情形是，當(dāng)多種殘余風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的多重不確定性同時(shí)發(fā)生作用時(shí)，人類(lèi)的應(yīng)對(duì)系統(tǒng)可能走向深度不確定性的“黑洞”。應(yīng)急管理是應(yīng)對(duì)各種不確定性的正式行動(dòng)體系，該系統(tǒng)具有明確的目標(biāo)、原則、正式組織結(jié)構(gòu)以及各級(jí)政府及各部門(mén)間的分工體系，并通過(guò)一系列的預(yù)案、規(guī)則、程序、政策、法制對(duì)危機(jī)管理行為進(jìn)行“命令—控制”。應(yīng)急管理系統(tǒng)與外部復(fù)雜性之間的差距的存在，使得非常態(tài)應(yīng)急管理體系建設(shè)仍是未來(lái)應(yīng)急管理現(xiàn)代化建設(shè)的重要方向，新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系亦應(yīng)處理好應(yīng)急管理體系中普遍存在的系統(tǒng)脆弱性問(wèn)題。應(yīng)急管理模式從單災(zāi)種管理走向全災(zāi)種管理，這成為現(xiàn)代應(yīng)急管理的基本特征，管理轉(zhuǎn)型背后則是以應(yīng)急管理知識(shí)生產(chǎn)所獲得的規(guī)律性認(rèn)知為基礎(chǔ)。全災(zāi)種管理強(qiáng)調(diào)不同類(lèi)型突發(fā)事件應(yīng)急管理所具有的普遍規(guī)律特征，在因應(yīng)不同災(zāi)害危機(jī)過(guò)程中能夠形成認(rèn)知、話(huà)語(yǔ)、體系、架構(gòu)、功能上的相對(duì)一致性，以便協(xié)同推進(jìn)各災(zāi)種應(yīng)急管理工作的開(kāi)展。當(dāng)然，全災(zāi)種管理導(dǎo)向并非對(duì)單災(zāi)種專(zhuān)業(yè)性處置的取代，不同災(zāi)種的專(zhuān)業(yè)性處置依然應(yīng)當(dāng)被足夠重視，逐步形成應(yīng)急管理原理內(nèi)核與專(zhuān)業(yè)功能處置相結(jié)合的響應(yīng)模式，片面強(qiáng)調(diào)單一面向必然導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)體系失衡。在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的建設(shè)中，一旦強(qiáng)化衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)性而忽視應(yīng)急管理內(nèi)核在體系結(jié)構(gòu)、功能、文化等方面的重要性，便會(huì)導(dǎo)致在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的部門(mén)專(zhuān)業(yè)特性與應(yīng)急管理特性之間的失衡，使得應(yīng)急管理原理及其實(shí)踐指導(dǎo)性并未能被吸收到公共衛(wèi)生應(yīng)急體系之中。在新發(fā)傳染病因應(yīng)層面，應(yīng)急響應(yīng)實(shí)踐呈現(xiàn)“去應(yīng)急管理內(nèi)核化”，而應(yīng)急預(yù)案則體現(xiàn)出“唯應(yīng)急管理內(nèi)核化”，應(yīng)對(duì)實(shí)踐與制度之間產(chǎn)生脫節(jié)，這集中反映出新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系尚未發(fā)展成熟。（二）系統(tǒng)脆弱性消減行動(dòng)與再制度化必要為消減新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系的系統(tǒng)脆弱性，在疫情響應(yīng)中，中央和地方政府廣泛?jiǎn)?dòng)了聯(lián)防聯(lián)控體系并強(qiáng)化疫情防治專(zhuān)業(yè)力量的參與。首先是在聯(lián)防聯(lián)控體系層面，突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控是指透過(guò)社會(huì)與政治動(dòng)員，以集中力量來(lái)協(xié)調(diào)解決在突發(fā)事件預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)以及恢復(fù)過(guò)程中的各類(lèi)需要。作為中國(guó)因應(yīng)重大風(fēng)險(xiǎn)與非常規(guī)突發(fā)事件的重要方式，聯(lián)防聯(lián)控在新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)中起到了重要作用。在“甲流”疫情防控中，中國(guó)建立了由衛(wèi)生部牽頭的多部門(mén)“甲流”聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。在聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制下，33個(gè)部門(mén)（后擴(kuò)展為38個(gè)部門(mén)）和單位組成了綜合、口岸、醫(yī)療、保障、宣傳、對(duì)外合作、科技、畜牧獸醫(yī)等8個(gè)工作組以及甲流防控工作專(zhuān)家委員會(huì)，形成“8 1”的聯(lián)防聯(lián)控格局。