分類指導(dǎo) 改革創(chuàng)新 全面推進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展
——《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》解讀之二
中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員 張文忠
近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），這是我國(guó)第一次針對(duì)資源型城市制定出臺(tái)全國(guó)性、專門性的規(guī)劃文件，充分顯示了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題的高度重視。
一、《規(guī)劃》出臺(tái)對(duì)資源型城市可持續(xù)發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義
長(zhǎng)期以來(lái)，資源型城市作為我國(guó)重要的能源資源戰(zhàn)略保障基地，為全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)在發(fā)展過(guò)程中也積累了諸多矛盾和問題。加快資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，盡快建立有利于可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制，是保障未來(lái)能源資源供給、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的必然要求，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)。但是由于我國(guó)資源型城市數(shù)量眾多、差異較大，要徹底解決不同類型、不同特點(diǎn)的資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題，仍需要長(zhǎng)期堅(jiān)持并不懈努力。《規(guī)劃》全面部署了促進(jìn)我國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)模式，在戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)、體制機(jī)制創(chuàng)新、保障政策措施等方面形成了一系列新的突破?！兑?guī)劃》是未來(lái)一段時(shí)間指導(dǎo)全國(guó)各類資源型城市可持續(xù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是國(guó)家對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展工作的重要部署，具有里程碑意義。
二、《規(guī)劃》總體思路具有三大特點(diǎn)
《規(guī)劃》的基本思路，不僅是解決當(dāng)前資源型城市所面臨的現(xiàn)實(shí)問題，同時(shí)也對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展作出了謀劃。規(guī)劃目標(biāo)聚焦建立健全促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，明確了構(gòu)建資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展格局的戰(zhàn)略指向?？偟膩?lái)看有三大特點(diǎn)：
一是以“五位一體”總布局構(gòu)建資源型城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略體系。資源型城市的發(fā)展問題長(zhǎng)期以來(lái)被單純作為經(jīng)濟(jì)問題來(lái)解決，但國(guó)內(nèi)外資源型城市的發(fā)展實(shí)踐和理論研究已經(jīng)表明，在資源型城市長(zhǎng)期發(fā)展中形成的深層次矛盾涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等方方面面，如不能得到切實(shí)有效解決，必然為資源型城市的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。《規(guī)劃》把促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展作為系統(tǒng)工程，全面貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于“全面推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”的重要精神，結(jié)合資源型城市實(shí)際問題，在重視促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)民生改善、生態(tài)文明建設(shè)、文化資源傳承、體制機(jī)制創(chuàng)新，更加注重戰(zhàn)略布局的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。
二是以全面深化改革激發(fā)資源型城市可持續(xù)發(fā)展活力。從根本上破解資源型城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的體制性、機(jī)制性矛盾，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要保障。作為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神的具體舉措，《規(guī)劃》把深化改革作為促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力和有力保障，明確了開發(fā)秩序約束機(jī)制、產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、利益分配共享機(jī)制、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制五項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。五個(gè)機(jī)制突出強(qiáng)調(diào)了要把資源型城市發(fā)展建立在協(xié)調(diào)有序、公平公正、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，當(dāng)前發(fā)展與長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)一。五個(gè)機(jī)制相互促進(jìn)、良性互動(dòng)、整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破，形成資源型城市全面深化改革的強(qiáng)大合力，有利于使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，提高資源型城市自我發(fā)展的“造血”功能，強(qiáng)化創(chuàng)新能力和增長(zhǎng)動(dòng)力。
三是以分類指導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源型城市可持續(xù)發(fā)展路徑。我國(guó)資源型城市數(shù)量眾多、分布廣泛，資源開發(fā)處于不同階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大。雖然每個(gè)資源型城市在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中都發(fā)揮著重要作用，但由于面臨的矛盾和實(shí)際問題不同，因此開發(fā)方式、保護(hù)內(nèi)容、發(fā)展的首要任務(wù)、國(guó)家的支持重點(diǎn)也應(yīng)該有所區(qū)別。為此《規(guī)劃》結(jié)合各城市實(shí)際特點(diǎn)，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展為基本出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行綜合類別劃分，強(qiáng)調(diào)深入挖掘各類型城市自身潛力和優(yōu)勢(shì)，探索各具特色的發(fā)展模式。分類指導(dǎo)為差別化的地區(qū)政策、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系、各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)以及精細(xì)及時(shí)的空間管理提供了基礎(chǔ)支撐，促進(jìn)了區(qū)域管理方式的變革。
三、《規(guī)劃》內(nèi)容突出五大重點(diǎn)任務(wù)
一是有序開發(fā)綜合利用資源，強(qiáng)化資源保障能力。隨著世界政治經(jīng)濟(jì)格局深刻變化和全球資源競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，利用國(guó)外資源的不穩(wěn)定性和不確定性增加，風(fēng)險(xiǎn)與難度加大，資源型城市在保障我國(guó)能源資源安全方面的地位和作用越來(lái)越重要。《規(guī)劃》面向國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求，從切實(shí)鞏固保障全面建設(shè)小康社會(huì)的資源基礎(chǔ)出發(fā)，堅(jiān)持有序開發(fā)、高效利用、科學(xué)調(diào)控、優(yōu)化布局的原則，以資源有序開發(fā)與綜合利用為主線，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，協(xié)調(diào)當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與整體、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，統(tǒng)籌安排礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、利用與保護(hù)的任務(wù)，為全面提高資源型城市資源保障能力奠定了基礎(chǔ)。
