對民間非營利組織財務管理工作的幾點思考
http://mzt.jl.gov.cn/llyj/200706/t20070618_273397.htm
扎實做好民間非營利組織財務管理工作，不僅有利于發(fā)揮民間積累資金的最佳使用效能，更有利于維護非營利組織的本質(zhì)屬性。雖然目前落實民間非營利組織財務管理規(guī)定總的趨勢是好的，但在發(fā)展進程中也有少數(shù)民間組織存在缺乏專業(yè)人員、賬目管理混亂、不執(zhí)行規(guī)范的會計制度、內(nèi)控機制不完善等問題，有的單位甚至出現(xiàn)財務違法犯罪的行為，這些問題嚴重地阻礙了民間組織的健康發(fā)展。因而，只有緊緊抓住民間非營利組織財務管理工作的薄弱環(huán)節(jié)，才能對整治發(fā)展民間非營利組織財務管理軟環(huán)境起到積極的推動作用。
一、民間非營利組織財務管理的重要作用和現(xiàn)實意義
民間非營利組織作為社會的潤滑劑和我國全面建設小康社會的一支重要力量，在我國的作用也不斷加強。如何保證非營利組織資金用途的明確、資金使用的規(guī)范、財務信息的透明，是提高非營利組織管理的關鍵。因此，加強非營利組織財務管理制度的建設是推動非營利組織管理在我國發(fā)展的重要手段。2004年10月28日由財政部、民政部聯(lián)合發(fā)布了《民間非營利組織會計制度》(財會〔2004〕7號)，自2005年1月1日起在全國適用的民間非營利組織范圍內(nèi)實施。這是我國會計改革進程中取得的又一項重要成果，對于提高民間非營利組織的會計規(guī)范，促進其健康發(fā)展，具有非常重要的現(xiàn)實意義。非營利組織不以獲取利潤為目的，他們提供服務是服從于某些公共目的和為公眾奉獻，也就是說，非營利組織是不以獲取利潤為目的，為社會公益服務的組織。一個非營利組織在一定范圍內(nèi)為社會公益服務，也就是在完成某一社會使命。非營利組織與營利組織的根本區(qū)別在于，非營利組織是為了完成某一具體的社會使命而存在，而不是為了自身的生存而存在。筆者認為，就加強民間非營利組織財務管理工作的重要性而言，主要體現(xiàn)在幾個需要上：一是保障業(yè)務活動正常開展的需要。民間非營利組織現(xiàn)有資金投入的好壞，是確保其業(yè)務活動質(zhì)量和效果的關鍵，也直接影響到民間組織自身發(fā)展。民間非營利組織在本業(yè)務范圍開展各項活動，必須要有與其業(yè)務范圍相適應的活動資金，而其投入活動的現(xiàn)有資金又要遵照《民間非營利組織會計制度》的相關規(guī)定，履行必要的現(xiàn)金使用支出程序，嚴格落實財務管理工作制度。二是確保自身穩(wěn)定和健康發(fā)展的需要。近年來，各地民間組織到處開花結果，形成了龐大的發(fā)展隊伍，在適應社會的需要，自身發(fā)展必須要有強有力的保障資金，通過資金靈活地運用于各項服務活動之中發(fā)展其效能，讓會員單位和社會成為受益者，民間組織才能吸收更多社會的人力資源來鞏固自己的發(fā)展地位，保持自身的健康良性發(fā)展。三是加強民間組織社會監(jiān)督的需要。和所有的政府組織機構需要一種強而有力的監(jiān)督措施一樣，民間非營利組織的發(fā)展也同樣離不開社會監(jiān)督。這里所說的社會監(jiān)督主要是指除政府部門以外的社會組織及群眾對民間非營利組織實施的一種外部監(jiān)督。加強這種社會監(jiān)督的力度，不僅能提高非營利組織的籌集和使用資金的責任意識，更能為公眾在敏敢問題上實施公平合理的民主監(jiān)督，有利于增強公示的透明度。四是政府有關部門加強監(jiān)督管理的需要。政府部門作為民間非營利組織的業(yè)務主管單位，其“雙管”體制本身就賦予了對非營利組織的實施有效的監(jiān)督。特別是業(yè)務主管機關監(jiān)督職能履行的好壞對于加強非營利組織的財務管理是致關重要的。因此，只有充分發(fā)揮政府職能部門的經(jīng)常性檢查與指導作用，才能保證非營利組織的正確的運行軌道。
二、民間非營利組織財務管理的特點及現(xiàn)狀
在當今市場經(jīng)濟社會，非營利組織為完成某一具體的社會使命需要有足夠的資金支持，資金的獲得和有效使用需要有科學的財務管理。與非營利組織的目標完成某一具體的社會使命相適應，非營利組織財務管理的目標可以描述為：獲取并有效使用資金以最大限度地實現(xiàn)組織的社會使命。