在“新冠肺炎”疫情防控中，中央層面成立由多部門(mén)參與的聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，加強(qiáng)黨政、部門(mén)、軍地之間的信息溝通和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度；各地也建立了相應(yīng)的體制機(jī)制，全力開(kāi)展防控工作。社會(huì)各界積極參與，建立了涵蓋社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)和農(nóng)村的防控體系，形成了政府主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的防控格局。通過(guò)在聯(lián)防聯(lián)控體系內(nèi)部形成應(yīng)急管理功能小組分工結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化計(jì)劃與執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)來(lái)完成對(duì)疫情的有序管理。其次是在聯(lián)防聯(lián)控的擴(kuò)大響應(yīng)層面，擴(kuò)展聯(lián)防聯(lián)控體系并啟動(dòng)地方對(duì)口支援工作，改善單純的中央和地方疫區(qū)之間的命令—控制模式，實(shí)行由援助地區(qū)與受助地區(qū)直接對(duì)接，以更快完成應(yīng)急響應(yīng)需要識(shí)別與回應(yīng)，形成在中央統(tǒng)籌指導(dǎo)下的地方政府間應(yīng)急響應(yīng)合作的多中心模式。最后在疫情防治層面，充分尊重科學(xué)專(zhuān)業(yè)權(quán)威在整體防控體系中的秩序建構(gòu)地位，啟動(dòng)如新設(shè)傳染病醫(yī)院與隔離中心、醫(yī)療區(qū)域隔離管理、醫(yī)療人員調(diào)配、群眾心理疏導(dǎo)、輿情管理等措施，確保了防控體系在科學(xué)有序的前提下有效運(yùn)作。實(shí)際上，類(lèi)似應(yīng)對(duì)措施在以往的非常規(guī)突發(fā)事件中已有應(yīng)用并起到不錯(cuò)效果，但這些寶貴經(jīng)驗(yàn)卻并未出現(xiàn)在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的相關(guān)預(yù)案文本之中，各地公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案還普遍存在實(shí)用性、操作性不強(qiáng)的情形。為此，新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)中需要高度重視應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的再制度化問(wèn)題。聯(lián)防聯(lián)控是中國(guó)政府因應(yīng)災(zāi)害危機(jī)所發(fā)展起來(lái)的本土概念，也是中國(guó)應(yīng)急管理制度運(yùn)作的重要特色，更是中國(guó)集中力量應(yīng)對(duì)急難險(xiǎn)重任務(wù)的制度優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)。新發(fā)傳染病的聯(lián)防聯(lián)控體系尚處于實(shí)踐先導(dǎo)、制度滯后的階段，下一代新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)明確聯(lián)防聯(lián)控體系的定位和內(nèi)涵，將其作為新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)的管理基礎(chǔ)，再以科學(xué)防控為專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)，細(xì)化新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)功能圖景和部門(mén)分工，做實(shí)、做精、做細(xì)應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，通過(guò)有效的應(yīng)急準(zhǔn)備工作來(lái)提升新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)能力。同時(shí)，新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系的建設(shè)還應(yīng)當(dāng)充分汲取應(yīng)急管理體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)先考量制度建設(shè)的戰(zhàn)略原則以推動(dòng)局部與整體制度之間的協(xié)同。總體上，可以在“戰(zhàn)略—結(jié)構(gòu)—功能”內(nèi)容框架下構(gòu)建新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系。二、公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)的戰(zhàn)略原則在新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)邏輯層面，一是注重應(yīng)急響應(yīng)體系與國(guó)家治理體系之間的局部與整體關(guān)系處理。