◎本刊特約主筆 孫力舟
“無居民海島”在中國(guó)島嶼中占絕對(duì)多數(shù)，無居民海島的開發(fā)，對(duì)我國(guó)維護(hù)主權(quán)，保護(hù)環(huán)境，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，具有不言而喻的重要意義。在開發(fā)過程中，做到既發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又保護(hù)好環(huán)境，是有一定難度的。在這方面，一些國(guó)家開發(fā)無居民海島的經(jīng)驗(yàn)可供我國(guó)借鑒，以免走彎路。
我國(guó)荒島資源豐富
4月12日，國(guó)家海洋局公布了我國(guó)第一批開發(fā)利用無居民海島名錄，涉及遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等8個(gè)省區(qū)，共計(jì)176個(gè)無居民海島。此前的4月2日，國(guó)家海洋局已公布了《無居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》。這樣，繼國(guó)家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合制定的《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》2003年6月17日公布之后，無居民海島的開發(fā)再度成為媒體熱議的焦點(diǎn)。
無居民海島俗稱荒島，指的是沒有戶籍居民居住的海島。據(jù)國(guó)家海洋局2001年公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)擁有面積超過500平方米的島嶼6500多個(gè)，其中有居民的海島僅433個(gè)，其余均為無居民海島。面積在500平方米以上、1000平方米以下的“小小島”，一般都是無居民海島。500平方米以下的島嶼數(shù)以萬計(jì)，均為無居民海島?？梢?，我國(guó)可供開發(fā)的荒島資源十分豐富。
可以說，在中國(guó)沿海地區(qū)，無居民海島占絕對(duì)多數(shù)。例如，據(jù)2004至2005年的福建海島調(diào)查，福建有海島1434個(gè)，其中有居民海島僅101個(gè)，其他都是無居民海島。
馬爾代夫是荒島開發(fā)典范
全球四大洋都有無居民海島。擁有無居民海島的亞洲國(guó)家主要有中國(guó)(包括臺(tái)灣和香港)、孟加拉國(guó)、印度、印度尼西亞、菲律賓、馬爾代夫、韓國(guó)、日本等；非洲國(guó)家主要有南非、肯尼亞、坦桑尼亞、馬達(dá)加斯加等；歐洲國(guó)家主要有荷蘭、丹麥、法國(guó)、德國(guó)、希臘、意大利、俄羅斯、西班牙、英國(guó)、葡萄牙等；美洲國(guó)家主要有美國(guó)、委內(nèi)瑞拉、巴西、加拿大、智利、哥倫比亞、墨西哥、秘魯?shù)?；大洋洲?guó)家主要有新西蘭、澳大利亞、斐濟(jì)、密克羅尼西亞聯(lián)邦、帕勞、所羅門群島等。
另外，美、英、法、荷蘭、丹麥等國(guó)分布在太平洋、印度洋和大西洋的群島屬地中，也包含很多無居民海島。
在無居民海島的開發(fā)方面，印度洋島國(guó)馬爾代夫堪稱典范。
據(jù)《無居民海島對(duì)外開放管理體系研究》等文獻(xiàn)介紹，以海島旅游聞名于世的馬爾代夫，有大小島嶼近1200個(gè)。1980年起，馬爾代夫依靠國(guó)外資金的援助，制定了海島開發(fā)計(jì)劃。該計(jì)劃根據(jù)不同島嶼的具體情況，擬訂不同的政策措施和相應(yīng)的開發(fā)時(shí)間、規(guī)模和方式。
