改革開放以來，經(jīng)過20余年的發(fā)展，中國的經(jīng)濟社會已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。
一方面，國有經(jīng)濟一統(tǒng)天下已經(jīng)被經(jīng)濟結構多元化所取代，計劃經(jīng)濟體制已經(jīng)被市場經(jīng)濟體制所取代，中國經(jīng)濟爆發(fā)出前所未有的活力。隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，城鄉(xiāng)居民的收入與生活水平也獲得了持續(xù)提高（見表3~1）。
表3~1：改革開放以來城鄉(xiāng)居民收入與生活狀況
資料來源: 國家統(tǒng)計局編《中國統(tǒng)計摘要（2002）》第91頁，中國統(tǒng)計出版社，2002。
另一方面，隨著農(nóng)村承包責任制的推行和城鎮(zhèn)勞動就業(yè)體制、收入分配體制等的改革，在打破“鐵飯碗”、“大鍋飯”、“平均主義”等的同時，城鄉(xiāng)居民亦從普遍貧窮的時代走向了貧富差距日漸擴大的時代。市場經(jīng)濟條件下新的致貧因素的影響力趨向強化。傳統(tǒng)的以城鄉(xiāng)孤寡老人、極端貧困人口、殘疾人與災民為主體的社會弱勢群體，開始向部分離退休人員、失業(yè)及下崗職工家庭擴展。以民政部提供的2002年6月底享受城市最低生活保障待遇的對象為例，傳統(tǒng)的“三無”人員（指無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的孤老殘幼）僅占5%，而特困職工、失業(yè)人員及其家屬卻占到了95%。[1] 因此，新時期的社會弱勢群體正在在結構上發(fā)生著重要變化，他們對社會保障有著急切的和有差異的需求。
3．2．1．城鄉(xiāng)貧困人口
貧困人口是構成社會弱勢群體的主體組成部分，它一般因收入極低或無收入來源造成，包括傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)“三無”人員、鄉(xiāng)村“五保戶”以及人均收入低于城市最低生活保障線或鄉(xiāng)村貧困線的貧困人口。這些人口由于缺乏收入來源，其生活往往處于極端貧困狀態(tài)，通常需要國家和社會提供相應的救助才能維持最低或最起碼的生活。根據(jù)不同的口徑綜合估算，中國城鎮(zhèn)需要救助的貧困人口約2000－3000萬人，鄉(xiāng)村極端貧困人口約3000萬人。[2] 城鄉(xiāng)貧困人口構成了中國社會弱勢群體的主體。
貧困人口對社會保障的需求，不僅僅是基于最低營養(yǎng)標準的最低生活保障，還有疾病醫(yī)療、子女教育及住房等方面的救助需求，他們需要一個相對綜合的社會保障機制。
3．2．2．經(jīng)濟結構調(diào)整過程中的失業(yè)、下崗人員
在市場經(jīng)濟條件下，正常情形下的失業(yè)人員并不一定構成弱勢群體，為其提供失業(yè)保險的目的主要不是將其作為弱勢群體來保障，而是為了促進其盡快恢復就業(yè)（許多國家的失業(yè)保險向就業(yè)保障轉化表明了這種政策取向）。但在中國經(jīng)濟結構調(diào)整過程中，已經(jīng)出現(xiàn)的大量失業(yè)、下崗職工卻因年齡相對偏大、知識技能相對較低、家庭經(jīng)濟條件相對較差、就業(yè)競爭能力弱等原因，不僅整體上處于就業(yè)競爭的不利地位，而且事實上處于社會生活的不利地位，他們中的許多人客觀上淪為社會弱勢群體。根據(jù)國家民政部2002年6月底的統(tǒng)計，享受城市居民最低生活保障的失業(yè)人員達299.3萬人，占享受低保的城鎮(zhèn)居民的15.5%；[3] 而下崗職工中的困難戶雖然缺乏精確的統(tǒng)計，但相當一部分陷入生活困境難以自撥則是一個有目共睹的事實。因此，經(jīng)濟結構調(diào)整過程中出現(xiàn)的失業(yè)、下崗人員，并非完全是由個人的原因造成的，他們中的相當一部分人迫切需要通過社會保障援助才能維持最低或基本生活，中國政府在現(xiàn)階段面向失業(yè)、下崗人員提供相應的社會保障既是對弱勢群體利益的一種保護，同時也是國家對經(jīng)濟結構調(diào)整而非本人完全原因導致的失業(yè)、下崗人員的一種政策補償。透過表3~2和表3~3，可以了解中國的失業(yè)、下崗職工基本情況。