從社會團體的角度而言，其財務管理有以下特點：
一是產(chǎn)權主體單一性。社會團體組織的財務管理的模式除一些尚不發(fā)達的以外，其產(chǎn)權主體大都呈現(xiàn)單一性的特點。也就是說，通常情況下，社團組織籌集的資金和物資，僅能為會員單位謀利益，而且會員單位有自己的發(fā)言席位，對協(xié)會作用發(fā)揮的好壞可以提出的自己見解和意見，體現(xiàn)產(chǎn)權明晰，責權分明的原則。
二是籌資渠道的多樣性。實踐中社團組織籌集資金的方式方法非常靈活，而且一次投入的資金只有下限而沒有上限，既可以在運作中籌集，也可籌集中運作；既可通過會員單位贊助，也可通過接受社會組織或慈善機構的捐贈來籌集資金。有條件的社團組織還可以通過舉辦經(jīng)濟實體來積累資金。
三是資金使用專一性。社團類組織所擁有的資金當屬于社團組織集體所有，而非個人所有。其資金的投入與使用只能用于社團業(yè)務活動范圍之內(nèi)的辦公經(jīng)費、項目建設經(jīng)費、工作人員的開支經(jīng)費和創(chuàng)辦相關的經(jīng)濟實體的投入經(jīng)費之外，任何個人均不得以任何方式非法占有和挪用這項專項資金。
從民辦非企業(yè)單位角度而言，其財務管理又有以下特點：
一是管理與制度建設不配套性。與社團組織不同，民辦非企業(yè)單位在財務管理與制度建設上還不能實現(xiàn)同步，往往在實踐中，民辦非企業(yè)單位的財務管理比照社團組織而言更難控制。這就好似一個純粹的經(jīng)濟實體一樣，它不需要像會員制那樣受人監(jiān)督，其財務管理完全由舉辦者自行決定，其財務制度建設往往也是寫在紙上，掛在墻上，沒有落實到行動上，形成財務管理與制度建設上的兩層皮。況且目前除按要求執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》之外，尚沒有其他更為直接有效的監(jiān)督。
二是財務自律機制不完整性。近兩年來，社會組織及群眾要求加大對民辦非企業(yè)單位財務管理的呼聲較高，一個重要原因在于民辦非企業(yè)單位自律機制還不夠健全，不夠完整。其自身發(fā)展的好壞，只能看民辦非企業(yè)單位法人組織的自覺程度。
三是財務監(jiān)督的間接性。民辦非企業(yè)單位主要通過相應的技術從業(yè)人員為服務對象低償或無償提供相應的咨詢服務而獲取相應的合法收入來維持自身發(fā)展的，所以內(nèi)部監(jiān)督的可能性很小，更多的是通過外部的間接監(jiān)督來實現(xiàn)。
三、當前存在的主要問題
1、財權不獨立。財權不獨立是制約民間非營利組織健康發(fā)展的瓶勁。經(jīng)調(diào)查了解，目前這種財權不獨立主要表現(xiàn)為以下幾方面：一是官辦現(xiàn)象嚴重。許多民間組織從成立到組織開展活動的所需資金，幾乎完全由政府部門一手操縱，協(xié)會的會費等相關費用也由政府部門統(tǒng)一收取管理，協(xié)會本身并沒有掌握實際的財權，因而難以完成其成立后的職能和使命。二是會員利益無保障。協(xié)會要發(fā)展必須首先要維護會員的切身利益，而會員的利益往往又要通過協(xié)會以各種形式的資金或實物作報酬，而往往這種為會員服務，讓會員受益的意思體現(xiàn)不明顯，會員單位的利益沒有保障。三是財務合署辦公?，F(xiàn)大部分民間非營利組織的財務管理均由行政機關財務管理人員，即國家公務人員兼職，這種以雙重身份從事民間非營利組織財務管理的方式，實際就是典型的財務合署辦公問題，這既不利明晰非營利組織資金實力，又易滋長公私資金不分和貪污挪用現(xiàn)象的發(fā)生。
2、無獨立而專業(yè)的財會人員。在兩類非營利組織中這是一個普遍存在的問題，因而也直接影響著其財務管理工作水平和活動開展的質(zhì)量水平。目前無獨立而專業(yè)的財會人員主要體現(xiàn)在兩個方面：一是發(fā)展規(guī)模小，未設專業(yè)財會人員。非營利組織在成長發(fā)展的道路上，自然會有一個從起步、發(fā)展到壯大的過程，許多基層非營利單位總把自己的組織說成是培育發(fā)展階段，常以發(fā)展數(shù)量少，資金來源數(shù)量不足作為不愿設立獨立的財會工作人員的理由，實際上這是非營利組織極不民主的表現(xiàn)，從某種意識上講，他會阻礙非營利組織的發(fā)展。二是存在非專業(yè)人員和兼職人員。大量的非專業(yè)人員和兼職人員的存在也是制約財務管理水平難以提高的關鍵。因為高素質(zhì)的專業(yè)財務管理工作人員能夠為非營利組織的決策者提供可靠、可信的財務管理和運作信息，幫助決策者正確投入和使用現(xiàn)有資金流量。而低素質(zhì)的、沒有專業(yè)財務管理實踐經(jīng)驗的工作人員相比之下既不能確保資金的正確流向，而且往往也容易造成財務管理帳目的混亂現(xiàn)象。
