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導(dǎo)

讀

基于系統(tǒng)觀和大科學(xué)觀的思考，從前提、基礎(chǔ)、保障與支撐四個(gè)方面提出國土空規(guī)劃構(gòu)建的建議與設(shè)想，提出未來新型國土空間規(guī)劃的對(duì)象界定、方法路徑、實(shí)施管理、技術(shù)支撐乃至信息化管理等方面的創(chuàng)新路徑。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》正式確立了新時(shí)代的國土空間規(guī)劃體系。但是從規(guī)劃的科學(xué)理性視角和規(guī)劃的實(shí)施運(yùn)作視角看，仍然有兩個(gè)重要問題需要深入探討：一是作為一個(gè)巨型系統(tǒng)工程和有組織的集體行動(dòng)過程，新的國土空間規(guī)劃體系應(yīng)該按照什么樣的科學(xué)邏輯建立，以促進(jìn)長(zhǎng)期以來“多規(guī)”各自理論框架和技術(shù)體系的整合融合。二是如何讓國土空間規(guī)劃得到有力的運(yùn)作支撐并且服務(wù)于簡(jiǎn)政放權(quán)和治理體系現(xiàn)代化。

為此筆者從系統(tǒng)整體性的角度出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，從國土空間的新內(nèi)涵、空間規(guī)劃思路方法整合、規(guī)劃實(shí)施制度改革以及規(guī)劃技術(shù)支撐體系建設(shè)這四個(gè)方面，提出了國土空間規(guī)劃改革的一些設(shè)想，為新時(shí)代的國土空間規(guī)劃改革提供點(diǎn)滴建議。

1.前提：國土空間內(nèi)涵重塑

國土空間規(guī)劃構(gòu)建的基本前提是在實(shí)踐中深度認(rèn)識(shí)國土空間的“全要素觀”和“時(shí)空演化觀”兩個(gè)重要內(nèi)涵。

首先，國土空間既是國民生存的場(chǎng)所和環(huán)境，也是各類自然資源依存的載體，是空間地域與自然資源的統(tǒng)一體（圖1）其豐富性和完整性決定了規(guī)劃對(duì)象是全要素的綜合地域空間。何為全要素？一方面體現(xiàn)為地球表層大氣圈、水圈、生物圈、巖石圈組成的自然資源和環(huán)境巨系統(tǒng)，另一方面體現(xiàn)為人類圈的活動(dòng)反映出來的利用自然改造自然并得到自然反饋?zhàn)饔茫▓D1）。國土空間規(guī)劃須將其作為一個(gè)整體來進(jìn)行統(tǒng)籌配置和管控，而非只考慮地表空間，或者僅圍繞某個(gè)系列的要素。

其次，國土空間應(yīng)作為一個(gè)時(shí)空演化的整體加以統(tǒng)籌。事實(shí)上國土空間承載的自然資源與環(huán)境本身就不是孤立的，而是由一系列要素在不同單元、范圍和層次上構(gòu)成的一個(gè)復(fù)雜的多維網(wǎng)絡(luò)體，并按照一定規(guī)律時(shí)空演化。我們?cè)谡J(rèn)識(shí)國土空間中的不同子系統(tǒng)或要素時(shí)，都會(huì)不斷發(fā)現(xiàn)和遵循諸多重要演化規(guī)律。

因此可以說，國土空間載體下體現(xiàn)出的全要素時(shí)空演化規(guī)律，在自然系統(tǒng)與人類系統(tǒng)呈現(xiàn)的許多共通性，這啟示我們國土空間規(guī)劃思路和方法的導(dǎo)向必須是從整體出發(fā)，整合原有思路方法，縱橫聯(lián)通，將人與自然視為生命共同體的新模式。

圖1 國土空間與自然資源系統(tǒng)

來源：自制

2.基礎(chǔ)：規(guī)劃思路與方法整合

2.1 各類規(guī)劃的原理、思路和方法整合

隨著理論與技術(shù)的進(jìn)步，規(guī)劃實(shí)踐不斷涌現(xiàn)復(fù)雜問題，以及人地關(guān)系的不斷演進(jìn)和復(fù)合，使得我們逐步認(rèn)識(shí)到各個(gè)小體系、分問題之間是必然存在聯(lián)系的，最終應(yīng)達(dá)到協(xié)同和整合。整合的原則可從兩方面考慮：一是合并同類項(xiàng)原則，在方法體系上對(duì)相通的、類似的方法進(jìn)行歸并、整合；二是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃分析的“要素聯(lián)合”，將原本割裂的國土空間要素作為一個(gè)整體進(jìn)行分析。建議從以下5個(gè)方面形成整合思路：