表3~2：1994－2001年城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)、失業(yè)率表
資料來源：1986－1999年的城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)與失業(yè)率源于《中國勞動和社會保障年鑒（2001）》第488頁；2000-2001年的資料源于國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計摘要(2002)》第38頁。
表3~3：1998－2001年全國企業(yè)下崗職工情況表
說明： (1)下崗職工是20世紀90年代后期出現(xiàn)的一個特有名詞，它是指失去工作崗位但仍與原企業(yè)保持著勞動關系，并接受企業(yè)再就業(yè)及其他服務的職工，根據(jù)中國政府的計劃，下崗職工作為一個過渡性的名詞，將在2003年完成其使命；與此同時，下崗職工基本生活保障政策亦自2001年起向失業(yè)保險制度并軌。(2)本表系根據(jù)勞動和社會保障部編輯出版的《中國勞動和社會保障年鑒》整理，本年度＂上年末結轉下崗職工人數(shù)＂與上年度＂本年末實有下崗職工人數(shù)＂統(tǒng)計結果不一致現(xiàn)象系照錄原始資料。(3)本表中的國有企業(yè)包括國有企業(yè)、國有聯(lián)營企業(yè)、國有獨資公司；本表中減少的下崗職工人數(shù)包括實現(xiàn)再就業(yè)人數(shù)、解除及終止勞動合同人數(shù)。(4)根據(jù)勞動部編輯出版的《中國勞動年鑒》（1998）資料，1997年底全國國有企業(yè)分流及下崗職工人數(shù)總數(shù)為12741517人，報告期末分流人數(shù)為6398457人，年末下崗未就業(yè)人數(shù)為6343060人，錄此數(shù)據(jù)以供參考。
資料來源：1998年的資料源于《中國勞動和社會保障年鑒》（1999）第487-488頁；1999年的資料源于《中國勞動和社會保障年鑒》(2000)第639－640頁；2000年的資料源于《中國勞動和社會保障年鑒》(2001)678－679頁。
從表3~2、表3~3可見，自1993年正式確定市場經(jīng)濟為中國經(jīng)濟改革目標模式以來，尤其是自1998年深化國有企業(yè)改革以后，中國的失業(yè)、下崗人員群體規(guī)模龐大。
3．2．3．殘疾人
殘疾人是指因先天或后天的原因，導致心理、生理、人體結構上某種組織、功能喪失或者不正常并全部或部分喪失以正常方式從事某種活動的人，包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾等。根據(jù)1987年的全面普查，全國殘障人口共有5164萬人，1992年為5600萬人，[4] 殘障人口約占全國總人口的5%；近10年來，導致殘疾的原因更加復雜，尤其是在鄉(xiāng)村工業(yè)化進程中，后天致殘的現(xiàn)象趨向惡化，競爭激烈導致的精神疾患者明顯增加。即使以5%計，中國的殘障人口亦達6000多萬人。這一群體與健康人相比，在就業(yè)與生活中無疑處于不利的或者弱勢的地位。
殘疾人作為一個群體，對社會保障有著較健康人更多、更迫切的需求，但不同的殘疾人對社會保障的需求亦有著差異，如社會救助、就業(yè)保障、康復治療、特殊教育等等。
3．2．4．天災人禍中的困難者