新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系隸屬于涵蓋風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)管理內(nèi)容的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，而后者更是脫離不開(kāi)國(guó)家應(yīng)急管理制度架構(gòu)與運(yùn)作過(guò)程。如此，新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)是整體應(yīng)急管理體系改革的重要一環(huán)，而相關(guān)體系建設(shè)亦應(yīng)當(dāng)充分考量宏觀(guān)應(yīng)急管理和國(guó)家治理體系特征。二是承認(rèn)實(shí)踐先導(dǎo)并以此為基礎(chǔ)開(kāi)展體系建設(shè)理論思考。中國(guó)新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)實(shí)踐豐富，“非典”“甲流”“新冠肺炎”疫情應(yīng)對(duì)積累了大量經(jīng)驗(yàn)，亦反映出不少應(yīng)急響應(yīng)體系的弊端，相對(duì)實(shí)踐先導(dǎo)而言，基于本土情境和話(huà)語(yǔ)的知識(shí)生產(chǎn)有必要與之形成呼應(yīng)，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與制度反思為新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)提供支撐。三是充分汲取災(zāi)害社會(huì)科學(xué)知識(shí)成果。災(zāi)害社會(huì)科學(xué)的發(fā)展壯大帶來(lái)了有關(guān)應(yīng)急管理的知識(shí)生產(chǎn)，并且在應(yīng)急管理實(shí)踐中得到部分應(yīng)用，新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)亦應(yīng)秉持多學(xué)科對(duì)話(huà)與合作，吸收來(lái)自應(yīng)急管理學(xué)術(shù)共同體的相關(guān)研究成果以?xún)?yōu)化制度設(shè)計(jì)。具體地，新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)在戰(zhàn)略原則層面應(yīng)當(dāng)考慮以下方面。新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)的有序性、規(guī)范性是建立在事前階段的制度建構(gòu)基礎(chǔ)之上，依據(jù)典型新發(fā)傳染病疫情案例的應(yīng)對(duì)實(shí)踐和風(fēng)險(xiǎn)情境建構(gòu)，獲得新發(fā)傳染病疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程所涉及的功能圖景并形成應(yīng)急響應(yīng)功能需要，依照現(xiàn)有治理體系中的主體格局及部門(mén)職能形成相應(yīng)的組織分工譜系。當(dāng)然，針對(duì)復(fù)雜和關(guān)鍵應(yīng)急功能還應(yīng)當(dāng)建立功能小組，明確主責(zé)部門(mén)和支持部門(mén)，做好事前的組織溝通與演練，確保組織分工與部門(mén)協(xié)同的有效性。新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)依循事件分級(jí)與屬地能力之間的統(tǒng)一，在明確屬地作為“第一響應(yīng)人”責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)為其配備或培育處置相應(yīng)等級(jí)的新發(fā)傳染病疫情所需的資源與能力。同時(shí)，在屬地應(yīng)急響應(yīng)能力層面做好評(píng)估、更新與強(qiáng)化，確保屬地政府能及時(shí)有效履行應(yīng)急響應(yīng)職責(zé)，保障應(yīng)急響應(yīng)府際應(yīng)然模式的實(shí)現(xiàn)。新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程實(shí)際是串聯(lián)多部門(mén)、多主體協(xié)同應(yīng)對(duì)的過(guò)程，新發(fā)傳染病疫情作為特定公共衛(wèi)生事件，其應(yīng)對(duì)應(yīng)當(dāng)注重全災(zāi)種綜合應(yīng)急管理運(yùn)行原理、話(huà)語(yǔ)、架構(gòu)等基礎(chǔ)內(nèi)核的應(yīng)用。不應(yīng)以公共衛(wèi)生特殊性來(lái)取代國(guó)家應(yīng)急管理體系的運(yùn)作規(guī)律，應(yīng)吸納應(yīng)急管理體系普遍有效的運(yùn)行方式，借鑒發(fā)揮全災(zāi)種應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢(shì)，將其作為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理運(yùn)作內(nèi)核之一。