1）整合規(guī)劃的調(diào)查分析以及基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)，集成各口徑的數(shù)據(jù)。

2）構(gòu)建有機(jī)融合的規(guī)劃價(jià)值體系，整合規(guī)劃思路必須先整合價(jià)值序列，建議從我國特定的資源本底和資源環(huán)境問題出發(fā)，以國民的生命線與安全線為基本考量，保障基本的生活空間和基礎(chǔ)設(shè)施，然后依次考慮環(huán)境的宜居性、社會(huì)福利、高效、便利以及人的綜合發(fā)展等（圖2）。

3）整合規(guī)劃分析的內(nèi)容體系，整合框架包括現(xiàn)實(shí)情況基礎(chǔ)分析，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求綜合分析，反饋與評(píng)估體系整合，閾值體系整合（表2），空間布局和重要項(xiàng)目部署，綜合與專項(xiàng)的費(fèi)效比分析，總共7個(gè)方面（表1）。

4）整合、歸并各類規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程，以及統(tǒng)一部分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程等。

圖2 可能的價(jià)值序列

來源：自制

表1 規(guī)劃分析的內(nèi)容體系整合設(shè)想

表2 國土空間規(guī)劃閾值體系設(shè)想

注：（1）●代表必須制定，○代表根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和可行性制定；（2）指標(biāo)閾值分為標(biāo)量類指標(biāo)和分級(jí)分類指標(biāo)兩種。

來源：自制

2.2 要素的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)和規(guī)劃的系統(tǒng)思維

由于國土空間系統(tǒng)是全要素時(shí)空演化的，可從以下幾個(gè)方面為抓手優(yōu)化規(guī)劃思維方式，抓住規(guī)劃方法的“牛鼻子”：

首先，聚焦于人地系統(tǒng)中人的規(guī)律。空間規(guī)劃的基礎(chǔ)是人地系統(tǒng)規(guī)律，而人地關(guān)系中人是核心，人口的總體特征以及人的個(gè)體特性均是剖析人地關(guān)系的基礎(chǔ)和紐帶。人的規(guī)律決定人地關(guān)系規(guī)律，這始終是空間規(guī)劃技術(shù)方法基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。

其次，將要素的聯(lián)系性作為分析的重點(diǎn)。正如前文所述，國土空間系統(tǒng)中的五大圈層的內(nèi)部和彼此、地上地下是不斷在互相作用、動(dòng)態(tài)變化和流動(dòng)著的。將這種系統(tǒng)的聯(lián)系性作為規(guī)劃分析的重點(diǎn)是新規(guī)劃思維的創(chuàng)新點(diǎn)。

第三，必要情況下突破固有的行政單元限制。規(guī)劃對(duì)應(yīng)的空間發(fā)展權(quán)長(zhǎng)期存在行政邊界壁壘，不同行政單元空間政策錯(cuò)位不利于資源整體配置。必要情況下為了整體效益打破局部的行政區(qū)的壁壘，建立更大區(qū)域尺度的空間政策協(xié)調(diào)框架，構(gòu)成空間資源配置的整體合力（圖3）。

圖3 必要情況下突破行政單元的空間規(guī)劃模式

來源：自制

3.保障：規(guī)劃實(shí)施制度創(chuàng)新

3.1 規(guī)劃實(shí)施“評(píng)估-監(jiān)管-問責(zé)”的制度閉環(huán)

新的國土空間規(guī)劃體系必須予以好的實(shí)施和監(jiān)管才能真正有效運(yùn)行，建議探索空間規(guī)劃編制后的實(shí)施評(píng)估、實(shí)施監(jiān)管和相應(yīng)的問責(zé)處罰或激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)制度，與規(guī)劃編制和審批工作一同構(gòu)成有效的制度閉環(huán)。

首先，為避免彼此重復(fù)交叉評(píng)估、增強(qiáng)評(píng)估的規(guī)劃?rùn)z討作用，構(gòu)建整合立體的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系。各規(guī)劃實(shí)施部門保留內(nèi)部規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的前提下，必須先經(jīng)過一輪跨部門的整體性空間規(guī)劃實(shí)施評(píng)估。評(píng)估可分為五年評(píng)估與年度快檢兩個(gè)模式。年度快檢類似于空間規(guī)劃的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。在此制度閉環(huán)中評(píng)估體系將作為規(guī)劃監(jiān)管體系的重要實(shí)施依據(jù)。

