縱向壟斷協(xié)議可適用寬大政策
稿件來源: 法制日?qǐng)?bào)——法制網(wǎng)2013-11-27
□潘皞宇
今年以來,中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對(duì)白酒、奶粉行業(yè)的縱向價(jià)格壟斷問題相繼開出巨額罰單,圍繞縱向價(jià)格壟斷協(xié)議的各種討論逐漸升溫。其中不乏真知灼見,但也有一些觀點(diǎn)值得商榷。有觀點(diǎn)認(rèn)為,在執(zhí)法過程中,反壟斷寬大政策的運(yùn)用被擴(kuò)大化了,按照立法本意,寬大政策應(yīng)當(dāng)限于橫向壟斷協(xié)議,不應(yīng)包括縱向壟斷協(xié)議。
本文認(rèn)為,從我國(guó)反壟斷法的法條規(guī)定看,縱向壟斷協(xié)議可以適用寬大政策。
縱向壟斷協(xié)議與寬大政策的概述
縱向壟斷協(xié)議又被稱為縱向限制,是指生產(chǎn)商與經(jīng)銷商達(dá)成協(xié)議,對(duì)經(jīng)銷商的轉(zhuǎn)售行為實(shí)施非法限制。縱向壟斷協(xié)議與橫向壟斷協(xié)議最大區(qū)別在于實(shí)施的主體不同。橫向壟斷協(xié)議是處于同一市場(chǎng)層面,具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者之間達(dá)成的協(xié)議?？v向壟斷協(xié)議則是具有上下游市場(chǎng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者(特別是生產(chǎn)商與經(jīng)銷商)之間達(dá)成的協(xié)議。
縱向壟斷協(xié)議分為兩類:一是縱向價(jià)格限制,國(guó)外常被稱為轉(zhuǎn)售價(jià)格維持,二是縱向非價(jià)格限制。兩類又都可以細(xì)分為許多具體的表現(xiàn)形態(tài)。從國(guó)外的執(zhí)法情況和我國(guó)反壟斷法的規(guī)定看,對(duì)縱向非價(jià)格限制采取了相對(duì)寬容的態(tài)度。因此,縱向壟斷協(xié)議主要就是轉(zhuǎn)售價(jià)格維持,包括直接固定轉(zhuǎn)售價(jià)格和限定轉(zhuǎn)售最低價(jià)格兩種形式。
寬大政策,也稱寬免政策或者寬恕政策,是當(dāng)前各國(guó)普遍實(shí)施的反壟斷政策措施,是指反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于主動(dòng)向其報(bào)告違法行為并提供重要證據(jù)的經(jīng)營(yíng)者,減輕或者免除處罰的制度。
寬大制度是博弈論的具體運(yùn)用。是指當(dāng)潛在違法者的數(shù)量為兩個(gè)以上時(shí),通過激勵(lì)與懲罰并舉的政策措施,促使違法者陷入囚徒困境,進(jìn)而破壞違法行為的穩(wěn)定性,促使部分經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)自首。
反競(jìng)爭(zhēng)行為在市場(chǎng)中的表現(xiàn)林林總總,但歸根到底,無非是濫用與合謀兩種基本形態(tài)。濫用行為往往是由一個(gè)企業(yè)單獨(dú)實(shí)施的,因此在美國(guó)也被稱為單一企業(yè)行為,這在根本上排除了適用寬大政策的可能性。合謀行為,也就是壟斷協(xié)議行為,潛在違法者為復(fù)數(shù),符合寬大政策的理論前提。
近年來,由于打擊力度不斷加大,壟斷協(xié)議逐漸轉(zhuǎn)入隱蔽狀態(tài)。對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言,最大的挑戰(zhàn)在于找到線索和獲取證據(jù)。根據(jù)美國(guó)學(xué)者Connor的實(shí)證分析結(jié)論,在1980年以前美國(guó)反壟斷執(zhí)法對(duì)卡特爾的成功發(fā)現(xiàn)率只有10%至20%。因此,美國(guó)司法部于1978年頒布寬大政策,以鼓勵(lì)違法經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向執(zhí)法機(jī)構(gòu)坦白尋求幫助。之后,歐盟、加拿大、德國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家紛紛確立了本國(guó)的寬大政策。但具體的標(biāo)準(zhǔn)不盡一致。