中國是一個多災國家，每年不同程度地遭遇各種自然災害襲擊者達2億多人次，還有數(shù)以百萬計的意外事故受害者。根據(jù)以往的經(jīng)驗，在遭遇不同災難事件的人中，約有20%左右的受災居民抵御災害的能力很弱，如果沒有國家和社會的援助，貧者會因災愈貧，即使所謂小康或中產(chǎn)階層人士也可能難以很快擺脫困境。因此，全國每年需要國家和社會給予不同程度的援助才能擺脫災難困境的城鄉(xiāng)居民約有4000－5000萬人。當然，受災居民對社會保障的需求主要是災害緊急救助機制。
3．2．5．農(nóng)民工
農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務工的勞動者，是中國傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標識，是中國工業(yè)化進程加快和傳統(tǒng)戶籍制度嚴重沖突所產(chǎn)生的客觀結果。[5] 農(nóng)民工的農(nóng)村戶口阻礙著其真正融入城鎮(zhèn)社會和工業(yè)勞動者群體，并被面向擁有城鎮(zhèn)居民的相關制度（主要包括社會保障制度等）所排斥；同時亦形成了與傳統(tǒng)的、真正的農(nóng)民群體日益加深的隔閡；這種被排斥、被隔閡的狀態(tài)決定了農(nóng)民工作為一個整體事實上處于弱勢地位。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2001年中國有7800萬農(nóng)村勞動力外出打工，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的16.3%；在農(nóng)民工所事職業(yè)中，80%的人從事工業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)和服務業(yè)。[6] 這表明農(nóng)民工不僅已經(jīng)成為一個不容忽略的龐大社會群體，而且因缺乏相應的保障更易遭遇各種意外風險以及陷入生活困境等。近幾年不斷增長的農(nóng)民工工傷事件（許多甚至是惡性事件）以及許多農(nóng)民工處于孤立無援或生活貧困的境地，反映了農(nóng)民工是中國工業(yè)化與城市化進程中的弱勢群體，他們對社會保障有著多方面的客觀需求。
3．2．6．老齡與高齡人口
中國已經(jīng)進入了老齡化國家行列，尤其值得注意的是，中國的老齡化還同時伴隨著高齡化現(xiàn)象。在現(xiàn)實中，除鄉(xiāng)村老年人外，城市中的一部分老齡、高齡人口亦因養(yǎng)老金水平低或不能按照足額領取、子女不在身邊或身體疾病等原因而存在著生活困難，處于需要社會援助才能正常生活的狀態(tài)，這一部分困難者亦可以歸入到弱勢群體中。
從前述分析中可以得出的一個基本結論，便是中國社會保障制度改革及其對弱勢群體的生活保障確實取得了很大的成就，但新型社會保障體系卻還未最終確立并完善，中國的社會保障政策還處于選擇之中，目前的社會保障體系仍然是一個殘缺的、有漏洞的安全網(wǎng)。因此，現(xiàn)階段社會保障制度建設的任務，就是在通盤考慮弱勢群體的利益和市場經(jīng)濟及社會發(fā)展對社會保障的需要的條件下，迅速健全、完善整個社會保障體系。
3．6.1．盡快建立綜合性的城市社會救助系統(tǒng)
從現(xiàn)階段最低生活保障制度的實踐內(nèi)容及保障效果出發(fā)，面向城市貧困人口的社會救助制度主要是最低生活保障，它所解決的只是根據(jù)當?shù)叵M水平確定的最低營養(yǎng)需求問題，而事實上，相當多的貧困人口需要的是一個綜合性的社會救助體系。因此，我們認為，應當在積極推進戶籍制度改革的條件下，以政府財政為后盾，以現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度為基礎，在全國城鎮(zhèn)構建一個包括最低生活保障、公共房屋、疾病醫(yī)療救助及其他相關救助措施在內(nèi)的綜合性社會救助體系。
3．6.1.1．進一步完善城市最低生活保障制度