二是構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系，夯實(shí)轉(zhuǎn)型發(fā)展基礎(chǔ)。資源型城市是我國(guó)重化工業(yè)的搖籃，為建立健全我國(guó)工業(yè)體系、推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。新形勢(shì)下推動(dòng)資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，事關(guān)我國(guó)新型工業(yè)化的成敗。針對(duì)資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)的問題，《規(guī)劃》提出堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)作為加快資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主攻方向，產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)建立在發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、內(nèi)生增長(zhǎng)、集約高效、惠及民生、環(huán)境友好的基礎(chǔ)上，全面優(yōu)化技術(shù)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、布局結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)，明確了推進(jìn)資源型城市由單一的資源型經(jīng)濟(jì)向多元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的重要著力點(diǎn)。
三是切實(shí)保障和改善民生，以人為核心推進(jìn)城鎮(zhèn)化。資源型城市歷史遺留問題較多、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊落后、農(nóng)民礦工和失地農(nóng)民集中、民生保障水平較低，是我國(guó)城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問題的集中凸顯地區(qū)。保障和改善民生既是促進(jìn)社會(huì)和諧有序的根本保障，也是擴(kuò)內(nèi)需、促發(fā)展、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要任務(wù)?！兑?guī)劃》堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和民生改善的內(nèi)在統(tǒng)一，把解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題放在更加重要的位置，從完善制度和增加投入兩方面強(qiáng)化保障措施，努力實(shí)現(xiàn)資源型城市勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，社會(huì)和諧穩(wěn)定，使資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。
四是加強(qiáng)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)，還城市一個(gè)美好家園。我國(guó)資源型城市普遍存在著產(chǎn)業(yè)能耗高、環(huán)境污染重、地質(zhì)災(zāi)害隱患多等問題，這些問題的解決不僅關(guān)系到資源型城市自身發(fā)展，對(duì)于緩解我國(guó)資源環(huán)境約束、維護(hù)生態(tài)安全、應(yīng)對(duì)氣候變化、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力意義重大，影響深遠(yuǎn)?！兑?guī)劃》把生態(tài)文明建設(shè)融入資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作的全過(guò)程，以解決損害群眾健康和影響地區(qū)健康發(fā)展的突出環(huán)境問題為重點(diǎn)，多措并舉、多管齊下。各項(xiàng)任務(wù)安排從實(shí)際出發(fā)，講求實(shí)效、突出重點(diǎn)、量力而行，為遏制資源型城市日趨惡化的生態(tài)環(huán)境問題，促進(jìn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一提供了保障。
五是加強(qiáng)支撐保障能力建設(shè)，營(yíng)造良好的發(fā)展氛圍。由于利益格局錯(cuò)綜復(fù)雜，行政管理體制落后，許多資源型城市社會(huì)服務(wù)功能嚴(yán)重缺失。作為支撐保障能力建設(shè)的首要任務(wù)，《規(guī)劃》以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手，全面部署了硬件環(huán)境優(yōu)化重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，圍繞可持續(xù)發(fā)展軟環(huán)境建設(shè)，《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)了人才隊(duì)伍建設(shè)、推進(jìn)改革開放、精神資源傳承。促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)秀的人才是先導(dǎo)力量，改革開放是核心動(dòng)力，“無(wú)私奉獻(xiàn)、艱苦奮斗、改革創(chuàng)新”的核心精神是潛力源泉。“一硬三軟”的支撐保障能力建設(shè)立足資源型城市的現(xiàn)實(shí)問題和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，突出全局和局部相配套、治本和治標(biāo)相結(jié)合、漸進(jìn)和突破相銜接，有利于強(qiáng)化資源型城市發(fā)展動(dòng)力和活力，營(yíng)造良好的發(fā)展氛圍。
四、《規(guī)劃》政策體系針對(duì)性強(qiáng)
要確保規(guī)劃期內(nèi)我國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展和顯著成效，必須加強(qiáng)政策支持、完善實(shí)施機(jī)制。因此《規(guī)劃》針對(duì)資源型城市的共性問題、差異化問題和重點(diǎn)難點(diǎn)問題，將統(tǒng)籌兼顧和分類指導(dǎo)有機(jī)結(jié)合，提出建立多層次的政策保障體系。一是針對(duì)資源型城市的共性問題，建立健全可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的具體措施：研究制定資源開發(fā)和城市可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)辦法，加快推進(jìn)資源稅改革，推動(dòng)出臺(tái)資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，加大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持力度。二是針對(duì)資源型城市的差異化問題，完善分類指導(dǎo)的具體措施：研究出臺(tái)全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展分類指導(dǎo)意見，研究制定資源枯竭城市轉(zhuǎn)型績(jī)效年度考核評(píng)價(jià)辦法，開展資源富集地區(qū)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)工作。三是針對(duì)資源型城市的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，強(qiáng)化針對(duì)性扶持的具體措施：加大資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持和政策支持，繼續(xù)加大對(duì)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題恢復(fù)治理的資金支持。四是針對(duì)可持續(xù)發(fā)展宏觀層面的制度問題，加強(qiáng)法制化建設(shè)的措施：加快推進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展立法，研究制定《資源型城市可持續(xù)發(fā)展條例》。各項(xiàng)政策內(nèi)容具體、措施得力、針對(duì)性強(qiáng)，符合資源型城市當(dāng)前發(fā)展實(shí)際和長(zhǎng)遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展需要。
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