改革開放是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最大紅利。如今，隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，不少體制機(jī)制問題逐步顯現(xiàn)，“啃硬骨頭”需要更大的勇氣和智慧。在這一過程中，國家審計(jì)如何聚焦熱點(diǎn)問題，促進(jìn)深化改革？日前，審計(jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人，以及專家學(xué)者做客《中經(jīng)電視》，接受《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》記者專訪，針對這些問題進(jìn)行深入剖析，并從審計(jì)工作角度給出建議。
財(cái)政資金整合效果不理想，如何解決？
近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的推進(jìn)，財(cái)政資金支付進(jìn)度加快、使用效率提高，但仍然存在財(cái)政資金分配權(quán)不統(tǒng)一、統(tǒng)籌整合難等問題。
“審計(jì)報(bào)告顯示，資金小、散、碎片化現(xiàn)象仍存在，從源頭上限制了財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用。”審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司副司長常利告訴《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》記者，如2015年人大批準(zhǔn)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付個數(shù)已由2013年的219個壓減為2015年的96個，但實(shí)質(zhì)性清理整合仍然不到位。常利分析，在96項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，有52項(xiàng)實(shí)際又分解為301個具體事項(xiàng)，大多仍按原事項(xiàng)渠道、原管理辦法分配。比如，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理薄弱。抽查發(fā)展改革委向25個省安排的5806個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助中，單個項(xiàng)目僅5萬元；抽查中央投資補(bǔ)助的41個項(xiàng)目中，有13個用虛假資料、違規(guī)多頭申報(bào)等獲得補(bǔ)助8637萬元。
另外，一方面存在一些現(xiàn)行資金管理制度與統(tǒng)籌使用存量資金的政策要求不銜接，“打醬油”的錢不能“打醋”，導(dǎo)致基層單位很難統(tǒng)籌整合；另一方面部分專項(xiàng)資金統(tǒng)籌后沒能及時利用，形成二次沉淀。
哪些原因造成財(cái)政專項(xiàng)資金整合效果不夠理想？審計(jì)署審計(jì)科研所副所長姜江華認(rèn)為，一方面是主管部門怕失去行政權(quán)、怕職能被整合、怕職能機(jī)構(gòu)編制被縮減，進(jìn)而不愿意整合財(cái)政專項(xiàng)資金；另一方面，基層政府也有很多顧慮，怕失去專項(xiàng)支持、怕得罪上級職能部門、怕影響業(yè)績，積極性不高。
姜江華進(jìn)一步建議，首先要加大區(qū)域整合力度，特別是跨部門的區(qū)域整合，從源頭上來規(guī)范；其次，要健全制度，通過健全專項(xiàng)資金管理制度，確保專項(xiàng)資金發(fā)揮應(yīng)有效益；最后，要對那些阻礙整合、虛假整合，或是以整合之名把資金挪用于樓堂管所、挪用于搞吃喝招待等加大追責(zé)、問責(zé)力度。
在南京審計(jì)大學(xué)副校長裴育看來，主管部門“不愿”、基層政府“不敢”的情況，暴露了事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的體制機(jī)制問題。“需要理順政府和市場的關(guān)系，處理好邊界界定問題，弄清楚哪些是政府干預(yù)太多、哪些是政府該做的卻沒有做到位。另外，還需理順中央政府和地方政府、省級以下地方政府之間的關(guān)系?！迸嵊f。
面對違規(guī)和變相舉債新情況，如何應(yīng)對？
政府性債務(wù)是近年來各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，審計(jì)署也持續(xù)開展了跟蹤審計(jì)。
“審計(jì)發(fā)現(xiàn)了部分地方政府違規(guī)、變相舉債的新情況。比如，以違規(guī)集資的形式增加政府性債務(wù)，或是違規(guī)通過融資平臺公司和企事業(yè)單位舉借債務(wù)，用于具有公益性、且收益率不高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”常利分析說，另外還有的采取地方財(cái)政與銀行、國有企業(yè)等合作成立基金，地方財(cái)政違規(guī)擔(dān)保等。審計(jì)報(bào)告顯示，至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個省通過違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。有的地方出現(xiàn)一些隱性債務(wù)，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個省區(qū)在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。