最低生活保障面向城鄉(xiāng)貧困人口并以確保貧困人口的最低生活為目標，它承擔著解除貧困人口生存危機的責任。在城市，可以城市最低生活保障制度為基礎，但應在堅持維護最低工資標準的條件下取消“虛擬收入”；還應當建立一個有效的家計調(diào)查系統(tǒng)，居民受助的標準不僅應以當期收入狀況為條件，而且應當考慮其資產(chǎn)及其他收益狀況，以便在確保有需要者獲得援助的同時杜絕不符合條件者分享；同時，還需要完善相關程序，明確貧困居民申請救助的法定權益，在嚴格監(jiān)管中維護受助者的尊嚴與體面。
3．6.1.2．盡快確立城市公共房屋政策
針對貧困人口居住條件惡劣的現(xiàn)實，在繼續(xù)推進住房制度改革并引導居民購房的同時，政府應當建設公共房屋，幫助貧困居民改善其居住條件。目前部分城市推出的廉租房政策應當作為全國性的公共房屋政策出臺，并將其納入社會救助體系。
在制定統(tǒng)一的公共房屋政策時，應當堅決遵循公平、公正、公開的原則，堅持低標準和統(tǒng)一人均住房面積（每一城市的公共房屋分配標準均應統(tǒng)一），不能延續(xù)計劃經(jīng)濟時代的實物分房等級制，以便既保證滿足住房條件極端困難的低收入居民能夠獲得有限的住房保障，同時使其他居民自愿放棄這種待遇。
3．6.1.3．建立城市貧困人口疾病醫(yī)療救助制度
貧困人口的疾病醫(yī)療是一個日益突出的社會問題，疾病不僅使貧困人口的生活狀況更加惡化乃至陷入絕望境地，而且容易使一般城鄉(xiāng)居民陷入貧困之中。因此，建立一個面向貧困人口的疾病醫(yī)療救助制度既是緩解其生活壓力的必要舉措，也是社會發(fā)展進步與社會公平的基本內(nèi)容。當然，在選擇型的醫(yī)療保險制度下，面向貧困人口的疾病醫(yī)療救助的目標只能是減輕貧困人口的醫(yī)療負擔，而不可能是免費醫(yī)療。
3．6.1.4．其他相關援助措施
在義務教育還未能真正成為免費教育的條件下，基于部分貧困家庭的未成年子女因貧失學的現(xiàn)實，政府有必要制定貧困家庭子女義務教育補貼或教育費減免的政策，并通過這一政策實現(xiàn)義務教育機會均等的目標。
針對遭遇天災人禍的貧困人口，還有必要建立緊急救助機制。
通過前述制度安排和上述政策措施，即可以構建一個完整的最低保障網(wǎng)。
3．6.2．迅速、全面推進社會保險制度建設
社會保險并非以弱勢群體為中心，但社會保險通過向勞動者提供養(yǎng)老保險、疾病醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等，有效地解除了國民的后顧之憂，并為避免受保者淪為弱勢群體創(chuàng)造了條件。因此，必須摒棄只要社會救助不要社會保險或者只重貧困救助而忽略社會保險的傾向，根據(jù)現(xiàn)實國情和就業(yè)格局新變化，在完善現(xiàn)行制度的條件下迅速推進各項社會保險制度建設，力爭再經(jīng)過一屆政府任期的努力，使社會保險制度覆蓋到符合法定資格條件的所有勞動者。
3．6.2.1．完善基本養(yǎng)老保險與失業(yè)保險制度
中國的基本養(yǎng)老保險采用的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合模式，這種模式在世界上獨一無二，其探索性決定了它不可能一蹴而就，統(tǒng)賬結合的方式還需要完善，而加上歷史包袱重、就業(yè)方式變化大的影響，基本養(yǎng)老保險制度自誕生之日起就在遭遇挑戰(zhàn)，目前還面臨著擴大覆蓋面難度劇增、資金壓力持續(xù)增大的困難。因此，我們主張：一是劃清歷史責任與現(xiàn)實責任，對歷史責任采取其他措施加以化解，以免危及新制度的安全；二是在此基礎上降低繳費率，將統(tǒng)籌層次迅速提升到以省級為本位；三是整個養(yǎng)老保險制度的重點宜放在構建制度平臺上，國家可以逐步將現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險改造成普惠式的國民養(yǎng)老金和差別性的職業(yè)養(yǎng)老金，前者將逐漸成為全體國民共享養(yǎng)老保障的制度平臺，在這一平臺基礎上，現(xiàn)階段很難實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的一元化，從而可以考慮多元化的養(yǎng)老制度安排，[23] 以適應就業(yè)結構、就業(yè)方式的發(fā)展變化。