馬爾代夫特別重視海島規(guī)劃，每一個(gè)無居民海島的開發(fā)，均先由一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體(投資公司)向政府租賃一個(gè)無居民海島，在海島上建一家酒店，以完整、獨(dú)立、封閉式的度假村模式經(jīng)營(yíng)發(fā)展。這種一島一店“小、清、靜”的開發(fā)模式取得極大成功，海島旅游獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷，被稱為海島開發(fā)的“馬爾代夫模式”。馬爾代夫的審查批準(zhǔn)制度非常嚴(yán)格。海島上所有建筑都須經(jīng)旅游部門批準(zhǔn)才能建設(shè)，馬爾代夫還明確規(guī)定：海島建筑面積不能超過海島總面積的20%，海島建筑不得超過兩層，以保持海島的原有特色。此外，旅游部門的職責(zé)還包括代表國(guó)家對(duì)外出租海島、組織審查海島開發(fā)規(guī)劃和海島開發(fā)建設(shè)的布局、制定濱海旅游法規(guī)，以及旅游業(yè)的日常監(jiān)督管理。由于旅游業(yè)對(duì)馬爾代夫舉足輕重，該國(guó)還成立了由旅游、漁業(yè)、交通等部門組成的國(guó)家旅游委員會(huì)，以便及時(shí)解決旅游發(fā)展中遇到的問題。
各國(guó)大多只租不賣
外國(guó)媒體經(jīng)常傳出某位富豪或明星買下小島的消息，其實(shí)，這種說法并不準(zhǔn)確。在絕大多數(shù)情況下，他們獲得的只是小島一定年限的使用權(quán)。
公民個(gè)人或公司獲得對(duì)無居民海島的排他性使用權(quán)時(shí)，該海島就被稱為“私人島嶼”。例如，一些游輪公司經(jīng)常讓乘客進(jìn)入沿途一些未開發(fā)的小島。近年來，為了保證游客的安全并提供更高水平的島嶼游覽服務(wù)，游輪公司往往租下途中無居民小島的使用權(quán)。
盡管這種排他性權(quán)給予所有者對(duì)島嶼相當(dāng)大程度的控制權(quán)，但該島嶼仍處在所在國(guó)家的司法管轄之下。例如在英國(guó)、巴西、智利等國(guó)的法律中，私人島嶼并不完全歸屬私人獨(dú)享，所有的海灘包括沙灘，都必須允許公眾進(jìn)入。
另外，那些已經(jīng)有人居住，或所有權(quán)不明的島嶼，往往不能買賣。好萊塢明星萊昂納多試圖購(gòu)買的第一個(gè)斐濟(jì)島嶼，就因500名原住民要求“收回故島”并訴諸法庭而作罷。
世界上很多無人島具有開發(fā)旅游或私人度假的潛能。有鑒于此，美國(guó)、加拿大、英國(guó)、荷蘭、法國(guó)、瑞典、澳大利亞等國(guó)已制定了有關(guān)無居民海島開發(fā)與保護(hù)的管理法規(guī)。
1999年，美國(guó)成立了海島事務(wù)跨部管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)與美國(guó)內(nèi)務(wù)部協(xié)商確定與海島事務(wù)相關(guān)的問題，并為政府在制定島嶼政策方面提供建議。
美國(guó)普遍采用出租的辦法行使無居民海島使用權(quán)。如美國(guó)田納西河流域管理局通過出租的方式，向私人轉(zhuǎn)讓公有海島使用權(quán)，用于休養(yǎng)、避暑、劃船、釣魚以及類似的消遣活動(dòng)，還通過出租方式向公司、企業(yè)或私人轉(zhuǎn)讓公有海島土地，以修建碼頭或工廠、倉(cāng)庫(kù)等。
英國(guó)的無居民海島，名義上都?xì)w皇室所有。為了獲得經(jīng)常性收益，皇室一般是將海島出租給私人，由私人開發(fā)后再進(jìn)入市場(chǎng)。租期屆滿時(shí)，私人修建的建筑物無償歸屬無居民海島所有者，所有者可將其轉(zhuǎn)租。
在澳大利亞，政府向企業(yè)及個(gè)人提供無居民海島的重要方式也是出租。租約必須符合規(guī)劃，并需要批準(zhǔn)；如無居民海島改變用途需事先申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后重新訂立租約，如擅自改變用途，政府有權(quán)收回海島。