“地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)水平不僅涉及財(cái)政安全，也涉及經(jīng)濟(jì)安全。”裴育表示，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，需要嚴(yán)肅查處各類違規(guī)舉債、擔(dān)保行為，嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定追究責(zé)任。同時，需要加強(qiáng)政府與社會資本合作模式管理，規(guī)范政府與社會出資方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，防范建設(shè)類基金等成為地方政府新的隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。
“另外，還應(yīng)建立全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的債務(wù)管理系統(tǒng)，以不漏、不重、不錯為目標(biāo)，進(jìn)一步規(guī)范地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)的管理使用和數(shù)據(jù)采集工作，充分發(fā)揮該系統(tǒng)在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控、數(shù)據(jù)分析等方面的作用，真實(shí)、全面、客觀地反映地方政府債務(wù)的全貌?！迸嵊M(jìn)一步建議說。
“還要盡快試編和推行政府資產(chǎn)負(fù)債表，這也是有效解決地方政府債務(wù)在一些地方過多、過重的辦法。”姜江華說。
“首先要承認(rèn)地方性政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)的支撐，并把合理需要完整地納入預(yù)算管理，然后對剩余部分進(jìn)行清理。”常利表示說，這使得在債務(wù)準(zhǔn)確納入預(yù)算后不再“開口子”，不給變相舉債任何機(jī)會。
助力科技體制改革，從何做起？
審計(jì)報(bào)告顯示，在跟蹤審計(jì)創(chuàng)新型國家建設(shè)、大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新等政策落實(shí)情況時發(fā)現(xiàn)，科研經(jīng)費(fèi)管得過死，有形成本占比大，智力成本補(bǔ)償不夠，科研成果轉(zhuǎn)化率低，有的科研人員為保障必要支出不得不到處“湊”發(fā)票來報(bào)賬，也有個別人員借機(jī)騙取套取科研資金。
“事實(shí)上，今年6月3日發(fā)布的《關(guān)于審計(jì)工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國建設(shè)的意見》，就是為了推進(jìn)科技資金和科研項(xiàng)目管理創(chuàng)新，調(diào)動和保護(hù)科研人員積極性，促進(jìn)多出科技創(chuàng)新成果。”姜江華說。
“審計(jì)要關(guān)注國家既定的投入政策是不是落到了實(shí)處，資金該投的是否投到位了，還應(yīng)該重點(diǎn)揭示科技資金‘管得過死’等影響科研項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和效果的問題。”國家行政學(xué)院教授時紅秀表示，應(yīng)推動科技人員擁有更大的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)，以激發(fā)科技工作者積極性。另外，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以權(quán)謀私、截留侵占、揮霍浪費(fèi)科技資金，以及有關(guān)人員在科技資金管理中存在利益輸送等問題。
裴育表示，科研創(chuàng)新工作本身是一個創(chuàng)新性的工作，因此在項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)際落實(shí)中，可能會有比較大的出入。比如，申請一個項(xiàng)目，預(yù)算是100萬元，其中預(yù)計(jì)30%用于調(diào)研，40%用于購置設(shè)備，20%用于勞務(wù)開支等方面。但隨著對問題的深入研究，可能需要更多調(diào)研工作，也可能會為實(shí)驗(yàn)需要，在設(shè)備上投入更多資金，也可能需要更多人力。“如果在審計(jì)過程中，嚴(yán)格按照科目審查，就可能會判定為違規(guī)違紀(jì)，不利于科技創(chuàng)新，還會造成資源浪費(fèi)。因此，需要審計(jì)工作更加精準(zhǔn)區(qū)分，不要讓科研人員為了費(fèi)用報(bào)銷去花更多的精力，以便把主要精力用在科研上?！?/p>
“在助力科技體制改革方面，審計(jì)工作不能故步自封，要有新思路?！背＠f，在實(shí)際工作中，審計(jì)也在不斷創(chuàng)新，不拿過去的法律法規(guī)套現(xiàn)在的問題。
審計(jì)署負(fù)責(zé)人詳解審計(jì)工作報(bào)告
去年中央預(yù)算執(zhí)行情況如何？當(dāng)前財(cái)政管理中存在哪些突出問題？政策措施落實(shí)中存在的主要制約因素是什么？針對這些問題，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》記者采訪了審計(jì)署政策研究室負(fù)責(zé)人。