失業(yè)保險幾乎是與基本養(yǎng)老保險同時并進的又一項重要的社會保險制度，它已經(jīng)從1986年的制度象征發(fā)展到現(xiàn)階段的有效制度安排，覆蓋勞動者已逾一億，但同樣面臨著完善的必要。一方面，隨著下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險并軌，這一制度面臨著增強抗風險能力的內(nèi)在要求，應當開辟新的資金供應渠道而不能將結構調(diào)整帶來的高失業(yè)率風險由正常的失業(yè)保險基金來承擔；另一方面，鑒于中國勞動力資源在相當長時期內(nèi)均屬嚴重過剩，以及經(jīng)濟結構調(diào)整和工業(yè)化、城市化進程中大量勞動力（尤其是鄉(xiāng)村勞動力）轉移所帶來的就業(yè)壓力，現(xiàn)行失業(yè)保險應當強化其促進就業(yè)的功能，包括：一是適當收縮覆蓋對象范圍，以適應各種非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展；二是強化失業(yè)保險的培訓功能；三是應當強化就業(yè)服務系統(tǒng)等。失業(yè)保險促進就業(yè)功能的強化，將使這一制度在維護失業(yè)工人利益的同時，由消極干預轉向積極干預，其效能將因此而大幅度提升。
3．6.2.2．從速確立并強制推廣工傷保險制度
從層出不窮的工傷事故到規(guī)模驚人的職業(yè)病群體（據(jù)有關部門調(diào)查統(tǒng)計，有83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在著不同程度的職業(yè)病危害，其中60%的企業(yè)沒有配備任何保護措施；[24] 其他非國有單位的工傷事件和職業(yè)病危害也非常驚人，中國的職業(yè)病發(fā)病率還在持續(xù)上升），以及由此而導致的數(shù)不清的勞資糾紛，均表明了工作傷害與職業(yè)病已經(jīng)構成現(xiàn)階段工業(yè)勞動者尤其是農(nóng)民工的重大風險，這種風險不僅直接損害著勞動者的健康與生命，亦往往造成受害者及其家庭陷入難以自撥的生活困境，因此，在傳統(tǒng)的勞動保險制度已經(jīng)退出現(xiàn)行社會保障體系、多數(shù)單位未執(zhí)行原有的工傷保障政策的同時，針對工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者尤其是農(nóng)民工的工傷保險制度應當作為中國最基本的社會保險項目優(yōu)先得到確立，急切需要盡快確立農(nóng)民工及能夠覆蓋所有工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者的工傷保險制度，政府在工傷保險中的責任主要是制度設計和依法強制推行。
3．6.2.3．盡快推進醫(yī)療保險改革
計劃經(jīng)濟時代，公費醫(yī)療、勞保醫(yī)療與農(nóng)村合作醫(yī)療制度共同構成了一個幾乎覆蓋全民的醫(yī)療保障網(wǎng)絡；改革開放以來，中國打破了傳統(tǒng)的醫(yī)療保障體系，但新型醫(yī)療保險制度到2001年底還只覆蓋7286萬人(其中在職職工5471萬人，離退休人員1815萬人)，[25] 占城鎮(zhèn)人口還不到20%。在這種背景下，城鄉(xiāng)社會均存在著低收入家庭有病不敢醫(yī)、部分居民因病致貧的現(xiàn)象，疾病風險已經(jīng)成為加劇弱勢群體生活困難的重大因素和導致新的貧困的重大致因。