其次，構(gòu)建全面有效的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管體系。首先將監(jiān)管職責(zé)從規(guī)劃主體中相對(duì)獨(dú)立出來，防止出現(xiàn)規(guī)劃體系內(nèi)自我實(shí)施、自我監(jiān)管的結(jié)構(gòu)性問題，全面提高監(jiān)管的力度和效果。其次是健全監(jiān)管的能力和范圍，對(duì)涉及到財(cái)經(jīng)方面的工作要進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)涉及到規(guī)劃技術(shù)和業(yè)務(wù)方面的內(nèi)容要進(jìn)行技術(shù)性督查，對(duì)設(shè)計(jì)行政程序和行政行為方面的問題要有一定行政監(jiān)察能力。

第三，構(gòu)建嚴(yán)明的規(guī)劃行政問責(zé)與處罰機(jī)制，這就需要結(jié)合其他領(lǐng)域共同對(duì)我國行政法體系進(jìn)行一定的修訂。對(duì)國土空間規(guī)劃的相關(guān)重要法律問題甚至可以考慮單獨(dú)立法立規(guī)。

3.2 國土空間為載體的自然資源資產(chǎn)核算與監(jiān)管的制度保障

自然資源不僅是單純的經(jīng)濟(jì)資源，它還提供了生態(tài)服務(wù)、生命支持、自然體驗(yàn)、物種資源保存等無可替代的無形價(jià)值。建立以自然資源資產(chǎn)的核算與監(jiān)管作為核心抓手促成基本產(chǎn)權(quán)體系的構(gòu)建，是國土空間規(guī)劃必不可少的基本制度保障。

首先，應(yīng)當(dāng)建立全要素的自然資源資產(chǎn)的核算體系，摸清家底。根據(jù)資源類型和特性，測(cè)算其規(guī)模和不同方面的價(jià)值，然后核算出資產(chǎn)的價(jià)格，建立區(qū)域內(nèi)一系列資源資產(chǎn)核算臺(tái)賬，動(dòng)態(tài)跟蹤每一次規(guī)劃建設(shè)空間變動(dòng)產(chǎn)生的資源結(jié)構(gòu)變動(dòng)。此后的規(guī)劃每一項(xiàng)建設(shè)干預(yù)對(duì)自然空間的改變，已經(jīng)不再是簡(jiǎn)單的格局、形態(tài)、邊界的改變，而直接關(guān)聯(lián)到每一處自然資源資產(chǎn)的變動(dòng)，開發(fā)建設(shè)的價(jià)值與自然資源的價(jià)值將在空間規(guī)劃中相統(tǒng)一。

其次，在制度層面明確每一筆自然資源產(chǎn)權(quán)隸屬、責(zé)任構(gòu)成和監(jiān)管機(jī)制，有力保障資源及空間的有效配置，主要的設(shè)想和建議如下（圖4）：

1）自然資源全民所有制下各級(jí)政府一方面委托代行自然資源資產(chǎn)的管理權(quán)，另一方面對(duì)其所轄行政區(qū)內(nèi)的自然資源的保護(hù)具有主要責(zé)任，各級(jí)政府的長(zhǎng)官是其第一責(zé)任人并且對(duì)上一級(jí)政府負(fù)責(zé)。

2）設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的自然資源監(jiān)管主體，對(duì)下一級(jí)政府的自然資源臺(tái)賬審計(jì)，對(duì)資源變更狀況督查，監(jiān)管主體對(duì)同級(jí)政府報(bào)告審計(jì)和督查狀況。各級(jí)政府的自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和保護(hù)狀況同時(shí)接受全民監(jiān)督。

3）所謂權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一體，各級(jí)政府在行使自然資源所有權(quán)的代行權(quán)的同時(shí)設(shè)定對(duì)等的責(zé)任，因此應(yīng)盡快設(shè)計(jì)和實(shí)施對(duì)地方主責(zé)領(lǐng)導(dǎo)自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)和終身負(fù)責(zé)制。

4）強(qiáng)調(diào)對(duì)于十分重要和敏感的戰(zhàn)略性資源，尤其是涉及到國家資源安全的自然資源，應(yīng)當(dāng)實(shí)行分級(jí)審批制和地方長(zhǎng)官目標(biāo)責(zé)任制。

圖4 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源與空間規(guī)劃監(jiān)管制度的總體框架設(shè)想