在新加坡，無居民海島可以定期出租。政府將一定年期的無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給使用者，使用者接著可自由轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租，但年期不變。使用年期屆滿，政府即收回海島，島上建筑物也無償歸政府所有。到期后如要繼續(xù)使用，可向政府申請(qǐng)。經(jīng)批準(zhǔn)可再獲得一個(gè)規(guī)定年限的使用期，但必須按當(dāng)時(shí)的市價(jià)重新付錢，相當(dāng)于重新租島。
印度尼西亞是世界上最大的群島國(guó)，有約1.7萬個(gè)島嶼。目前，印尼政府鼓勵(lì)外國(guó)投資商租用其無居民海島，以發(fā)展島嶼經(jīng)濟(jì)。印尼政府表示，將給無居民海島租用者減稅并提供其他一些優(yōu)惠政策。租用者可在30年內(nèi)擁有島嶼的使用權(quán)，30年后還可申請(qǐng)延期。印尼還成立了伊斯蘭金融合作俱樂部，專門吸引來自海灣國(guó)家對(duì)無人島的投資。
島嶼中介抓住商機(jī)
大規(guī)模出租無居民島嶼的國(guó)家，多具有長(zhǎng)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，政府較少直接參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這就為轉(zhuǎn)讓無居民海島使用權(quán)的中介機(jī)構(gòu)提供了牟利的機(jī)會(huì)。這些中介機(jī)構(gòu)，不僅全面提供各大洲可轉(zhuǎn)讓?shí)u嶼的信息，還發(fā)布大量明星、美景照片，將享受私人島嶼，包裝成高端人士的生活元素。
例如，美國(guó)《私人島嶼》雜志就把購(gòu)置私人島嶼稱作“獨(dú)立的、愛冒險(xiǎn)人的生活方式”，2011年，該雜志正在大力推銷位于加拿大西部、南太平洋的法屬波利尼西亞、瓦努阿圖等地的島嶼。該雜志的“私人島嶼博客”，則大力推介英國(guó)、希臘、巴西、克羅地亞等國(guó)的島嶼。
總部位于德國(guó)漢堡的維拉迪私人島嶼有限公司負(fù)責(zé)人法哈德·維拉迪，1971年開始在報(bào)紙上打租島中介的小廣告，并借此起家，到2003年已售出1200多座島嶼，年經(jīng)營(yíng)收入近3000萬歐元。該公司類似活躍在中國(guó)各大城市的房屋中介，向客戶提供全球各地?cái)?shù)百座待售島嶼的資料，每成交一座島嶼，公司收取8.5%的傭金。有些富人一開始是受影視中熱帶風(fēng)光和泳裝麗人的魅惑，前來咨詢買島事宜，經(jīng)過中介公司一通“忽悠”，最后卻買了亞寒帶的島嶼。
維拉迪私人島嶼有限公司稱，很多客戶來到公司辦公室，要求買一座擁有銀色沙灘和棕櫚樹的小島，最后卻買下了有著云杉和巖石海岸的加拿大或北歐島嶼。該公司負(fù)責(zé)人維拉迪解釋說：“大部分人在六七八月度假，在緯度較高的地區(qū)，島嶼夏季氣溫合適，而同時(shí)期的多數(shù)熱帶島嶼，則太熱也太潮濕了。”
隨著科技進(jìn)步，特別是太陽能發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、海水淡化和工業(yè)化房屋建造技術(shù)的突破，將荒島建成伊甸園的工作變得相對(duì)容易了。然而，并不是每個(gè)人都適合在小島上居住。維拉迪先生認(rèn)為，只有能享受寧?kù)o、尊重自然，并能處理類似停電之類問題的人，才能在島上過得開心。
無人島嶼的買賣已成為全球地產(chǎn)市場(chǎng)的一部分。據(jù)美國(guó)《新聞周刊》2008年10月報(bào)道，在加拿大的新斯科舍省、美國(guó)的緬因州和中美洲的一些地區(qū)，島嶼的價(jià)格較低。在歐洲、中美洲的巴哈馬和太平洋的法屬波利尼西亞等地，島嶼的價(jià)格較高。例如，新斯科舍東海岸外的長(zhǎng)島，售價(jià)是10.6萬美元，而希臘科林斯灣的圣安薩納西歐島，遍布松樹和橄欖樹，售價(jià)200萬美元。