3、缺少有效的監(jiān)督管理機制。一是督促管理不嚴。“雙管”機關各自在履行職能不能完全的形成統(tǒng)管合力，對非營利組織的財務工作審核、監(jiān)管要求不嚴，從而使部分非營利組織的財務管理比較雜亂。二是無專門的財務管理的法規(guī)。對非營利組織財務的監(jiān)督管理目前除按《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》外，尚沒有將非營利組織的財務管理納入規(guī)范的法規(guī)管理范疇。僅靠一般性的簡單處罰或責令限期改正等相應措施外，沒有健全更好的監(jiān)督機制，或者說仍存有注重形式監(jiān)管，缺乏實質(zhì)內(nèi)容的傾向。
四、解決民間非營利組織財務管理的主要對策
1、切實建立健全財務管理制度。
做好民間非營利組織的財務管理工作，必須堅持從管理制度建設入手，嚴格執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》的管理規(guī)定。特別是民辦非企業(yè)單位要按照自律與誠信的要求，健全各項制度，切實增強財務管理工作的透明度。
2、加大財會人員的培訓力度。根據(jù)區(qū)域實際，可采取分片、分區(qū)集中組織的方式，廣泛開展財務管理人員培訓與交流活動，拓寬培訓形式，加強財務管理基礎知識宣傳，切實讓廣大民間非營利組織會計人員全面掌握各項規(guī)定和具體辦法。民間組織要按規(guī)定建立健全本單位的會計核算制度、資產(chǎn)管理制度和內(nèi)部控制制度。民間組織負責人要加強財務管理工作的責任感，單位負責人要對單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。
3、加大財務管理混亂狀況的清理整治力度。對部分財務管理有掛靠行政主管單位的，登記管理機關要深入調(diào)查核實，并根據(jù)有關規(guī)定將其混合帳目進行分離；對于兼職管理財務的工作人員，除經(jīng)相關機構培訓已取得會計資格證或本人曾從事過財務管理工作而又暫無其他合適人員允許外，其他已在非營利組織中擔任領導職務的人員均不得兼任財務管理人員；對于沒有設立財務管理工作人員的非營利組織，登記管理機關應指導和督促其配備財務管理工作人員。
4、切實加強對財務管理情況的監(jiān)督、檢查和指導。
應按照財政部、民政部關于認真貫徹實施《民間非營利組織會計制度》的通知（財會[2004]17號）的要求，做好該制度的實施。在財政部門的指導和協(xié)助下，將民間組織財務管理情況作為監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，在民間組織登記、年檢和日常管理中要重點檢查民間組織是否認真執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》，財務會計報告的內(nèi)容是否真實、完整，有關財務指標是否符合法定要求。
5、加快和提高民間組織財務管理信息化水平。
充分利用信息技術是當前管理工作的趨勢。根據(jù)民政部加強民間組織財務管理和服務工作的要求，“民間非營利組織財務管理信息系統(tǒng)”是通過財政部、國家審計署聯(lián)合制定的《信息技術－會計核算軟件數(shù)據(jù)接口》國際認證。使用該系統(tǒng)，能有效幫助民間組織進行財務管理，保證會計信息的完整、準確，便于財務數(shù)據(jù)的收集和交換，提高財務工作的質(zhì)量和效率。同時，該系統(tǒng)已納入民間組織登記管理信息系統(tǒng)，成為登記管理機關和有關部門加強財務監(jiān)督管理工作的新手段。因此我們必須大力加強“民間非營利組織財務管理信息系統(tǒng)”在民間組織中的推廣普及工作，努力提高民間組織財務管理的信息化水平。
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