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EPC作為國(guó)際上常見(jiàn)的標(biāo)準(zhǔn)工程總承包模式，在國(guó)內(nèi)已有十幾年的推廣歷史。2019年末，發(fā)改委聯(lián)合住建部下發(fā)了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《工程總承包辦法》”），為房建及市政的工程總承包在國(guó)內(nèi)今后的實(shí)踐設(shè)立了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也不可避免的會(huì)對(duì)F+EPC在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐產(chǎn)生影響。本文即以《工程總承包辦法》為引，討論如何操作F+EPC,以供參考。

國(guó)內(nèi)工程行業(yè)由于歷史發(fā)展的階段，目前仍以施工總承包模式為主，而EPC（Engineering Procurement Construction），即“設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工”工程總承包，是指工程總承包企業(yè)按照合同約定，承擔(dān)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行服務(wù)等工作，并對(duì)承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)。根據(jù)工程項(xiàng)目的不同規(guī)模、類型和業(yè)主要求，其它的工程總承包模式還包括DB(Design Build)設(shè)計(jì)-施工總承包模式、PC（Procurement Construction）采購(gòu)-施工總承包模式、EP（EngineeringProcurement）設(shè)計(jì)-采購(gòu)總承包模式。

從上述對(duì)于工程總承包模式的描述可以看出，不論是EPC、PC還是DB等，工程總承包單位都不負(fù)有投融資的職責(zé)，建設(shè)單位需要自行籌資，并按工程的不同階段向工程總承包單位分筆支付工程款。

F+EPC模式中的F，即投融資，具體來(lái)說(shuō)國(guó)際上通常包括兩種方式：第一種則是工程總承包單位負(fù)責(zé)協(xié)助建設(shè)單位融資，中標(biāo)后引入金融機(jī)構(gòu)向建設(shè)單位提供融資，建設(shè)單位依然按工程的不同階段分筆支付工程款；第二種是工程總承包單位對(duì)工程款自行墊資或與社會(huì)投資人組成聯(lián)合體，由社會(huì)投資人進(jìn)行墊資，工程完工后由建設(shè)單位按照一定比例、節(jié)奏再向工程總承包單位或社會(huì)投資人支付工程款。根據(jù)國(guó)內(nèi)目前的現(xiàn)實(shí)狀況，F(xiàn)+EPC以第二種方式居多，與其說(shuō)是投融資，更像是“墊資”，這也是當(dāng)前工程領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)激烈的一個(gè)“縮影”，畢竟，能按時(shí)拿到工程款，誰(shuí)又愿意墊資呢？

市場(chǎng)上的項(xiàng)目按照出資來(lái)源劃分固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目，分為政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目，《工程總承包辦法》第二十六條

“政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位，不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設(shè)。政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算?！?/span>

延續(xù)了《政府投資條例》的管控思路，要求政府投資項(xiàng)目不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設(shè)，其目的一方面是遏制政府隱性債務(wù)的形成，另一方面則是防止拖欠農(nóng)民工工資。隨著《工程總承包辦法》的出臺(tái)，可以預(yù)見(jiàn)的是今后在政府投資項(xiàng)目中恐怕難再見(jiàn)到F+EPC模式的身影，正規(guī)的操作模式僅余政府采購(gòu)工程和PPP模式。

如何區(qū)分政府投資項(xiàng)目與企業(yè)投資項(xiàng)目？并非所有使用政府資金的項(xiàng)目都屬于政府投資項(xiàng)目，根據(jù)《政府投資條例》第九條規(guī)定，政府投資項(xiàng)目是指“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目”，而將政府資金用作投資補(bǔ)助、貸款貼息的，不屬于政府投資項(xiàng)目。因此，原則上來(lái)說(shuō)，除政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目外，其他均屬于企業(yè)投資項(xiàng)目。

如何辨別墊資條款也是實(shí)務(wù)中一直存在爭(zhēng)議的問(wèn)題。法律及相關(guān)政策文件對(duì)墊資并無(wú)直接定義，但根據(jù)四部委《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知（建市[2006]6號(hào)）》

“帶資承包是指建設(shè)單位未全額支付工程預(yù)付款或未按工程進(jìn)度按月支付工程款（不含合同約定的質(zhì)量保證金），由建筑業(yè)企業(yè)墊款施工”