新發(fā)傳染病應(yīng)急管理所普遍采取的疫情防治、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治、對(duì)口支援等工作方式是具有本土生命力的有效方式，應(yīng)當(dāng)將此類(lèi)工作方式進(jìn)一步提煉總結(jié)，形成新發(fā)傳染病應(yīng)急管理乃至整個(gè)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的內(nèi)部基礎(chǔ)架構(gòu)，并且要深化到應(yīng)急響應(yīng)體制中的各級(jí)政府與部門(mén)甚至社會(huì)組織，確保從中央到地方、基層甚至到對(duì)口支援隊(duì)伍的組織架構(gòu)與功能設(shè)置中能夠體現(xiàn)出一致性，而這應(yīng)被制度化為應(yīng)急預(yù)案與相關(guān)法規(guī)。應(yīng)急響應(yīng)面臨不確定情境而需要透過(guò)權(quán)變方式以問(wèn)題解決為導(dǎo)向進(jìn)行主動(dòng)適應(yīng)、彈性適應(yīng)，以一致性原則作為規(guī)范化基礎(chǔ)，依據(jù)公共衛(wèi)生發(fā)生情境差異性，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)結(jié)構(gòu)擴(kuò)張與功能調(diào)整。在地方公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)處置中，應(yīng)在強(qiáng)化本地風(fēng)險(xiǎn)屬性與能力資源條件基礎(chǔ)上開(kāi)展有針對(duì)性事前制度建設(shè)，鼓勵(lì)地方在應(yīng)對(duì)新興突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的彈性適應(yīng)與創(chuàng)新思維。應(yīng)急響應(yīng)能力的培育是常態(tài)期新發(fā)傳染病應(yīng)急管理體系的工作重點(diǎn)，透過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急資源與能力評(píng)估來(lái)確立應(yīng)急響應(yīng)能力提升的基本方向，以有針對(duì)性地補(bǔ)強(qiáng)新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)資源儲(chǔ)備與管理、應(yīng)急處置隊(duì)伍調(diào)動(dòng)、應(yīng)急科技支撐、應(yīng)急財(cái)政支持等工作，積極開(kāi)展新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)的各類(lèi)演練。從中國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)發(fā)生的突發(fā)事件影響來(lái)看，新發(fā)傳染病疫情對(duì)于社會(huì)秩序與功能中斷性影響最大，其應(yīng)急響應(yīng)的動(dòng)員幅度、范圍、投入亦最大。新發(fā)傳染病的應(yīng)對(duì)迫切需要社會(huì)、市場(chǎng)、家庭、個(gè)人的廣泛參與，形成應(yīng)急響應(yīng)共同體，在事前準(zhǔn)備與事后學(xué)習(xí)之中，應(yīng)當(dāng)突出對(duì)社會(huì)參與應(yīng)急響應(yīng)體系的內(nèi)容、方式、能力培育等方面的制度建設(shè)。新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)隱藏性高、擴(kuò)散性強(qiáng)、決策時(shí)間壓力大，應(yīng)當(dāng)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)決策中賦予特定權(quán)限，突出科學(xué)理性分析在形塑秩序和權(quán)力中的核心地位，確?？茖W(xué)分析和發(fā)現(xiàn)對(duì)于應(yīng)急響應(yīng)決策權(quán)威的影響力，縮短行政或政治決策的流程，賦予公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)緊急擴(kuò)權(quán)地位。新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)不確定強(qiáng)，現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案體系對(duì)于事件分級(jí)過(guò)多、過(guò)繁，在地方基層政府層面，針對(duì)新發(fā)傳染病的處置應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化事件預(yù)警和響應(yīng)分級(jí)，對(duì)本地或輸入性新發(fā)傳染病應(yīng)立即啟動(dòng)響應(yīng)并直接向上報(bào)告，吸納新興技術(shù)支持并減少人為干預(yù)空間，甚至在缺乏結(jié)論性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果之前，以非結(jié)論性評(píng)估作為響應(yīng)依據(jù)，防止由于預(yù)警分級(jí)體系的紛繁復(fù)雜與人為因素而貽誤應(yīng)急響應(yīng)最佳戰(zhàn)機(jī)，隨著公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)的變化亦可下調(diào)響應(yīng)等級(jí)或終止響應(yīng)。