檢察機(jī)關(guān)角色矛盾的解決之策
作者：陳衛(wèi)東 來源：《法制日報》
隨著檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著越來越多實質(zhì)性的指控犯罪的職能,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)定位的討論一直圍繞著公訴權(quán)論與監(jiān)督權(quán)論二者的爭論進(jìn)行,通常認(rèn)為將檢察機(jī)關(guān)定位為公訴機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位是相互沖突與矛盾的?！ ‰S著檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著越來越多實質(zhì)性的指控犯罪的職能,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)定位的討論一直圍繞著公訴權(quán)論與監(jiān)督權(quán)論二者的爭論進(jìn)行,通常認(rèn)為將檢察機(jī)關(guān)定位為公訴機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位是相互沖突與矛盾的。如何化解這種角色矛盾關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展大方向,也不斷考驗著我們解決中國問題的智慧
1996年刑事訴訟法修改以來,隨著檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著越來越多實質(zhì)性的指控犯罪的職能,關(guān)于檢察機(jī)關(guān)定位的討論一直圍繞著公訴權(quán)論與監(jiān)督權(quán)論二者的爭論進(jìn)行,通常認(rèn)為將檢察機(jī)關(guān)定位為公訴機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位是相互沖突與矛盾的。如何化解這種角色矛盾關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展大方向,也不斷考驗著我們解決中國問題的智慧。
訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能的區(qū)分
首先,我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能。在我看來,凡是法律規(guī)定的,由檢察機(jī)關(guān)自己行使的訴訟權(quán)力都是檢察訴訟職能的具體表現(xiàn),包括自偵案件的偵查、批準(zhǔn)逮捕、提起公訴。相應(yīng)的,不是由檢察機(jī)關(guān)直接、自我行使的職權(quán),也就是說籍由對其他機(jī)關(guān)或者個人行使的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的行為,可以劃歸為訴訟監(jiān)督行為,比如說立案監(jiān)督,對偵查活動、審判活動、執(zhí)行活動是否合法的監(jiān)督。
這里我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重點討論批捕權(quán)是一種訴訟職能還是一種訴訟監(jiān)督職能。我個人認(rèn)為,從批捕中權(quán)力行使的形態(tài)上來看,更像是監(jiān)督的職能。批捕權(quán)在國外稱之為羈押權(quán)的審查,是一種司法審查的權(quán)力。在中國是由檢察機(jī)關(guān)來行使的,本質(zhì)上看也是一種監(jiān)督權(quán),或者說是審查公安機(jī)關(guān)提起批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人是否符合法律的規(guī)定、是否必須羈押,從實現(xiàn)訴訟職能途徑的間接性角度來看,歸于監(jiān)督權(quán)更加妥當(dāng)。
思考訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能的規(guī)律和特點
第二,我們應(yīng)當(dāng)深入思考訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能的規(guī)律和特點。在刑事訴訟中,檢察官承擔(dān)的主要職能毫無疑問是控訴職能。至于自偵案件的權(quán)力,這也可以從控訴職能的角度去解釋。控訴本身就包括對控訴案件的事實和證據(jù)事實的搜集,這是控訴的一個前提,也是一個控訴的基礎(chǔ)。從這個角度來講,檢察機(jī)關(guān)偵查的自偵案件也是控訴職能的一部分?？卦V職能的特點應(yīng)當(dāng)從其與辯護(hù)職能、審判職能之間的三者關(guān)系中去探討。一個基本的規(guī)律為控審分離、控辯平等、裁判中立。盡管有人對控辯審三種職能的這種關(guān)系提出質(zhì)疑,認(rèn)為中國的特有國情不能完全照搬照抄。
我們再來看訴訟監(jiān)督職能的特點,我一直認(rèn)為監(jiān)督有它自身的特點。監(jiān)督的特點在于監(jiān)督應(yīng)具有中立性,也就是說監(jiān)督者不應(yīng)該置身于糾紛當(dāng)中。監(jiān)督與制約不同,制約是雙向的,你制約我,同時我也制約你,而監(jiān)督是單向的,監(jiān)督就是指監(jiān)督者對被監(jiān)督者的單向督導(dǎo)。
監(jiān)督具有事后性與有限性
第三,監(jiān)督具有事后性與有限性。所謂事后性是指只有當(dāng)被監(jiān)督的對象或者被監(jiān)督的行為、違法行為出現(xiàn)以后,我們才去實施監(jiān)督行為。所謂“有限性”是從監(jiān)督的結(jié)果角度來看,監(jiān)督者的職責(zé)是提出問題,但是最終問題的解決不是由監(jiān)督者親自解決。
從這個角度來講,我們需要進(jìn)一步剖析為什么要分離監(jiān)督與訴訟兩類不同的職能。分離的一個最基本的前提就是承認(rèn)這是兩種內(nèi)在規(guī)律與職能取向存在不同的兩類權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的訴訟職能是訴訟權(quán)力行使的過程,而其承擔(dān)的監(jiān)督權(quán)力是監(jiān)督權(quán)的一種,二者的內(nèi)容互不包容,所以才存在這樣的一種分離。為什么要分離呢?我們大家都說憲法規(guī)定的129條,檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),如果我說將來我們?nèi)珖鴻z察機(jī)關(guān)都不叫檢察機(jī)關(guān),改稱為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),這符合檢察職能的應(yīng)有定位嗎?如果我們一方面要建立具有中國特色的檢察機(jī)關(guān),另一方面又不能有機(jī)地分離訴訟職能與法律監(jiān)督職能,其結(jié)果就可能是訴訟職能被監(jiān)督職能異化,或者相反,監(jiān)督職能為訴訟職能所異化。同時權(quán)力的不分必然導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)跟偵查機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)跟審判機(jī)關(guān)關(guān)系的混亂。