 以及財(cái)政部及建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)的《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》（財(cái)建[2004]369號(hào)）

“包工包料工程的預(yù)付款按合同約定撥付，原則上預(yù)付比例不低于合同金額的10％，不高于合同金額的30％”

“根據(jù)確定的工程計(jì)量結(jié)果，承包人向發(fā)包人提出支付工程進(jìn)度款申請(qǐng)，14天內(nèi)，發(fā)包人應(yīng)按不低于工程價(jià)款的60％，不高于工程價(jià)款的90％向承包人支付工程進(jìn)度款?！?/span>

凡是約定建設(shè)單位支付預(yù)付款比例低于10%或工程進(jìn)度款比例低于60%的，都屬于墊資條款，此類墊資條款屬于容易辨識(shí)的“硬墊資”。實(shí)務(wù)中比較常見(jiàn)的還有“軟墊資”，比如：（1）建設(shè)單位與工程總承包單位約定正常支付預(yù)付款及工程進(jìn)度款，但對(duì)于逾期支付前述款項(xiàng)按照一定利率約定逾期違約金或利息，或（2）建設(shè)單位與工程總承包單位約定正常支付預(yù)付款及工程進(jìn)度款，但對(duì)于預(yù)付款及工程進(jìn)度款以外的部分需待工程竣工驗(yàn)收后分幾年延期支付。

政府投資項(xiàng)目不得出現(xiàn)“硬墊資”應(yīng)無(wú)疑義，但對(duì)于“軟墊資”，筆者傾向于認(rèn)為：（1）逾期支付工程款約定違約金或利息的，屬于正常的違約條款，不能因?yàn)榇嬖趬|資嫌疑就一棍子打死，此類條款可以出現(xiàn)在政府投資項(xiàng)目中；（2）根據(jù)《預(yù)算法》及其相關(guān)規(guī)定，政府的工程款項(xiàng)支出必須納入每年編制的預(yù)算，并銜接三年滾動(dòng)的中期財(cái)政規(guī)劃，因此對(duì)于第二種軟墊資，如除預(yù)付款、工程進(jìn)度款以外的其它工程款項(xiàng)的合同付款期限不超過(guò)三年且納入預(yù)算、銜接中期財(cái)政規(guī)劃，可以最大程度避免不合規(guī)的嫌疑。

不論《政府投資條例》中的“不得由施工單位墊資建設(shè)”，還是《工程總承包辦法》中的“不得由工程總承包單位或分包單位墊資建設(shè)”，指向的禁止墊資主體都是施工方。那么在政府投資項(xiàng)目中，社會(huì)投資人與工程總承包單位組成聯(lián)合體，并由社會(huì)投資人墊資的情形是否可以呢？一方面，政府投資項(xiàng)目中社會(huì)投資人的墊資依然會(huì)違反《預(yù)算法》及其相關(guān)規(guī)定，帶來(lái)政府隱性債務(wù)的問(wèn)題；另一方面，政府投資項(xiàng)目中社會(huì)投資人的收益部分來(lái)源于工程總承包單位的工程利潤(rùn)切分并由其承擔(dān)部分墊資成本，本質(zhì)依然是工程總承包單位的墊資，因此社會(huì)投資人在政府投資項(xiàng)目的墊資依然不屬于合規(guī)操作。

如上所述，原則上政府投資項(xiàng)目不得以F+EPC模式操作，F(xiàn)+EPC僅適用企業(yè)投資項(xiàng)目。但實(shí)際上，基于國(guó)內(nèi)基建投資的需求及各地政府對(duì)政策的理解程度，恐怕市場(chǎng)上仍會(huì)出現(xiàn)地方國(guó)企或融資平臺(tái)操刀，以政府資金或政府賣地收入作為實(shí)質(zhì)還款來(lái)源的F+EPC項(xiàng)目，此類項(xiàng)目社會(huì)投資人及工程總承包單位應(yīng)如何分辨及應(yīng)對(duì)？如果項(xiàng)目能夠在現(xiàn)金流上取得平衡，即屬于投資能夠從未來(lái)運(yùn)營(yíng)收入中取得回報(bào)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，此類項(xiàng)目依賴政府資金的需求可能性較小，即使由當(dāng)?shù)貒?guó)企或平臺(tái)作為建設(shè)單位的，擔(dān)憂其實(shí)質(zhì)為政府投資項(xiàng)目的意義不大；但如果項(xiàng)目本身屬于無(wú)收入可言的公益性項(xiàng)目（如市政道路建設(shè)等），即使走的是企業(yè)核準(zhǔn)或備案的報(bào)送流程，未來(lái)依賴賣地收入或政府資金的可能性較大，依然存在被認(rèn)定政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