新發(fā)傳染病疫情蔓延是深度不確定性風(fēng)險(xiǎn)演化的非常態(tài)公共危機(jī)，大量以問(wèn)題解決為導(dǎo)向的組織臨機(jī)應(yīng)對(duì)決策與響應(yīng)行為，亟待通過(guò)新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程的組織學(xué)習(xí)，以反思現(xiàn)有應(yīng)急響應(yīng)體系缺陷，并將相關(guān)事件處置過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)轉(zhuǎn)化為新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)制度成果。三、新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)的基本路徑（一）以聯(lián)防聯(lián)控作為新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)的體制結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)已有應(yīng)急管理制度體系在應(yīng)對(duì)常規(guī)突發(fā)事件中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用，新發(fā)傳染病疫情應(yīng)該被定位為重大風(fēng)險(xiǎn)和非常規(guī)突發(fā)事件，總結(jié)聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒應(yīng)急指揮系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)則，進(jìn)一步規(guī)范新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。從“甲流”應(yīng)對(duì)到“新冠肺炎”疫情應(yīng)對(duì)，中國(guó)所普遍采取的聯(lián)防聯(lián)控即是在較大范圍內(nèi)串聯(lián)不同主體進(jìn)行應(yīng)急合作，以中央疫情領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制以及各級(jí)指揮部為臨時(shí)性綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，隨著疫情響應(yīng)終止，相關(guān)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)亦會(huì)停止運(yùn)作。應(yīng)當(dāng)使聯(lián)防聯(lián)控走向機(jī)構(gòu)常設(shè)化并采取首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系中進(jìn)行功能延展，將其作為一種標(biāo)準(zhǔn)化組織結(jié)構(gòu)規(guī)范應(yīng)用于整個(gè)應(yīng)急響應(yīng)體系建設(shè)之中。新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)的基本結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)至少由綜合協(xié)調(diào)、預(yù)案編制管理、應(yīng)急處置、后勤保障、輿論宣傳、社會(huì)聯(lián)動(dòng)要素構(gòu)成，在各地各級(jí)啟動(dòng)響應(yīng)時(shí)期必須以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，并結(jié)合地區(qū)與疫情特殊情境形成內(nèi)部機(jī)構(gòu)安排，保障各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急響應(yīng)工作的系統(tǒng)性和完整性。在常態(tài)期加強(qiáng)制度建設(shè)，聯(lián)防聯(lián)控結(jié)構(gòu)內(nèi)部各小組分別做好相應(yīng)應(yīng)急準(zhǔn)備工作，疫情發(fā)生時(shí)依據(jù)需要對(duì)相應(yīng)小組進(jìn)行結(jié)構(gòu)擴(kuò)張和重組，還要進(jìn)一步理順不同層級(jí)應(yīng)急響應(yīng)組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，確保中央與地方各級(jí)聯(lián)防聯(lián)控結(jié)構(gòu)之間的合理分工與有序轉(zhuǎn)換。（二）以專(zhuān)業(yè)疫情防治作為新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)的機(jī)制功能圖景新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)使其并不能夠形成更為專(zhuān)業(yè)和針對(duì)性的處置，當(dāng)前很多地方公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案亦只設(shè)計(jì)到結(jié)構(gòu)安排層面，但不同類(lèi)型突發(fā)事件有其特殊性，需要更進(jìn)一步從專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)急管理角度加以完善。