訴訟職能與法律監(jiān)督職能分離的前提
第四,訴訟職能與法律監(jiān)督職能分離的前提。一是要承認(rèn)是兩種不同的權(quán)力,另外要承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)自身也需要監(jiān)督。與訴訟職能分離后的監(jiān)督職能將更加超然,不但要監(jiān)督公安的偵查,監(jiān)督法院的審判,更要監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的自偵工作、檢察機(jī)關(guān)的起訴與不起訴,這樣使得檢察機(jī)關(guān)也納入到監(jiān)督部門的監(jiān)督,這就更好地回應(yīng)了社會上對檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督別人誰來監(jiān)督你的質(zhì)疑。獨(dú)立監(jiān)督部門的出現(xiàn),就使得檢察機(jī)關(guān)的辦案部門像公安和監(jiān)獄等刑事司法部門一樣,同時成為了被監(jiān)督的對象。
這種職能分離的建議既有助于應(yīng)對社會上對檢察機(jī)關(guān)的質(zhì)疑,同時也指出了檢察機(jī)關(guān)在下一步檢察改革中主要面臨的任務(wù)。長期以來檢察監(jiān)督的改革主要著力點是在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能的相互制約。我認(rèn)為應(yīng)該走出這樣一個思維,除建立專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)以外,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督要強(qiáng)調(diào)外部的監(jiān)督,唯有此檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方才具有公信力。
我認(rèn)為人民監(jiān)督員是一個非常好的制度,但是這些年的發(fā)展和改革,還遠(yuǎn)沒有到位。人民監(jiān)督員監(jiān)督的效力有待提高,如果其認(rèn)為這個案件不應(yīng)該起訴,就不能起訴,日本的檢察審查會就是由平民組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu),如果檢察機(jī)關(guān)不起訴,審查會認(rèn)為該案件必須起訴,那檢察機(jī)關(guān)就要起訴。我們要有這樣的制度才能夠體現(xiàn)于民、體現(xiàn)社會,而不是自己。自己怎么監(jiān)督,包括報給檢察長或者報給檢委會,這樣的制度永遠(yuǎn)沒有超出檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督自己的圈子,永遠(yuǎn)不會取信于社會,如果建立人民監(jiān)督員制度,我覺得這是一個很好的發(fā)展方向。這種監(jiān)督要往社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督的方向發(fā)展,這些年國外的司法改革一再顯示,這種公民參與司法,公民對司法參與的監(jiān)督一定會成為發(fā)展的重要方向,而不是用國家權(quán)力,一種權(quán)力對另外一種權(quán)力的監(jiān)督,我認(rèn)為后者是一種落伍的監(jiān)督方式。我們一再強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化法律監(jiān)督,實際上就是在走這條看起來行不通的一條路,用國家的權(quán)力去監(jiān)督另外一種權(quán)力,永遠(yuǎn)面臨著誰來監(jiān)督監(jiān)督者的悖論。
檢察監(jiān)督與訴訟監(jiān)督職能如何實現(xiàn)分離
第五,檢察監(jiān)督與訴訟監(jiān)督職能如何實現(xiàn)分離?分離帶來最大的問題是,監(jiān)督信息來源的缺失,即過去批捕、起訴的人同時進(jìn)行監(jiān)督,可以同時獲取違法侵犯的信息。分離了,辦案人員不管監(jiān)督了,只管辦案,監(jiān)督的人來進(jìn)行專門監(jiān)督,如何來獲取監(jiān)督的信息來源,我認(rèn)為這是制度改革的瓶頸問題。
我提四點想法,如何來最大程度獲取監(jiān)督的信息來源?首先應(yīng)當(dāng)建立備案制度,這是批捕、起訴、審判機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律的過程中,對一些重大的行為、一些重大的訴訟事項,一律要向人民檢察院的法律監(jiān)督備案;第二點,對于重大的事項,或者說社會公眾的高度關(guān)注,或者是有社會重大影響案件的監(jiān)督,監(jiān)督部門要采取實時、全程的介入監(jiān)督,當(dāng)然此種監(jiān)督主要限于重大案件;第三點,充分利用現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)手段,比如說多媒體的視頻方式,特別是要采取和吸收借鑒看守所監(jiān)管系統(tǒng)在改進(jìn)監(jiān)所檢察監(jiān)督方面的做法。如果偵查監(jiān)督部門能夠跟有一些部門的電腦進(jìn)行聯(lián)網(wǎng),這也是最大程度的實現(xiàn)了案件信息資源共享的掌握;第四點,通過投訴、申訴這些情況,監(jiān)督部門要充分接納社會各界,包括新聞媒體有關(guān)方面,還包括人大代表政協(xié)委員提出來的有關(guān)違法辦案的信息資源。
（我的評論：文中沒有對如何實現(xiàn)監(jiān)督職能和訴訟職能的分離提出明確對策。如果只是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部另外專門設(shè)立一個監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配備專職監(jiān)督人員，對檢察機(jī)關(guān)的起訴、批捕、偵查部門而言，這種監(jiān)督的還是一種內(nèi)部監(jiān)督，一家人內(nèi)部的事。這樣的改革意義不大。因此，我的看法是，干脆不要專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的職能就是偵查、批捕、提起公訴。檢察機(jī)關(guān)、法院、公安等部門之間建立互相制約關(guān)系。對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，通過人民監(jiān)督員、人民監(jiān)督委員會制度，引入社會監(jiān)督機(jī)制。人民監(jiān)督委員會不是一個常設(shè)的國家機(jī)關(guān)，只是一個民間機(jī)構(gòu)。如果專門另外設(shè)立一個獨(dú)立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，必然會陷入誰來監(jiān)督監(jiān)督者的怪圈。）
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