簡化行政訴訟程序 進(jìn)一步提高審判效率
——海南高院關(guān)于行政訴訟簡易程序的調(diào)研報(bào)告
表一： 2010年4月至今行政訴訟普通程序與簡易程序案件審理情況對比 ?。▎挝唬杭?/span>
表二： 2011年1月-5月海南基層法院行政簡易程序適用情況抽樣調(diào)查結(jié)果
（單位：件）
公正與效率是現(xiàn)代訴訟制度追求的最大價(jià)值目標(biāo),簡易程序作為實(shí)現(xiàn)司法公正和提高司法效率的重要訴訟方式，在國外及我國的民事訴訟和刑事訴訟中都得到了很好的體現(xiàn)。但我國行政訴訟法中沒有關(guān)于簡易程序的規(guī)定。隨著行政管理職能的不斷延伸，行政訴訟案件數(shù)量也不斷增長，單一制審理方式的弊端日益凸顯，行政訴訟程序的改革也被提上了日程。2009年，最高人民法院印發(fā)的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009－2013）》將行政訴訟簡易程序的設(shè)立作為我國司法改革項(xiàng)目之一。
困惑——行政訴訟程序的現(xiàn)實(shí)問題
（一）有合議庭，成員作用卻發(fā)揮不夠
從立法本意上來講，審理行政案件實(shí)行合議制，是為了發(fā)揮合議庭全體成員的集體智慧的力量，來正確認(rèn)定事實(shí)和適用法律。
但從我國法院目前行政審判人力資源來看,許多基層法院的行政審判庭達(dá)不到一個(gè)合議庭人數(shù),在組成合議庭時(shí)，一般由一名行政審判法官主持，另外的合議庭成員由刑事或者民事審判庭的法官或者法院其他工作人員組成,這從形式上具備了合議制的形式，實(shí)際上審判活動(dòng)基本上是由一人完成，一些審判員和陪審員根本不了解案情，也不發(fā)表合議意見，成了純粹的“合法”的擺設(shè)?！芭愣粚彙?、“合而不議”的現(xiàn)象極大的浪費(fèi)了司法資源，也使合議制度的功能不能得到有效發(fā)揮，還損害了司法的權(quán)威和司法的嚴(yán)肅性。
(二)案件劇增，審判人員卻相對較少
隨著人們法律意識(shí)的增強(qiáng)，維權(quán)意識(shí)的提高，行政案件的數(shù)量相比以前已有了大幅的增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1988年海南全省法院受理行政案件數(shù)僅為45件，隨著2004年海南省土地確權(quán)頒證工作的開展，行政案件數(shù)量劇增，2008年全省受理行政案件數(shù)為1262件，2010年已達(dá)1692件，而且還有不斷上升的趨勢，但各級(jí)法院行政審判人員的數(shù)量卻沒有大幅增加。更為嚴(yán)重的是，相當(dāng)一部分基層法院還出現(xiàn)法官斷層的現(xiàn)象。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府職能的轉(zhuǎn)變及海南國際旅游島規(guī)劃的逐步落實(shí)，這一矛盾更加突出。
(三)成本增加，訴訟效率卻沒有提高
有些行政警告和幾十元或幾百元的行政處罰案件，如不快審快結(jié)，反而不利于行政機(jī)關(guān)依法管理公共行政事務(wù)，也不利于相對人維護(hù)合法權(quán)益。此外，案件久拖不決,當(dāng)事人的訴訟成本也可能超出其預(yù)期借助訴訟想要獲得的利益，由此進(jìn)行利益權(quán)衡，當(dāng)事人往往會(huì)選擇為減少損失而放棄訴權(quán)，這又導(dǎo)致行政爭議無法及時(shí)獲得解決。意大利法學(xué)家莫諾·卡佩萊蒂指出：“一種真正現(xiàn)代的司法裁判制度的基本特征（也可能是惟一的基本特征）之一必須是，司法能有效地為所有人接近，而不僅僅是在理論上對于所有的人可以接近?！?/span>
分析——行政訴訟程序能否簡化