新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)應(yīng)當(dāng)充分吸納疫情防治功能特點(diǎn)，形成以“聯(lián)防聯(lián)控 專(zhuān)業(yè)防治”為主體的應(yīng)急響應(yīng)體系。在具體功能上至少應(yīng)該包括：社區(qū)脆弱性識(shí)別，包括對(duì)疫病易感群體、流動(dòng)人口、重點(diǎn)場(chǎng)所的掌握；疫情應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)及標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作，簡(jiǎn)化新發(fā)傳染病疫情分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，明確相應(yīng)的響應(yīng)操作措施、規(guī)范與流程；疫情及時(shí)發(fā)布與溝通，統(tǒng)一發(fā)布疫情公共信息與預(yù)警，及時(shí)回應(yīng)各類(lèi)公眾關(guān)切；疫情信息共享，打通部門(mén)數(shù)據(jù)壁壘，強(qiáng)化疫情監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)安全；醫(yī)療資源與人力儲(chǔ)備、調(diào)動(dòng)程序及管理更新，明確醫(yī)療資源與人力的儲(chǔ)備狀況、水平及調(diào)動(dòng)程序，及時(shí)更新相關(guān)資源，做好醫(yī)療物資使用后處理；對(duì)口支援與區(qū)域合作，確立超常規(guī)防疫醫(yī)療需求情形下的區(qū)域間互助支援的基本程序及運(yùn)行保障措施；應(yīng)急響應(yīng)人員安全與健康保護(hù)，提高應(yīng)急響應(yīng)者的安全防控意識(shí)、能力、操作規(guī)范及相關(guān)資源保障；診斷治療指導(dǎo)與流行病學(xué)調(diào)查，以衛(wèi)生醫(yī)療專(zhuān)業(yè)為基礎(chǔ)進(jìn)行病患治療與流行病學(xué)調(diào)查；社會(huì)資源合作，確定社會(huì)組織與單體化志愿參與的合作方向、方式并保障其自身安全；公共衛(wèi)生事件社會(huì)救助，有效識(shí)別新發(fā)傳染病引致的社會(huì)影響和社會(huì)需要，整合部門(mén)資源與政策，實(shí)施新發(fā)傳染病疫情社會(huì)救助等。（三）普遍建立新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案在現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案框架下，新發(fā)傳染病作為重大傳染病，與重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾身心健康事件合并進(jìn)行預(yù)案編制與管理，但公共衛(wèi)生事件種類(lèi)繁多，難以突出新發(fā)傳染病管理的特殊性。同時(shí)，應(yīng)急預(yù)案普遍被定位成類(lèi)法規(guī)文本而缺乏操作性和實(shí)用性，這共同導(dǎo)致新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)的“空心化”。為此，應(yīng)當(dāng)普遍建立新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案，在專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案的定位上應(yīng)當(dāng)側(cè)重于操作性與實(shí)用性。首先要明晰新發(fā)傳染病專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案與《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》的關(guān)系，專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案應(yīng)是以相關(guān)法律為基礎(chǔ)而形成的政策指導(dǎo)及處置主體運(yùn)行規(guī)則，府際間的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案亦存在差異性。其次是要充分開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)急資源調(diào)查以形成專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案，評(píng)估本地疫情風(fēng)險(xiǎn)及影響，掌握本地應(yīng)急響應(yīng)資源的“底數(shù)”及調(diào)動(dòng)程序，將新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案真正與應(yīng)急響應(yīng)專(zhuān)業(yè)處置實(shí)踐相結(jié)合。最后是要做好新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案內(nèi)容架構(gòu)的操作化，如強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控組織結(jié)構(gòu)安排，有針對(duì)性梳理疫情防治的各類(lèi)環(huán)節(jié)和需要，通過(guò)事前組織與部門(mén)溝通來(lái)編制各類(lèi)應(yīng)急功能小組職責(zé)，進(jìn)一步將應(yīng)急響應(yīng)功能與部門(mén)職責(zé)落實(shí)、落細(xì)。