不少明星擁有自己的專屬島嶼。加拿大歌星席琳·迪翁買下了加拿大魁北克的加儂島，美國(guó)影星尼古拉斯·凱奇則在巴哈馬買島。主演《勇敢的心》的梅爾·吉布森買下了斐濟(jì)的瓦圖瓦拉島。主演《泰坦尼克號(hào)》的萊昂納多·迪卡普里奧買下了中美洲國(guó)家伯利茲的小島。
阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)的“世界群島”是人工建筑的島嶼集群。其中一些島嶼已經(jīng)售出，例如，其中的“希臘”島被曾是《花花公子》封面女郎的美國(guó)演員兼名模帕米拉·安德森買下。
21世紀(jì)初，全球私人島嶼買賣活躍，這有好幾個(gè)原因。美國(guó)房地產(chǎn)泡沫的破裂，降低了單位面積島嶼的售價(jià)；在經(jīng)濟(jì)衰退的影響下，一些島主難以支付維持這些設(shè)施的費(fèi)用，因此將其出租；互聯(lián)網(wǎng)在全球的普及，使得島嶼買賣的供需雙方更容易聯(lián)系。
如果島嶼位于國(guó)際水域，買家則需要提防海盜、竊賊和暴徒。例如，印度洋西北部的島嶼，就由于靠近索馬里海盜猖獗的地區(qū)，鮮有問津者。
美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》2005年9月的一篇文章則認(rèn)為，環(huán)保主義者的積極干預(yù)，使得全球可出售的島嶼減少，從而提升了價(jià)格。那些已建有生活服務(wù)設(shè)施的島嶼，出售的價(jià)格則更高，且較少出售。
環(huán)保人士提供技術(shù)援助
可見，無居民海島的開發(fā)和轉(zhuǎn)讓，確實(shí)有利可圖。但是，無居民海島是一個(gè)獨(dú)立而封閉的生態(tài)環(huán)境小單元，其生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立。這種生態(tài)系統(tǒng)極脆弱，易遭破壞，且破壞后很難恢復(fù)。有些無居民海島還構(gòu)成一個(gè)國(guó)家的領(lǐng)海基點(diǎn)，一旦地表受損將直接損害一國(guó)在國(guó)際法上的海洋權(quán)益。
因此，在無居民海島開發(fā)中，環(huán)境因素往往比經(jīng)濟(jì)因素更受重視。我國(guó)2003年出臺(tái)的《無居民海島保護(hù)和利用管理規(guī)定》第一章第一條就開宗明義：“為了加強(qiáng)無居民海島管理，保護(hù)無居民海島生態(tài)環(huán)境，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益和國(guó)防安全，促進(jìn)無居民海島的合理利用，根據(jù)有關(guān)法律，制定本規(guī)定?！?/p>
1973年，聯(lián)合國(guó)教科文組織制定了有關(guān)海島生態(tài)系統(tǒng)合理利用的“人與生物圈計(jì)劃”，該計(jì)劃首先在南太平洋的若干島嶼上實(shí)施，隨后推廣到地中海、加勒比海上的島嶼。1992年6月，在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國(guó)世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)會(huì)議通過了《21世紀(jì)議程》，其中包括“小島嶼的可持續(xù)發(fā)展”。1994年，該組織又通過了《小島嶼發(fā)展中國(guó)家可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱領(lǐng)》，要求各國(guó)采取切實(shí)的措施，加強(qiáng)對(duì)島嶼資源開發(fā)的管理。