（一）完善行政訴訟法律制度、推進(jìn)司法改革需要設(shè)立行政訴訟簡易程序
行政訴訟法與民事訴訟法、刑事訴訟法構(gòu)成了我國統(tǒng)一完整的訴訟法律制度。三大訴訟法追求的價(jià)值目標(biāo)是一致的。我國民事訴訟法與行政訴訟法均設(shè)立了簡易程序制度，唯獨(dú)行政訴訟法中沒有設(shè)立簡易程序，這無疑是我國行政訴訟程序的一大缺陷，不利于我國法制的統(tǒng)一。從完善我國行政訴訟制度、實(shí)現(xiàn)行政訴訟價(jià)值目標(biāo)考慮，在行政訴訟中設(shè)置簡易程序是非常必要的。
實(shí)踐證明，僅僅依靠普通程序來解決行政糾紛已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，各種弊端也紛至沓來，比如，浪費(fèi)司法資源、降低訴訟效率、合議庭的存在徒具形式、案多人少的壓力等等，而不斷增加的行政案件數(shù)量又使這些問題顯得更加突出，審判機(jī)關(guān)的壓力也接踵而至。因此，行政審判程序和方式的改革也成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，在行政訴訟中引入簡易程序的設(shè)想也被提上了日程。最高人民法院在《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009—2013）》中明確指出：“完善行政訴訟簡易程序，明確適用簡易程序的案件范圍，制定簡易程序?qū)徖硪?guī)則?！边@為行政訴訟簡易程序的設(shè)立明確了方向，也提供了依據(jù)。因此，行政訴訟中設(shè)立簡易程序是我國司法制度改革的需要。
（二）科學(xué)配置司法資源、提高訴訟效率需要設(shè)立行政訴訟簡易程序
隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民法制意識(shí)的增強(qiáng)，行政訴訟案件數(shù)量將會(huì)不斷增長；新類型案件的出現(xiàn)以及高新技術(shù)的發(fā)展，行政案件的審理難度也將加大。然而，司法資源是相對有限的，從事行政審判的人數(shù)并未大幅度增加。行政訴訟簡易程序的缺位，對一切行政案件不論繁簡，一律采用普通程序，將會(huì)極大的浪費(fèi)司法資源。同時(shí)隨著行政訴訟的迅速成熟，有些相對簡單的行政案件，客觀上已不必集合議庭成員的集體智慧，通過嚴(yán)謹(jǐn)、繁瑣的程序才能得以解決。在這種情況下，設(shè)立行政訴訟簡易程序，將審判資源按案件的繁簡、難易合理分流，對那些案情簡單、訴訟標(biāo)的額較小、爭議不大的案件采用簡易程序解決，集中人力、物力、財(cái)力審理那些社會(huì)影響較大、案情較疑難復(fù)雜的案件，可以達(dá)到事半功倍的效果，使司法資源得到合理配置。
簡易程序，顧名思義，其目的在于速審、速結(jié)，簡化辦案程序，提高辦案效率，降低訴訟成本。在行政訴訟中設(shè)立簡易程序不僅提高了行政訴訟程序運(yùn)行機(jī)制的效率，同時(shí)也保證了行政管理行為高效率的實(shí)現(xiàn)。
(三)我國有關(guān)立法和司法實(shí)踐具備設(shè)立行政訴訟簡易程序的條件
實(shí)踐證明，在民事訴訟和刑事訴訟中引入簡易程序是切實(shí)可行的，其本身也隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累逐步走向成熟和完善。行政訴訟與民事訴訟和刑事訴訟都屬于訴訟程序，都是依據(jù)事實(shí)和法律對爭議進(jìn)行裁決的活動(dòng)，在本質(zhì)上有統(tǒng)一性，所以在行政訴訟中引入簡易程序也是可行的。