轉(zhuǎn)售價(jià)格維持究竟屬于何種性質(zhì)的壟斷行為,取決于各國(guó)國(guó)內(nèi)法的規(guī)定。有的國(guó)家和地區(qū),如日本和臺(tái)灣地區(qū),將轉(zhuǎn)售價(jià)格維持作為生廠商的單方違法行為,只處罰生產(chǎn)商。有的國(guó)家和地區(qū),如我國(guó)和歐盟,將其視為壟斷協(xié)議,不僅處罰生產(chǎn)商,也處罰經(jīng)銷商。如果將轉(zhuǎn)售價(jià)格維持視為一種合謀型壟斷行為,不僅懲罰生產(chǎn)商,還懲罰經(jīng)銷商,則生產(chǎn)商和經(jīng)銷商由于利益相對(duì)一致,傾向于形成攻守同盟,共同應(yīng)對(duì)反壟斷調(diào)查。在這種情況下,適用寬大政策,鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報(bào)告違法行為,可以有效分化經(jīng)營(yíng)者,促進(jìn)案件調(diào)查工作。
域外有關(guān)縱向壟斷協(xié)議的立場(chǎng)
總體上看,各國(guó)反壟斷寬大政策都針對(duì)核心卡特爾行為。但對(duì)于縱向壟斷協(xié)議是否也適用寬大政策,各國(guó)的態(tài)度并不一致。主要有三種情況:
一是將縱向壟斷協(xié)議視為單方違法行為,從根本上排除了寬大制度的適用。如前所述,寬大制度的理論基礎(chǔ)在于博弈論,基本前提是多方參與主體存在。但在一些國(guó)家和地區(qū),轉(zhuǎn)售價(jià)格維持被視為單方行為,從而排除了實(shí)施寬大政策的可能性。例如,日本《禁止私人壟斷及確保公平交易法》將轉(zhuǎn)售價(jià)格維持視為不公平的交易方法,而非不正當(dāng)?shù)慕灰紫拗?/span>(即壟斷協(xié)議)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《公平交易法》則將縱向價(jià)格限制作為一種不公平競(jìng)爭(zhēng)行為加以規(guī)定,而非聯(lián)合行為(即壟斷協(xié)議)。概而言之,日本和臺(tái)灣地區(qū)都將轉(zhuǎn)售價(jià)格維持作為生產(chǎn)商的單方違法行為,與經(jīng)銷商無關(guān)。這從根本上排除了寬大政策的適用。
二是將縱向壟斷協(xié)議作為合謀行為,但明確其不適用寬大政策。歐盟2006年出臺(tái)《在卡特爾案件中免除和減輕罰款的委員會(huì)通知》,將寬大制度的適用范圍嚴(yán)格限定在卡特爾案件中。該通知第一條就明確規(guī)定,卡特爾是指兩個(gè)或者多個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者通過協(xié)議或者協(xié)同行為的方式,彼此協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)行為,以達(dá)到固定價(jià)格、分割市場(chǎng)等目的。簡(jiǎn)言之,卡特爾僅指橫向核心壟斷協(xié)議行為。歐盟委員會(huì)主導(dǎo)的歐洲競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò),2012年修訂并向各成員國(guó)推薦的《寬大制度模本》再次強(qiáng)調(diào),“核心卡特爾以外的橫向協(xié)議和縱向協(xié)議,一般來說并不難發(fā)現(xiàn),因此無需給予違法者以寬大待遇。另外,如果給予其寬大待遇很可能又演變?yōu)橐环N變相的申報(bào)審查制度?！?/span>