許多無居民島嶼生態(tài)系統(tǒng)脆弱，環(huán)保人士對(duì)相關(guān)的開發(fā)計(jì)劃十分擔(dān)憂。據(jù)“私人島嶼在線”網(wǎng)站介紹，對(duì)私人島嶼開發(fā)影響較大的的環(huán)保組織有：1972年成立的“島嶼資源基金會(huì)”、1989年成立的“覺醒工程”、1994年成立的“島嶼保護(hù)與生態(tài)組織”，還有“海洋生態(tài)”和“自然保護(hù)”組織。它們不僅向政府和公眾宣講私人島嶼開發(fā)中環(huán)保的必要性，還利用自身專家資源豐富的優(yōu)勢(shì)，提供直接的技術(shù)援助。在這些組織的呼吁下，希臘、日本等國(guó)在無居民海島開發(fā)中優(yōu)先采用風(fēng)能、海洋能、太陽能等可再生能源和雨水集蓄、海水淡化、污水再生利用等技術(shù)，形成“低碳”用島的模式。
當(dāng)然，在主權(quán)國(guó)家仍是基本治理單位的當(dāng)代世界，國(guó)際組織的建議和非政府組織的工作，都只能起到輔助作用。大多數(shù)國(guó)家政府，出于可持續(xù)發(fā)展的考慮，也很重視對(duì)無居民海島的環(huán)境保護(hù)。
多國(guó)海島開發(fā)有專門立法
荒島開發(fā)，環(huán)保先行。根據(jù)保護(hù)措施的不同，各國(guó)對(duì)無居民海島的開發(fā)與管理，可分為三種模式。
第一種是開發(fā)模式。國(guó)外對(duì)地理位置偏遠(yuǎn)、資源匱乏的島嶼，多采用開發(fā)模式，以充分利用海島資源，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。其典型代表是日本的《孤島振興法》。20世紀(jì)70年代，日本先后出臺(tái)了《日本孤島振興法》和《日本孤島振興實(shí)行令》，該法律與實(shí)行令適用于遠(yuǎn)離日本本土“與世隔絕”的孤島，非常明確具體地規(guī)定了孤島的振興計(jì)劃以及國(guó)家的經(jīng)費(fèi)投入。
第二種是保護(hù)模式，其制度設(shè)計(jì)主要著眼于島上的生物多樣性、生態(tài)環(huán)境以及各種資源，尤其是不可再生資源的保護(hù)。美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)，對(duì)海島上有珍稀物種或歷史遺跡的島嶼，往往采用保護(hù)模式。美國(guó)得克薩斯州的山姆洛克島管理計(jì)劃，佛羅里達(dá)州的威頓島保護(hù)方案，澳大利亞的羅特內(nèi)斯特島的管理計(jì)劃都屬此列。
第三是兼采開發(fā)模式與保護(hù)模式。例如，澳大利亞的《勞德哈伍島法》既詳細(xì)規(guī)定了對(duì)島上土地的利用，又注重對(duì)島上資源的保護(hù)和管理。
環(huán)保措施的基礎(chǔ)是立法。國(guó)外無居民海島使用權(quán)制度的立法方式主要包括單行立法和分散立法兩種。在單行立法中，有的法律適用于全國(guó)范圍內(nèi)某一類無居民海島，例如日本的《日本孤島振興法》、韓國(guó)的《島嶼開發(fā)促進(jìn)法》。有的法律則適用于某個(gè)或某些特定的海島，例如澳大利亞新威爾士州的《勞德哈伍島法》。該法于1954年4月23日生效，近50多年中，經(jīng)歷了20多次修改。該法主要規(guī)定勞德哈伍島的董事會(huì)的選舉和組成方式、董事會(huì)的權(quán)力、責(zé)任與運(yùn)作方式，島嶼的環(huán)境計(jì)劃與評(píng)估，對(duì)島上土地的利用等方面的內(nèi)容?！度毡拘◇以簫u振興特別措施法》、《日本奄美群島振興開發(fā)特別實(shí)施法》也屬于這類法律。分散立法是指一些國(guó)家的無居民海島使用權(quán)制度散見于相關(guān)的法律法規(guī)中。如美國(guó)的《1972年美國(guó)聯(lián)邦海岸帶管理法》就包括了對(duì)無居民海島的管理。(《環(huán)境與生活》雜志)
（編輯：SN041）
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