來源：自制

4.支撐：新平臺(tái)與新工具

4.1 構(gòu)建“全事實(shí)化”規(guī)管信息平臺(tái)作為基礎(chǔ)支撐

對(duì)于國土空間規(guī)劃體系這樣一個(gè)縱橫交織的巨型系統(tǒng)工程，不能沒有信息平臺(tái)的支撐和賦能。以往“多規(guī)”從編制到實(shí)施的一連串不協(xié)同最為直接的“痼疾”是信息化體系的“分而治之”，未形成實(shí)質(zhì)性的信息互通和整合運(yùn)用。

規(guī)劃管理信息平臺(tái)支撐和賦能國土空間規(guī)劃管理的核心目標(biāo)定位如下：一是實(shí)現(xiàn)信息的統(tǒng)一集中和多源集成；二是實(shí)現(xiàn)信息的縱橫互聯(lián)互通；三是實(shí)現(xiàn)客觀度和詳實(shí)度的飛躍；其四是實(shí)現(xiàn)信息“全痕化”記錄，任何信息的變動(dòng)都有跡可循（圖5）。

圖5 信息平臺(tái)的“全事實(shí)化”策略架構(gòu)

來源：自制

為實(shí)現(xiàn)上述意義，信息化平臺(tái)建設(shè)須走向“全事實(shí)化”的新階段?！叭聦?shí)化”可進(jìn)一步解析為時(shí)空上信息的“全生命周期”和“全空間層次”，內(nèi)容上信息的“全屬類關(guān)聯(lián)”、“全部門匯總”以及信息的“全性質(zhì)/形式呈現(xiàn)”，使信息記錄“全息化”和“立體化”，其內(nèi)容的邏輯架構(gòu)如圖6所示，突出體現(xiàn)在以下方面：

1）在信息時(shí)空維度，規(guī)劃目標(biāo)對(duì)象所有的信息是全生命周期可追溯的。

2）在信息的屬類上形成目標(biāo)對(duì)象全方位關(guān)聯(lián)。建議通過全部門、多渠道的信息匯總和整理，逐漸實(shí)現(xiàn)全屬類信息的關(guān)聯(lián)，不僅關(guān)聯(lián)空間所承載的各類物質(zhì)性信息和社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息，尤其還應(yīng)充分關(guān)聯(lián)相關(guān)管理信息和政策信息。

3）通過不斷提高信息的粒度逼近規(guī)劃管理信息的“全事實(shí)化”。理論上目標(biāo)對(duì)象發(fā)生的一切都有可能形成可記錄的“信息痕跡”。

4）特別的，為使得國土空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下的“多規(guī)”能夠真正消除“壁壘”，需要特別統(tǒng)一匯總?cè)芷谶^程中所有相關(guān)的決策和實(shí)施管理信息并加以建檔管理。

圖6 “全事實(shí)化”信息平臺(tái)數(shù)據(jù)湖的內(nèi)容邏輯架構(gòu)(遠(yuǎn)景理想模型)

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4.2 將“信息變更管理”作為多規(guī)協(xié)同的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在“全事實(shí)化”的信息平臺(tái)的基礎(chǔ)支撐下，其重要延伸應(yīng)用是將信息變更管理作為一個(gè)專門的管理體系。本文所界定的信息變更管理相當(dāng)于設(shè)定一套機(jī)制，通過詳實(shí)的信息變更記錄和備案管理，讓各規(guī)管相關(guān)部門對(duì)每一次變更信息的信度（真實(shí)性有效性）負(fù)責(zé)，并對(duì)信息的失信進(jìn)行問責(zé)。只要各層級(jí)、各部門能夠保證將信息及時(shí)更新到平臺(tái)就能最大程度地發(fā)現(xiàn)問題，從而避免“多規(guī)”潛在沖突。信息變更管理設(shè)定如下：

1）給予信息變更管理特定的法定地位。凡是工作中涉及到空間規(guī)劃管理相關(guān)信息的變更，都有義務(wù)統(tǒng)一接受入庫變更和備案管理。

2）對(duì)信息管理和使用設(shè)定應(yīng)有的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。各層級(jí)、各部門機(jī)構(gòu)都有義務(wù)定期將相關(guān)信息向平臺(tái)入庫更新，并有責(zé)任參與到平臺(tái)信息的信度檢查與糾錯(cuò)工作中。

3）以“告知承諾”原則設(shè)立契約機(jī)制，各部門及相關(guān)人員在在“全事實(shí)化”信息平臺(tái)進(jìn)行信息變更和備案前，須簽訂信息的真實(shí)性有效性承諾書（見圖8的示意）。