簡易程序所具有的節(jié)省人力、物力、財(cái)力的這一經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn)，決定了其在訴訟中的重要地位。實(shí)際上，域外一些國家和地區(qū)的做法已經(jīng)說明了這一點(diǎn)。我國臺(tái)灣地區(qū)、法國、德國、英國、美國的行政訴訟法律規(guī)定中均有行政訴訟簡易程序的相關(guān)內(nèi)容。
近年來，法官制度建設(shè)邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，自2001年，擬錄用的法官必須通過國家統(tǒng)一司法考試、參加專門的職業(yè)培訓(xùn)，法律職業(yè)準(zhǔn)入門檻提高，法官職業(yè)出現(xiàn)精英化趨勢，大多法官能夠獨(dú)立承擔(dān)案情簡單、權(quán)利義務(wù)明確的行政案件的審理。法律素質(zhì)的大幅提升，從執(zhí)法層面為行政訴訟簡易程序的設(shè)立提供了保障。
實(shí)證——試行行政訴訟簡易程序
《海南省高級(jí)人民法院關(guān)于適用簡易程序?qū)徖硇姓讣娜舾梢?guī)定（試行）》（以下簡稱《試行規(guī)定》）于2010年3月份出臺(tái)，自4月份開始在海南6個(gè)試點(diǎn)法院（?？谑旋埲A區(qū)法院、美蘭區(qū)法院、儋州市法院、文昌市法院、瓊海市法院、三亞城郊法院）試行，之后又推廣至全省基層法院，其對于合理配置司法資源，提高審理效率方面已初見成效。
（一）突破的法律內(nèi)容
與行政訴訟法相比，《試行規(guī)定》有突破的地方主要有五個(gè)方面：一是引入先行調(diào)解制度。二是建立口頭訴辯制度。三是簡化審理方式，采用獨(dú)任制審理。四是縮短審理期限，由原來一審的3個(gè)月改為45天。五是簡化傳喚和通知方式，比如采用捎口信、電話、傳真、電子郵件等。
（二）具體的試行效果
1.先行調(diào)解的引入，降低了上訴、申訴率。先行調(diào)解制度的引入，有效降低了申訴率和上訪率，提高了當(dāng)事人的息訴服判率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，適用簡易程序?qū)徖戆讣纳显V率比適用普通程序?qū)徖戆讣显V率低15.75%，而調(diào)撤率卻高出23.34%（見表一）。2010年4月至今，海南六個(gè)試點(diǎn)法院適用簡易程序?qū)徑Y(jié)的189件案件中，68件以調(diào)解撤訴方式結(jié)案，沒有一件上訪、申訴；抽樣調(diào)查結(jié)果也顯示其他基層法院試行簡易程序的行政訴訟案件未出現(xiàn)申訴、上訪情況（見表二）。課題組對調(diào)解撤訴案件當(dāng)事人進(jìn)行了隨機(jī)走訪或電話詢問，當(dāng)事人對調(diào)解結(jié)案的滿意度也非常高。
2.獨(dú)任審理的采用，克服了合議庭虛化。采用獨(dú)任制審判，可以大大減少其他法官的工作量，便于法院合理安排辦案力量，有效緩解案多人少的矛盾。為了對獨(dú)任制與合議制審理案件所需時(shí)間進(jìn)行量化比較，課題組隨機(jī)抽了100個(gè)案件（系列案件按照1件計(jì)算），對其庭審時(shí)間及合議時(shí)間進(jìn)行了跟進(jìn)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些案件的平均庭審時(shí)間約為1.8小時(shí)，平均合議時(shí)間（不含上審判委員會(huì)時(shí)間）約為0.68小時(shí)，這些時(shí)間都需要合議庭全體成員的參與，如果采用獨(dú)任制，僅需承辦人參與，其他兩名合議庭成員的合議和庭審時(shí)間就可以節(jié)省下來，平均每件案件可以節(jié)省約4.96小時(shí)。獨(dú)任制審判還有利于落實(shí)法官責(zé)任，增強(qiáng)法官的責(zé)任心，最大程度保證司法公正與效率的有機(jī)統(tǒng)一。