因此，應當盡快推進醫(yī)療保險改革。在這方面，我們認為，值得考慮的深化改革措施包括：一是在醫(yī)療保險政策中真正注入福利公平原則，取消按人身份確定等級待遇的舊規(guī)定，在發(fā)展私立醫(yī)院和私人醫(yī)生的條件下促使部分高收入群體自愿放棄醫(yī)療保險待遇，以便讓更多有需要者享受醫(yī)療保障；二是堅定不移地實行醫(yī)療保險、醫(yī)療（醫(yī)院）體制、醫(yī)藥體制三項改革同步推進，在割斷醫(yī)療方借醫(yī)謀利的利益鏈條的同時，適當引入競爭機制以便實現(xiàn)公共衛(wèi)生資源的優(yōu)化配置，對藥品供應進行計劃調(diào)控；三是在醫(yī)療保險改革中摒棄片面的效率觀念，應當以全民健康保障作為長遠目標來確實，在現(xiàn)階段可以采取多元化的制度安排，以適應不同群體的疾病醫(yī)療保障需要。
3．6．3．進一步完善社會保障責任共擔機制
在中國新型的社會保障體系中，責任共擔的原則已經(jīng)得到確立，但利益各方的具體責任劃分并不明晰，責任分擔的模糊狀態(tài)已經(jīng)對整個社會保障制度的建設產(chǎn)生了很大的消極影響。因此，完善責任共擔機制已經(jīng)構成了現(xiàn)階段推進整個社會保障制度走向完善的必要條件。
3．6.3.1．建立固定的財政撥款機制
毫無疑問，政府承擔著保護弱勢群體和主導整個社會保障制度的當然責任，這種責任不僅體現(xiàn)在推動社會保障立法、監(jiān)管社會保障運行等方面，尤其直接、具體地體現(xiàn)在政府承擔的財政責任上。盡管國家通過調(diào)整財政支出結構，在不斷擴張社會保障支出比重，但這種投入還不是一種固定撥款的機制。鑒于現(xiàn)階段社會保障基金支出形勢嚴峻，我們認為，國家不僅應當明確財政中的社會保障投入比重，而且宜在“十五”期間落實20%的投入比重，并明確相應的增長機制。
與此同時，合理劃分中央政府與地方政府在社會保障方面的財政責任已經(jīng)成為迫在眉睫的任務。從近幾年中央財政對社會保障的投入持續(xù)大幅度擴張而地方政府仍然缺位或半缺位的現(xiàn)象出發(fā)，應當通過立法明確地方政府的社會保障財政責任，摒棄勞民傷財?shù)乃^“政績工程”、“形象工程”，將有限的財政資金用在促進就業(yè)和保護弱勢群體身上，這是一個負責任的政府必須承擔的公共職責所系。
3．6.3.2．明確界定企業(yè)的責任
企業(yè)繳費是支撐社會保險制度的重要經(jīng)濟基礎，但目前的企業(yè)繳費率不僅極不公平，而且畸高，構成了市場經(jīng)濟公平競爭環(huán)境的破壞因素和企業(yè)競爭力的損害因素。以基本養(yǎng)老保險費率為例，一方面是參加養(yǎng)老保險的國有企業(yè)負擔沉重而未參加的企業(yè)卻無需支付社會保險費用；另一方面由于歷史負擔的不同，各地企業(yè)的負擔亦極不平等，深圳企業(yè)的繳費率僅為工資總額的6%、北京為19%、沈陽等老工業(yè)基地卻高達24%以上，高低之間相差竟達18個百分點。[26] 因此，應當盡快明確界定企業(yè)的責任并迅速實現(xiàn)企業(yè)負擔的平等化。
在這方面，我們主張，在劃清歷史責任與現(xiàn)實責任的條件下，新型社會保險制度應當按照一個統(tǒng)一的費率標準向所有符合法律規(guī)范的企業(yè)征收社會保險費，包括企業(yè)應當承擔的基本養(yǎng)老費、失業(yè)保險費、醫(yī)療保險費、工傷保險費、生育保險費等，總費率宜控制在工資總額的30%以內(nèi)，住房公積金宜納入工資范疇。同時，鼓勵但不強制企業(yè)建立企業(yè)年金、補充醫(yī)療保險等機制。
在控制企業(yè)責任的前提下，應當根據(jù)社會保障資金的需要量提高政府財政負擔的比重和個人負擔的比重，或者在支出劇增的現(xiàn)階段采取發(fā)行長期國債的辦法來彌補，以保護企業(yè)的競爭力并實現(xiàn)就業(yè)增長。
3．6.3.3．落實個人承擔的責任