三是規(guī)定縱向壟斷協(xié)議適用寬大政策。目前在歐洲,英國(guó)、芬蘭、波蘭、羅馬尼亞、瑞典等五國(guó)的寬大政策仍適用于縱向領(lǐng)域。其中,英國(guó)公平交易辦公室2012年剛剛修改了《關(guān)于確定適當(dāng)罰款的指南》。該指南明確指出,“在卡特爾行為案件中,對(duì)于主動(dòng)報(bào)告并提供證據(jù)的經(jīng)營(yíng)者,可以給予罰款減免的寬大待遇。本指南所稱卡特爾行為是指違反歐盟條約第101條和英國(guó)《競(jìng)爭(zhēng)法》第一章的協(xié)議行為,包括固定價(jià)格(包括轉(zhuǎn)售價(jià)格維持)、串通投標(biāo)、限制產(chǎn)量和劃分市場(chǎng)等”。英國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過擴(kuò)大解釋卡特爾行為,將轉(zhuǎn)售價(jià)格維持也涵蓋在了寬大政策的適用范圍內(nèi)。
可見,盡管經(jīng)過一百多年的發(fā)展,各國(guó)反壟斷立法和執(zhí)法日漸趨同,但在具體的制度規(guī)定方面仍然存在一定的差異,并不存在放之四海而皆準(zhǔn)的國(guó)際通行規(guī)則。法律分析應(yīng)當(dāng)首先立足于國(guó)內(nèi)的成文法。
我國(guó)對(duì)縱向壟斷協(xié)議的有關(guān)規(guī)定
我國(guó)反壟斷法對(duì)寬大政策的規(guī)定比較原則。但無論是從文意解釋的角度,還是從立法者原意看,寬大政策都應(yīng)當(dāng)適用于縱向壟斷協(xié)議,這一點(diǎn)是明確的。
首先,從文意解釋的角度看,反壟斷法第二章“壟斷協(xié)議”中,第十三條和第十四條分別規(guī)定了橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議。因此,在中國(guó)反壟斷法的概念體系下,壟斷協(xié)議包括橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議,這是毫無疑問的。進(jìn)一步看,反壟斷法第四十六條的三款規(guī)定使用的都是“壟斷協(xié)議”的概念。第一款規(guī)定的是一般法律責(zé)任,即對(duì)壟斷協(xié)議違法者,按照上一年度銷售額百分之一到百分之十給予罰款。對(duì)于這個(gè)條款,大家沒有分歧,即同時(shí)適用于橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議。該條第二款又對(duì)寬大政策做了原則規(guī)定:“經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰”。在這里,立法并沒有區(qū)分橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議。因此,從文意上看,第四十六條第二款中“壟斷協(xié)議”的外延應(yīng)當(dāng)與第二章、第四十六條其他各款相同,應(yīng)當(dāng)同時(shí)包括橫向壟斷協(xié)議和縱向壟斷協(xié)議兩種情況。
其次,從立法者原意的角度看,如果立法者的原意是把寬大政策的適用限定在橫向壟斷協(xié)議領(lǐng)域,在立法技術(shù)上非常簡(jiǎn)單,只需要對(duì)第四十六條第二款稍加限定即可。實(shí)際情況是,在立法時(shí)沒有這樣做,因此應(yīng)當(dāng)理解為立法者的原意就是同時(shí)涵蓋兩種壟斷協(xié)議行為。全國(guó)人大常委會(huì)法工委員經(jīng)濟(jì)法室編寫的《中華人民共和國(guó)反壟斷法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》表述得更加明確,“本條第1款所稱經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定,是指經(jīng)營(yíng)者既違反本法第13條關(guān)于禁止橫向壟斷協(xié)議的規(guī)定和第14條關(guān)于禁止縱向壟斷協(xié)議的規(guī)定,又不能夠證明所達(dá)成的協(xié)議滿足本法第15條規(guī)定的豁免的情形。橫向壟斷協(xié)議具體包括固定價(jià)格、限制產(chǎn)量、分割市場(chǎng)、限制創(chuàng)新、聯(lián)合抵制交易等；縱向壟斷協(xié)議具體包括固定轉(zhuǎn)售價(jià)格和限定向第三人轉(zhuǎn)售商品的最低價(jià)格等”。可見,反壟斷法第四十六條規(guī)定的“壟斷協(xié)議”包括縱向壟斷協(xié)議。
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