3.審理期限的縮短，減少了當(dāng)事人訴累?！对囆幸?guī)定》規(guī)定了適用簡易程序?qū)徖淼陌讣谙逓?/span>45天。從2010年4月行政訴訟簡易程序試用到現(xiàn)在，6個(gè)試點(diǎn)法院適用簡易程序?qū)徑Y(jié)審理了189件案件，其中，審理時(shí)間在15天內(nèi)有20件，15天至30天內(nèi)有75件，審理時(shí)間在30至45天內(nèi)的97件，平均審理天數(shù)是33天，最短的審理時(shí)間是9天，最長的審理時(shí)間是44天。從2010年4月至今，6個(gè)試點(diǎn)法院適用普通程序?qū)徑Y(jié)的案件數(shù)為448件，這448件案件的平均審理期限為69天。適用簡易程序?qū)徖淼陌讣绕胀ǔ绦驅(qū)徖淼陌讣骄考?jié)省36天。
4.系列制度的簡化，方便了當(dāng)事人訴訟?！对囆幸?guī)定》確立了口頭起訴制度，當(dāng)事人不能書寫起訴狀的，或者委托他人代寫確有困難的，可以口頭起訴。《試行規(guī)定》對傳喚和通知當(dāng)事人的方式也進(jìn)行了簡化，可以采用捎口信、電話、傳真、電子郵件等形式進(jìn)行，這在司法實(shí)踐中也是比較可行的。通知方式的方便、快捷，確實(shí)可以減輕當(dāng)事人的訴累和節(jié)省法院的司法資源。
反思——行政訴訟簡易程序的進(jìn)一步完善
（一）庭審程序可進(jìn)一步簡化
在課題調(diào)研過程中，課題組旁聽部分適用簡易程序案件的庭審過程，發(fā)現(xiàn)除了依照《試行規(guī)定》簡化庭審程序之外，有些庭審環(huán)節(jié)還可以簡化。
第一，庭審時(shí)可不再核對當(dāng)事人，只需詢問各方當(dāng)事人對他方出庭人員是否有異議即可。第二，確認(rèn)各方當(dāng)事人已經(jīng)收到對方的訴辯意見后，無需再由各方當(dāng)事人陳述訴辯意見，直接進(jìn)入調(diào)查程序。第三，法庭調(diào)查針對有爭議的問題進(jìn)行調(diào)查，明確舉證責(zé)任的分配，將庭審重點(diǎn)引導(dǎo)到當(dāng)事人的交鋒上來。第四，對于證明同一事實(shí)的相同類型的證據(jù)，分類舉證、質(zhì)證。第五，當(dāng)事人的最后陳述可以省略。
（二）當(dāng)庭宣判條件尚不充分
《試行規(guī)定》中引入了當(dāng)庭宣判制度，但在試行過程中發(fā)現(xiàn)，能做到當(dāng)庭宣判的案件很少。
主要有幾個(gè)因素：一是行政案件類型是復(fù)雜多樣的，有些案件涉及認(rèn)證及需要查清事實(shí)，難以做到當(dāng)庭宣判。比如，從海南省行政案件審理的現(xiàn)狀來看，土地案件占相當(dāng)一部分比例，需到現(xiàn)場勘查或到相關(guān)部門調(diào)取證據(jù)。二是部分法院對裁判文書簽發(fā)的程序規(guī)定不同，庭審結(jié)果需要經(jīng)院長或者庭長審核后才能下判。三是部分法院的獨(dú)任制審理法官審判經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，在事實(shí)認(rèn)定和法律適用上面不能完全做到當(dāng)庭確認(rèn)。
（三）裁判文書簡化應(yīng)被考慮
《試行規(guī)定》中，沒有規(guī)定裁判文書的簡化。經(jīng)過試行，各法院普遍反映應(yīng)當(dāng)把裁判文書的簡化也納入進(jìn)來。
簡化裁判文書可以從三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)：第一，對事實(shí)認(rèn)定，裁判文書中只需對涉及爭議事實(shí)的證據(jù)進(jìn)行分析認(rèn)證，對無爭議事實(shí)只需列明即可；第二，可以制定格式化的判決書或調(diào)解書樣式。
（四）對簡易程序進(jìn)一步完善
1.行政訴訟簡易程序的起訴和受理