增強國民的自我保障意識和個人責任，既是世界社會保障改革潮流，也是中國社會保障制度改革的重要目標。因此，讓勞動者分擔相應的社會保險費是必須的舉措，目前需要落實的措施包括：一是規(guī)范工資統(tǒng)計范疇，根據(jù)實際工資收入征收各項應當征收的社會保險費，杜絕瞞報、漏報收入的現(xiàn)象；二是擴大社會保險覆蓋面，讓年輕的勞動者分擔起中老年職工的部分責任；三是在維護孤老殘幼等極端弱勢群體的生活權益的同時，按照不營利的原則對相關社會福利收取服務費。
此外，通過完善個人所得稅、利息稅及制定遺產(chǎn)稅、贈與稅、特別消費稅制等措施來適度調(diào)節(jié)國民個人收入分配，藉此讓先富起來的居民更多地分擔一些社會保障責任。
3．6.3.4．引導社會各界分擔相應的責任
在明確政府、企業(yè)、個人責任的同時，國家應當積極引導社會各界分擔相應的社會保障責任。在這方面，政府可以擴大彩票發(fā)行規(guī)模，并積極、穩(wěn)妥地嘗試賽馬之類的博彩業(yè)，同時用稅收優(yōu)惠的政策來調(diào)動各界參與慈善公益事業(yè)捐獻的積極性。這種非強制性的籌資方式將能夠籌集到大量的資金，它們是補充政府、企業(yè)、個人直接負擔能力不足的重要且有益的補充，值得政府考慮與充分運用。
例如， 慈善事業(yè)在國外的發(fā)展有很長的歷史，并在許多國家及中國的香港、澳門及臺灣地區(qū)十分發(fā)達，它們對弱勢群體的保障作用十分突出，對所在國家或地區(qū)社會保障體系的完善和整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了不可缺少的重要作用，但在中國大陸卻還未引起足夠重視。雖然中國青少年基金會發(fā)起的“希望工程”、中華慈善總會開展的扶危濟困活動、中國扶貧基金會組織的各項扶貧事業(yè)等已經(jīng)產(chǎn)生了廣泛的社會影響，但所起作用仍然十分有限。因此，我們主張大力發(fā)展慈善事業(yè)。國家應當對慈善事業(yè)進行合理定位，將其作為弘揚中華民族傳統(tǒng)美德、促進道德文明建設、完善新型社會保障體系的重要事業(yè)來發(fā)展；同時，從速制訂相應的財稅政策如制訂遺產(chǎn)稅法和社會捐獻方面的免稅規(guī)則，對個人所得稅嚴格執(zhí)行累進稅率制，將能夠促使高收入階層尤其是先富階層關心并熱心慈善事業(yè)。
3．6.3.5．盡快分化歷史責任
基于中老年職工老年保障的歷史責任已經(jīng)成為困擾整個社會保障制度改革、發(fā)展的重大因素，國家應當找到分化歷史責任的途徑。在對歷史責任進行合理測算的條件下，一方面通過積極、穩(wěn)妥地推進國有股減持來籌集相應的資金，另一方面還應當發(fā)行長期國債來消化這種歷史責任。前者體現(xiàn)的是國有資產(chǎn)存量對中老年職工老年保障的責任，后者則是利用未來經(jīng)濟發(fā)展所帶來的增量消化歷史責任，同時也是年輕一代職工對中老年職工歷史責任的分擔。現(xiàn)階段社會保障（主要是基本養(yǎng)老保險）制度所遭遇的困境表明，對歷史責任與其繼續(xù)模糊化而心中無底、無所適從，不如合理界定、清晰測算、合理化解。對歷史責任的處理，已經(jīng)成為整個社會保障制能否健康發(fā)展的關鍵。
3．6.4．分類分層保障農(nóng)民工等流動人口的權益
以農(nóng)民工為主體的流動人口，已經(jīng)成為中國現(xiàn)階段一個人口數(shù)量達1億多的規(guī)模群體，他們的共同特點是流動性強、非正規(guī)就業(yè)者多并處于相對弱勢地位，與流動性較弱的傳統(tǒng)型正規(guī)就業(yè)者在社會保障需求方面存在著較大差異。因此，有必要對流動人口采取分類分層保障的辦法，才能逐漸有效地保障這部分弱勢群體的生活權益。