此外，針對(duì)重大疫情還應(yīng)當(dāng)做好擴(kuò)大響應(yīng)與區(qū)域協(xié)同響應(yīng)。（四）推動(dòng)新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體制的府際關(guān)系變革走向系統(tǒng)化、制度化運(yùn)行的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本趨向，而以“聯(lián)防聯(lián)控 疫情防治”為主體的運(yùn)行架構(gòu)仍嵌壤在政治—行政體系之中，為更好發(fā)揮制度效能，還應(yīng)當(dāng)做好應(yīng)急響應(yīng)的府際關(guān)系改革配套支撐。其一是要做好縱向府際應(yīng)急響應(yīng)分工與協(xié)同配合。合理分配中央與地方政府應(yīng)急響應(yīng)職責(zé)，中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起巨災(zāi)性、跨區(qū)域性以及因地方能力短缺而難以承擔(dān)的應(yīng)急管理事務(wù)。積極調(diào)動(dòng)地方政府積極性并建立責(zé)任關(guān)聯(lián)機(jī)制，在建立強(qiáng)化屬地原則的責(zé)權(quán)體系的同時(shí)，還應(yīng)支持指導(dǎo)地方開(kāi)展新發(fā)傳染病應(yīng)對(duì)能力培育。其二是要強(qiáng)化制度化權(quán)威來(lái)推進(jìn)橫向府際合作。同步提升地方政府新發(fā)傳染病應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職務(wù)權(quán)威和組織權(quán)威，在由地方首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，再以一系列制度化手段使相關(guān)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)擁有穩(wěn)定、有效的協(xié)調(diào)與管理權(quán)威，保障常態(tài)期新發(fā)傳染病應(yīng)急管理工作的有序展開(kāi)。（五）落實(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備以夯實(shí)新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系能力從我國(guó)應(yīng)急管理體系變遷來(lái)看，從政府應(yīng)急辦模式的應(yīng)急管理走向?qū)嶓w化綜合應(yīng)急管理的變化，體現(xiàn)出應(yīng)急管理力量“從無(wú)到有、從有到優(yōu)”的調(diào)整過(guò)程。新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系根植于公共衛(wèi)生管理體系，作為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的關(guān)鍵，但在應(yīng)急準(zhǔn)備層面仍處于起步發(fā)展階段，應(yīng)當(dāng)從人力資源體系、儲(chǔ)備體系、科技支撐體系、財(cái)政保障體系、能力評(píng)估與提升等方面綜合發(fā)力、夯實(shí)基礎(chǔ)。一是要充實(shí)各級(jí)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理人員隊(duì)伍，大力培養(yǎng)衛(wèi)生應(yīng)急人才，完善提升衛(wèi)生應(yīng)急管理人力資源知識(shí)結(jié)構(gòu)與專(zhuān)業(yè)化水平。二是要在國(guó)家儲(chǔ)備制度架構(gòu)下建立健全衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，確保公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系科學(xué)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。三是要引入科技支撐體系增強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力，將大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)方式與思維納入應(yīng)急響應(yīng)決策和處置過(guò)程。四是注重加大公共衛(wèi)生財(cái)政投入，建立對(duì)公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)體系長(zhǎng)期穩(wěn)定的投入機(jī)制。五是要建立公共衛(wèi)生應(yīng)急管理組織能力動(dòng)態(tài)評(píng)估體系，針對(duì)重大新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)源、影響及應(yīng)對(duì)能力開(kāi)展綜合評(píng)估與能力提升。以上文章原載于《學(xué)術(shù)研究》2020年第4期，文章不代表《學(xué)術(shù)研究》立場(chǎng)。
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