簡易程序中，如書寫起訴狀確實(shí)有困難，當(dāng)事人可以采用口頭起訴的方式，由書記員對起訴人的言辭進(jìn)行記錄。立案受理后，應(yīng)將言辭起訴筆錄之復(fù)印件于法定期限內(nèi)送達(dá)給行政機(jī)關(guān)答辯。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)的答辯仍需采用書面形式，提供作出行政行為的事實(shí)與法律依據(jù)。
在受理方式上，如果經(jīng)審判人員或立案庭承辦人員審查，認(rèn)為符合起訴條件的，可以當(dāng)即受理，而不是必需組成合議庭進(jìn)行審查。
我國行政訴訟簡易程序可考慮規(guī)定免收訴訟費(fèi)用作為利益激勵(lì)措施,使簡易程序獲得更大的適用空間，以充分發(fā)揮簡易程序在化解社會(huì)矛盾過程中的重要作用。
適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣梢圆捎秒娫?、口頭、捎信、廣播、電視、傳真、電子郵件等方式進(jìn)行傳喚、通知，即不必采取書面形式，也可以不受普通程序中有關(guān)時(shí)間的限制。
為進(jìn)一步提高審判效率，在啟動(dòng)簡易程序時(shí)，可采用一次合法傳喚原則，即當(dāng)事人經(jīng)一次合法傳喚無故不到庭的，對原告視為“申請撤訴”，對被告作出“缺席判決”。
2.行政訴訟簡易程序的審理
可以考慮在簡易程序中引入調(diào)解程序，來快速解決行政糾紛，更好的化解官民矛盾，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。
在案件審理過程中，可以不必在3天前發(fā)布公告，還可以同步進(jìn)行法庭調(diào)查和法庭辯論。
涉及行政賠償案件，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可在庭前進(jìn)行調(diào)解。如達(dá)成一致協(xié)議，制作送達(dá)行政賠償調(diào)解書；如達(dá)不成一致協(xié)議，可開庭審理。
適用簡易程序?qū)徖硇姓讣刹捎锚?dú)任制，即由具有主審法官資格的法官一人獨(dú)立審理案件，裁判文書的簽發(fā)也由獨(dú)任法官直接作出。
法院在審理案件過程中，發(fā)現(xiàn)案件不宜適用簡易程序的，要注意簡易程序向普通程序的及時(shí)轉(zhuǎn)換。如果當(dāng)事人對適用簡易程序有異議時(shí)，如果異議成立，也要轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖?。由簡易程序轉(zhuǎn)為普通程序時(shí)，只需主審法官認(rèn)為不宜適用該程序，應(yīng)轉(zhuǎn)入普通程序即可。由簡易程序轉(zhuǎn)入普通程序的案件，審限從立案的次日開始計(jì)算。
適用簡易程序應(yīng)縮短訴訟時(shí)限：立案受理時(shí)間可改為3日內(nèi)；簡易程序啟動(dòng)后，送達(dá)訴狀的時(shí)間可改為3日內(nèi)，答辯時(shí)間可改為5日內(nèi)；審理期限可縮短為1個(gè)月。一般情況下，不得申請延長審理期限，以體現(xiàn)簡易程序的及時(shí)、迅速、高效等優(yōu)點(diǎn)。
3.行政訴訟簡易程序的判決和裁定
裁判文書僅記載爭議的事實(shí)要點(diǎn)和主要理由，無須記載全部案件的事實(shí)和全部理由。裁判文書的格式可采用統(tǒng)一的表格形式，即在表格內(nèi)填寫當(dāng)事人雙方的姓名及其基本情況、雙方爭議的事實(shí)和理由的要點(diǎn)、法院的裁判及送達(dá)，最后加蓋法院的印章。
（課題組成員：董治良、張光瓊、趙立、張家慧、錢冰、馮坤、許蕾、胡娜）
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