[27] 我們主張：應當從速確立工傷保險制度并強制覆蓋全體工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者，盡快建立面向農(nóng)民工及其他流動勞動者的大病或疾病住院保障機制，并為農(nóng)民工等流動人口建立相應的社會救援制度（包括遭遇天災人禍時的緊急救濟、特殊情形下的貧困救助、合法權益受損或遭遇不公待遇時的法律援助等）。對于養(yǎng)老保險，則可以先對包括農(nóng)民工在內(nèi)的流動人口進行適當分類，對達到規(guī)定居住年限及有相對固定住所或單位的流動人口，正式納入當?shù)氐酿B(yǎng)老保險體系；對不符合上述條件的流動人口，則有必要根據(jù)制度多元化的原則來設計相關方案供其選擇，并作為全國性政策出臺。
3．6.5．積極推進農(nóng)村社會保障制度建設
對農(nóng)村社會保障問題的忽略，是改革開放以來中國社會保障制度建設的一大失誤。[28] 城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大化和農(nóng)村居民地位的相對弱勢化，既體現(xiàn)了農(nóng)村對建設社會保障體系的客觀要求，也反映了農(nóng)村居民生活風險的累積與社會風險的累積。因此，我們認為，要真正保護農(nóng)村居民中的弱勢人口并促使絕大多數(shù)農(nóng)村居民免于淪為弱勢群體，就有必要積極推進農(nóng)村社會保障制度建設。
我們的原則建議包括：以鄉(xiāng)村最低生活保障制度的確立并促使城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化為基礎，以互助合作為原則構建新型的鄉(xiāng)村醫(yī)療保障體系，以農(nóng)村計劃生育戶夫婦為突破口構建鄉(xiāng)村社會養(yǎng)老保險制度，以農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)為基礎逐步發(fā)展鄉(xiāng)村福利事業(yè)。在對待鄉(xiāng)村社會保障制度建設方面，應當摒棄包袱論等偏見，對現(xiàn)階段農(nóng)村土地保障功能持續(xù)弱化和商業(yè)保險在鄉(xiāng)村還無法發(fā)揮很大作用應有十分清醒的認識，政府同樣應當擔負起建設鄉(xiāng)村社會保障體系的適度責任。（中國人民大學勞動人事學院 鄭功成）
注 釋
[1] 張瑞等：城市低保的歷史進程，《中國社會報》，2002年7月20日第二版。
[2] 鄭功成：中國的貧困問題與NGO扶貧的發(fā)展，《中國軟科學》2002年第7期。
[3] 張瑞等：城市低保的歷史進程，《中國社會報》，2002年7月20日第二版。
[4] 正言、愛民，天地人心，《新華文摘》，1992年第10期。
[5] 鄭功成：農(nóng)民工的權益與社會保障，《中國黨政干部論壇》，2002年第8期。
[6] 去年百分之十六點三的農(nóng)村勞動力外出打工，《光明日報》，2002年2月28日。
[23] 鄭功成：中國養(yǎng)老保險制度：跨世紀的改革思考，《中國軟科學》，2000年第3期。
[24] 六成企業(yè)沒有保護措施，我國職業(yè)病發(fā)病率上升，《北京晚報》，2001―11―2。
[25] 勞動和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心編：《中國社會保險年鑒（2002）》，第7頁。
[26] 鄭功成：加入WTO與中國的社會保障改革，《管理世界》，2002年第4期，第39頁。
[27] 薛小和：分層分類保障農(nóng)民工的權益――訪中國人民大學勞動人事學院鄭功成教授，《經(jīng)濟日報》，2001―11―29；參見鄭功成：農(nóng)民工的權益與社會保障，《中國黨政干部論壇》，2002年第8期，第22-24頁。
[28] 鄭功成: 中國社會保障制度改革20年的若干反思，《經(jīng)濟學消息報》，2000年12月1日。
中國網(wǎng) 2003年1月20日
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