2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支總體情況和中央部門預(yù)算執(zhí)行情況如何？
從審計(jì)情況看，積極的財(cái)政政策加力增效，財(cái)稅改革穩(wěn)步推進(jìn)，財(cái)政管理水平和資金使用績效明顯提高，但違紀(jì)違法和管理不規(guī)范問題在一些領(lǐng)域還時有發(fā)生。從推進(jìn)改革層面看，有些方面體制機(jī)制尚不完善，出現(xiàn)信息傳導(dǎo)不暢、措施配合不夠、監(jiān)管不適應(yīng)等問題，影響相關(guān)政策措施落地落實(shí)和充分發(fā)揮作用。
從今年審計(jì)情況看，審計(jì)的42個中央部門及241家所屬單位，審計(jì)財(cái)政支出預(yù)算1891.62億元、占這些部門支出預(yù)算總額的36%。總的看，能夠遵守有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)，嚴(yán)格控制和壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)和會議費(fèi)支出，精簡公務(wù)活動，部門本級違法違規(guī)問題比往年明顯減少，問題主要發(fā)生在下屬單位和個別部門。
比如，違規(guī)套取和使用資金問題還時有發(fā)生，主要是教育部、發(fā)展改革委、人民銀行等7個部門和中國水利水電科學(xué)研究院、中國國際電子商務(wù)中心等37家所屬單位有9.24億元未納入部門預(yù)算管理，如昆明海關(guān)將走私物品處置收入1197.95萬元存放賬外，用于業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、發(fā)放福利等。
當(dāng)前財(cái)政管理中存在的突出問題有哪些？對解決這些問題有什么建議？
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從審計(jì)情況看，財(cái)政預(yù)算管理的規(guī)范化和科學(xué)化水平在逐步提高，但是由于財(cái)政資金分配權(quán)未完全理順、一些法規(guī)制度機(jī)制不完善、財(cái)政管理方式不適應(yīng)導(dǎo)致一些問題產(chǎn)生。比如，審計(jì)工作報(bào)告反映的預(yù)算分配與項(xiàng)目確定、制度規(guī)定銜接不夠，以及轉(zhuǎn)移支付制度不完善等問題。
由于預(yù)算分配與項(xiàng)目確定銜接不夠，有些項(xiàng)目確定滯后。數(shù)據(jù)顯示，2015年中央本級項(xiàng)目支出和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分別有2052.75億元（占13%）、6778.3億元（占38%），年初仍未落實(shí)到部門或地區(qū)。另外，轉(zhuǎn)移支付制度亟待完善。2015年對地方轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付占57%，比上年下降2個百分點(diǎn)，其中1.35萬億元有指定用途，地方實(shí)際可統(tǒng)籌的僅占52%，特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付中有25%也指定了用途。財(cái)政部應(yīng)加快推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付改革，防止一般性轉(zhuǎn)移支付“專項(xiàng)化”。
針對這些問題，審計(jì)工作報(bào)告中提出“轉(zhuǎn)變財(cái)政管理方式，破除影響資金統(tǒng)籌的制度藩籬，增強(qiáng)吸引社會投資相關(guān)支持措施的協(xié)調(diào)性和有效性”“加強(qiáng)財(cái)政收支的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加有效地發(fā)揮積極財(cái)政政策的作用”等建議，以推動深化改革、完善相關(guān)制度機(jī)制。
當(dāng)前國家政策措施落實(shí)中存在的主要制約因素是什么？有何建議？
歸納起來，影響政策落實(shí)的主要制約因素有三個大的方面：一是一些領(lǐng)域的制度規(guī)則不適應(yīng)。主要是一些領(lǐng)域的相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等運(yùn)行和管理規(guī)則沒有及時修改完善；二是有些行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)；三是相關(guān)考核激勵機(jī)制不適應(yīng)，有的任務(wù)指標(biāo)下達(dá)與地方實(shí)際需要不相符。
由于上述因素的制約，基層在一些問題上處在“兩難”境地。在這方面，審計(jì)工作報(bào)告提出“加快清理修訂相關(guān)制度，既應(yīng)修訂廢止不符合當(dāng)前實(shí)際的政策規(guī)定，又應(yīng)盡快建立健全適應(yīng)改革發(fā)展要求的制度機(jī)制，完善相關(guān)配套政策法規(guī)”等建議。通過修訂有關(guān)制度規(guī)則，使各項(xiàng)制度規(guī)則與黨和國家要求部署同向，保障國家政策措施貫徹實(shí)施。
來源：經(jīng)濟(jì)日報(bào)（記者崔文苑、曹力水）
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