4）基于契約機(jī)制進(jìn)一步設(shè)定信息變更及備案程序，以及問題檢查、糾錯(cuò)和問責(zé)規(guī)則。圖7給出了一個(gè)信息變更及備案過程的示意，各部門先向信息平臺(tái)管理機(jī)構(gòu)提交變更信息主體及表單（見圖8的示意），經(jīng)過預(yù)檢查合規(guī)后正式簽訂變更信息信度承諾書接受信息變更的正式檢查，包括與平臺(tái)已有信息的核對(duì)以及與其他部門同步提交的變更信息的核對(duì)，明確無誤后則在“全事實(shí)化”信息平臺(tái)正式錄入變更信息并加以備案歸檔。

5）在變更信息記錄歸檔中，尤其將變更“流水信息”也一同錄入數(shù)據(jù)平臺(tái)中。平臺(tái)信息調(diào)用、寫入（修改）、備案等操作需要的授權(quán)號(hào)和授權(quán)文件，以及涉及到的授權(quán)人、經(jīng)辦人和操作人等的信息和流水號(hào)。

6）鑒于信息管理工作的日常性和復(fù)雜性，應(yīng)設(shè)定專職的組織機(jī)構(gòu)運(yùn)維管理“全事實(shí)化”信息平臺(tái)并負(fù)責(zé)信息變更和備案。例如對(duì)市一級(jí)行政區(qū)域，機(jī)構(gòu)可掛牌在自然資源與規(guī)劃部門辦公，但獨(dú)立接受市委市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)。

圖7 信息變更及備案的行政過程示意

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7）需在“全事實(shí)化”主體數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上進(jìn)行特定的硬件建設(shè)，搭建信息備案的子數(shù)據(jù)庫?！叭聦?shí)化”主體數(shù)據(jù)庫作為正式批準(zhǔn)核實(shí)后的信息的變更入庫載體，備案子數(shù)據(jù)庫作為所有變更發(fā)生的信息的專門數(shù)據(jù)庫（圖8）。

圖8 信息變更和備案的技術(shù)過程示意

來源：自制

4.3 建立新型國土空間規(guī)劃與實(shí)施管理工具箱

最后，對(duì)上述體系整合后的規(guī)劃技術(shù)路線、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、評(píng)估體系以及“全事實(shí)化”的信息平臺(tái)進(jìn)行集成，可以構(gòu)建出新型規(guī)劃編制和政策管理工具（圖9）。其中比較重要的政策管理的工具包括：數(shù)據(jù)臺(tái)賬管理工具，規(guī)劃一張藍(lán)圖與管控邊界管理工具，基于閾值體系的國土空間政策工具，自然資源資產(chǎn)核算臺(tái)賬與圖則等。數(shù)據(jù)臺(tái)賬管理工具基于“全事實(shí)化”信息平臺(tái)的全屬類、全部門信息數(shù)據(jù)庫開發(fā)，是支持規(guī)劃評(píng)估、監(jiān)管等的重要依據(jù)。規(guī)劃一張藍(lán)圖與管控邊界管理工具是行使空間規(guī)劃用途管制制度的重要抓手。此外，還可以基于這個(gè)平臺(tái)接入新的規(guī)管審批工具，服務(wù)于基層政府審批效能的提升。

圖9 新的國土空間規(guī)劃的工具支撐設(shè)想

來源：自制

5.結(jié)語

新的國土空間規(guī)劃的建立和完善是長(zhǎng)期履行的一個(gè)巨型系統(tǒng)性工程，國土空間規(guī)劃的邏輯將迎來一個(gè)新的轉(zhuǎn)變：國土空間的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)“人與自然的全要素、時(shí)空演化的整體系統(tǒng)”的新范疇，在空間規(guī)劃方法基礎(chǔ)上建議一方面整合現(xiàn)有的各類規(guī)劃方法中的可取之處，同時(shí)建立一個(gè)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的思維路徑。在規(guī)劃的評(píng)估、監(jiān)管、問責(zé)制度方面，同樣需要一次整合、創(chuàng)新甚至重構(gòu)。基于“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念，國土空間規(guī)劃的制度價(jià)值觀決定了空間規(guī)劃對(duì)資源的配置轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)全域的自然資源資產(chǎn)的配置。最后，規(guī)劃信息化和大數(shù)據(jù)的技術(shù)進(jìn)步，將極大地賦能國土空間規(guī)劃的“全事實(shí)化”管理。

作者簡(jiǎn)介：

左為，男，清華大學(xué)建筑學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃博士，天津大學(xué)建筑學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃系副研究員，碩士生導(dǎo)師，副系主任。關(guān)注多規(guī)合一與市縣空間規(guī)劃、小城鎮(zhèn)空間形態(tài)與意象等方面研究。