政府投資項(xiàng)目的F+EPC對(duì)承接單位是否一定是洪水猛獸呢？《工程總承包辦法》僅屬于部門(mén)規(guī)章，而在《政府投資條例》中，僅規(guī)定了墊資后項(xiàng)目單位、領(lǐng)導(dǎo)和直接負(fù)責(zé)人的行政處罰，認(rèn)定墊資條款屬于可能導(dǎo)致合同無(wú)效的法律或行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定比較牽強(qiáng)，但如果法院認(rèn)為要求施工單位墊資會(huì)增加政府隱性債務(wù)，繼而影響公序良俗為由，判定該墊資行為無(wú)效，也未必不可能。

不過(guò)如僅是工程總承包單位墊資建設(shè)，根據(jù)《最高院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二條

“建設(shè)工程施工合同無(wú)效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請(qǐng)求參照合同約定支付工程價(jià)款的，應(yīng)予支持。”

似乎只要工程干好，不影響工程總承包單位按合同約定收取工程價(jià)款及墊資收益。而如果是社會(huì)投資人墊資的政府投資F+EPC項(xiàng)目，根據(jù)《合同法》第五十八條的規(guī)定，因建好的工程無(wú)法返還，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)支付由投資本金及以LPR計(jì)算的資金占用費(fèi)構(gòu)成的折價(jià)補(bǔ)償。前述均為司法訴訟上可能的后果，但為市場(chǎng)考慮，訴訟恐怕只是最后無(wú)奈的選擇，如未經(jīng)訴訟，在地方隱性債務(wù)龐大的當(dāng)下，政府未納入預(yù)算部分的工程款項(xiàng)想要順利的支出，絕非易事，如是工程總承包的款項(xiàng)，因與農(nóng)民工掛鉤，要起工程款還有抓手，但如是社會(huì)投資人的款項(xiàng)，恐怕只能屬于資金安排的末位。

因此，工程總承包單位或社會(huì)投資人在參與F+EPC項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)充分考量前述風(fēng)險(xiǎn)及后果，對(duì)于是否參與政府投資的F+EPC或類似擦邊球項(xiàng)目，還是僅參與合規(guī)的企業(yè)投資F+EPC，應(yīng)有自己的判斷。

從《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)（建市[2016]93號(hào)）》

“（七）工程總承包企業(yè)的基本條件。工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應(yīng)的財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，同時(shí)具有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理體系、項(xiàng)目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績(jī)?！?/span>

的規(guī)定可以看出，《工程總承包辦法》出臺(tái)前對(duì)于EPC項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)并未要求兼具，而出臺(tái)后對(duì)資質(zhì)的要求發(fā)生了較大的變化，根據(jù)《工程總承包辦法》第十條

“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體?！?/span>

參與F+EPC投標(biāo)的工程總承包單位要么兼具設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)，要么由具備資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位、施工單位組成聯(lián)合體，如果不滿足前述資質(zhì)要求的，可能導(dǎo)致工程總承包合同無(wú)效。目前兼具設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)的工程總承包單位只占少數(shù)，可以預(yù)見(jiàn)設(shè)計(jì)單位與施工單位組成聯(lián)合體將在一段時(shí)間內(nèi)成為工程總承包的主流模式。但只要設(shè)計(jì)、施工并非一家，因配合問(wèn)題導(dǎo)致的工程糾紛還會(huì)成為常事，因此，未來(lái)的方向一定是工程總承包單位兼具設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)。

此外，《工程總承包辦法》第十一條

“工程總承包單位不得是工程總承包項(xiàng)目的代建單位、項(xiàng)目管理單位、監(jiān)理單位、造價(jià)咨詢單位、招標(biāo)代理單位。政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件編制單位及其評(píng)估單位，一般不得成為該項(xiàng)目的工程總承包單位。政府投資項(xiàng)目招標(biāo)人公開(kāi)已經(jīng)完成的項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件的，上述單位可以參與該工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)，經(jīng)依法評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，成為工程總承包單位。”

對(duì)于工程總承包單位的主體也作出了限制，與項(xiàng)目可能存在利益沖突的企業(yè)不得作為工程總承包單位。

因此，工程總承包單位或社會(huì)投資人在參與F+EPC時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注合作伙伴是否具有對(duì)應(yīng)的設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)，以及是否屬于禁止參與投標(biāo)的主體，避免因投標(biāo)無(wú)效導(dǎo)致合同無(wú)效的法律后果。 

《工程總承包辦法》第七條規(guī)定　

“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案程序。采用工程總承包方式的企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；其中，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成相應(yīng)的投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包?！?/span>

對(duì)于發(fā)包的前提做了具體要求。工程總承包與施工總承包不同，通常是以固定總價(jià)形式發(fā)包，可行性研究、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)，階段越往后工程總承包單位對(duì)于工程整體的理解越清晰，特別是初步設(shè)計(jì)階段提出工程概算后，因投標(biāo)報(bào)價(jià)過(guò)低導(dǎo)致工程總承包單位虧損，繼而發(fā)生糾紛爭(zhēng)議的可能性也越小，這也是為什么《工程總承包辦法》要求政府投資項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)完成后才能發(fā)包EPC項(xiàng)目。對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目，之所以辦法僅要求核準(zhǔn)或者備案后即可發(fā)包，是因?yàn)橥ǔＦ髽I(yè)在可行性研究階段完成后，才會(huì)發(fā)起申請(qǐng)核準(zhǔn)或者備案，在可行性研究完成后，基本能達(dá)到建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的要求，可研提出的投資估算，雖不如投資概算精確，但對(duì)工程總承包企業(yè)也具有較大的參考意義。

因此，對(duì)于工程總承包單位或社會(huì)投資人，在參與F+EPC項(xiàng)目的投標(biāo)時(shí)，應(yīng)關(guān)注是否滿足上述發(fā)包前提要求，不然無(wú)異于埋下糾紛的種子。

《工程總承包辦法》第二十一條規(guī)定

“工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進(jìn)行分包。但以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)分包時(shí)，屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法招標(biāo)。”

由于《工程總承包辦法》提出了雙資質(zhì)的要求，之前對(duì)于單一設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)的單位承接工程總承包項(xiàng)目后，將不具有資質(zhì)的設(shè)計(jì)或施工內(nèi)容整體分包出去已不被允許，工程總承包的分包方式也需遵循《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》的要求，即設(shè)計(jì)的主體、關(guān)鍵性工作以及施工的主體結(jié)構(gòu)必須由工程總承包單位自行實(shí)施，不得分包。

并且，因暫估價(jià)是總承包招標(biāo)時(shí)不能確定價(jià)格而由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中暫時(shí)估定的工程、貨物、服務(wù)的金額，在工程總承包招標(biāo)時(shí)，通常要求投標(biāo)人不得更改暫估價(jià)，否則視為沒(méi)有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，如暫估價(jià)部分滿足強(qiáng)制招標(biāo)要求的，為避免后續(xù)結(jié)算時(shí)產(chǎn)生糾紛，滿足強(qiáng)制招標(biāo)要求的，依然應(yīng)當(dāng)依法招標(biāo)，以招標(biāo)方式定價(jià)，規(guī)避潛在糾紛。

F+EPC作為前幾年比較火的投資建設(shè)模式之一，《工程總承包辦法》的出臺(tái)為其操作帶來(lái)了更多的要求，但在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，F(xiàn)+EPC還將成為重要的基建模式之一，不論是合規(guī)的操作，還是冒著一定合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的“擦邊球”操作，了解風(fēng)險(xiǎn)、判斷風(fēng)險(xiǎn)、決策風(fēng)險(xiǎn)都是每個(gè)參與F+EPC的基建人所必須面對(duì)的。