作者：萬勁波 中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院
來源：光明日報，本文由作者授權轉載
當前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進，人才、知識、技術、資本等創(chuàng)新要素的全球流動速度、范圍和規(guī)模達到空前水平。與之相隨，科技戰(zhàn)略與政策的決策復雜性日益增強，需要經(jīng)濟、教育、人才等各界力量與各類智庫的綜合參與。在此形勢下，一些國家進一步整合科學技術創(chuàng)新戰(zhàn)略，對組織架構進行相應調整，以減少政府創(chuàng)新管理的職能重復，統(tǒng)籌優(yōu)化科學技術創(chuàng)新資源的配置，并在多個層面設立不同運行模式的科技創(chuàng)新決策咨詢機制，以多渠道及時、準確、系統(tǒng)地掌握相關事實證據(jù)和科學建議，為科學決策提供支撐。
在國家層面，法定授權的科學技術創(chuàng)新委員會或理事會，為政府或議會提供綜合性的科學技術創(chuàng)新政策建議。1993年11月，美國設立國家科學技術委員會，由總統(tǒng)擔任主席，成員包括副總統(tǒng)、科學技術政策辦公室主任、相關內閣部長、各機構主管科學與技術工作的主要負責人及其他白宮官員，其性質是在行政部門范圍內協(xié)調不同聯(lián)邦研發(fā)主體及實體間科技政策的內閣級委員會；2014年5月，日本根據(jù)“內閣府設置法”將總理大臣任主席的“內閣綜合科學技術會議”更名為“內閣綜合科學技術創(chuàng)新會議”，成員包括相關部門首長和來自教育界、科技界、產(chǎn)業(yè)界的精英，進一步強化科技預算、科技戰(zhàn)略與具體策略的綜合協(xié)調功能，為頂層決策提供咨詢建議；2014年10月，澳大利亞建立聯(lián)邦科學理事會，作為最高科技決策咨詢機構，由總理任主席，成員包括工業(yè)部長、教育部長、衛(wèi)生部長、首席科學家及來自科研教育界和工業(yè)界的杰出代表，負責協(xié)調聯(lián)邦政府各部門之間的創(chuàng)新與科學經(jīng)費分配及戰(zhàn)略性、全局性方向指導，下設國家科學技術和研究委員會作為執(zhí)行機構，由首席科學家任主席。
在部門層面，法定授權的行政顧問機構或咨詢委員會，為政府部門提供專業(yè)的科學、技術和創(chuàng)新政策建議。在英國，政府首席科學顧問制度施行了半個多世紀，政府科學辦公室主任即政府首席科學顧問兼任首相科學技術委員會共同主席，首要職責是與各部門的科學顧問緊密合作，幫助內閣辦公室了解各部門的科學工作并進行未來規(guī)劃，從頂層協(xié)調資源配置，同時在學術界、產(chǎn)業(yè)界和政府決策者之間建立交流機制，向學術界和工業(yè)界征詢咨詢建議；澳大利亞、以色列等政府都設有政府首席科學家辦公室，主要部門設立科學顧問或首席科學家，以支撐科學決策。
在公共機構層面，法定常設或臨時性設立的咨詢機構，被授權或受委托為特定問題提供科學、技術和創(chuàng)新解決方案。2001年9月，美國設立總統(tǒng)科技顧問委員會，由產(chǎn)學研及非政府組織的知識精英組成，主要職責是就科技政策相關問題向總統(tǒng)提供咨詢意見，同時協(xié)助國家科學技術委員會密切與社會各界的聯(lián)系；2013年12月，法國根據(jù)“高等教育與研究法”以研究戰(zhàn)略委員會取代原國家科學與技術高等理事會，作為總理的咨詢機構，研究戰(zhàn)略委員會由總理主持或授權教研部長主持，成員包括科技界、經(jīng)濟社會界的高水平專家及議會代表、地方代表。
在社會機構層面，各類專業(yè)學術機構、組織及智庫應邀或者自發(fā)向政府提供政策報告和建議。1863年3月，美國總統(tǒng)林肯簽署美國國家科學院成立法案。依據(jù)成立法案，其屬性為民間非營利性自治組織，要對任何政府部門提出的科學技術主題進行“調查、檢驗、實驗”并完成報告。為更好地滿足政府科技決策咨詢需求，1916年，作為美國國家科學院執(zhí)行機構的國家研究理事會成立；1964年和1970年分別成立國家工程院和國家醫(yī)學研究院，都是榮譽性組織和權威咨詢機構。成立于1848年的美國科學促進會是世界上最大的非營利性、綜合性民間科學組織，通過多種方式和渠道影響科學技術創(chuàng)新決策。
在個人層面，長期或臨時被政府賦予科學顧問或決策智囊等正式咨詢身份。主要包括兩種身份：專家身份，有明確的科學決策咨詢職責，享有良好學術聲譽，能夠就政策決策提供權威、獨立且具有遠見卓識的科學建議；公眾身份，代表特定政策議題相關領域的實踐者、影響對象及利益相關者，有明確的民主決策咨詢任務，享有良好社會聲譽，能夠為決策者提供來自實踐和需求方的公正合理建議。
我國也在不同層面建立了多渠道、不同運行模式的科技創(chuàng)新決策咨詢機制。在決策體制上，我國目前設有國家科技教育領導小組、國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設領導小組、科技六部門會商會議及各類聯(lián)席會議和會商機制，各部門、機構及區(qū)域也設立有不同類型的專家顧問委員會或科學技術委員會。但是，與貫徹落實中央相關體制改革要求、回應創(chuàng)新發(fā)展相關決策咨詢需求相比，還需要進一步完善。2015年1月，中辦國辦印發(fā)的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》強調“決策咨詢制度是我國社會主義民主政治建設的重要內容”，中國特色新型智庫是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，也是國家軟實力的重要組成部分。2015年9月，中辦國辦印發(fā)了《深化科技體制改革實施方案》，要求“建立國家科技創(chuàng)新決策咨詢機制，發(fā)揮好科技界和智庫對創(chuàng)新決策的支撐作用，成立國家科技創(chuàng)新咨詢委員會”。
立足國情，借鑒國際經(jīng)驗，完善我國科技創(chuàng)新決策咨詢制度，建議如下：
從創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略高度建立宏觀科技創(chuàng)新決策領導機構——“國家科技創(chuàng)新領導小組”，協(xié)調科技、教育、人才相關部門、機構和規(guī)劃的功能定位與資源配置，強化國家科學技術創(chuàng)新重大決策統(tǒng)籌協(xié)調，推動科學技術創(chuàng)新相關部門和機構提高創(chuàng)新治理的綜合化與專業(yè)化水平。
設立國家層面的科技創(chuàng)新決策咨詢機構——“國家科技創(chuàng)新咨詢委員會”，明確咨詢機構的法律地位、法定責任和組織方式，吸納相關部門、機構負責人和各界精英參加，負責國家科學技術創(chuàng)新重大戰(zhàn)略部署、任務安排、政策制定等決策咨詢，密切政府與科技界、智庫及社會各界的溝通。
在國務院及相關部門、機構建立科學技術創(chuàng)新顧問制，落實創(chuàng)新政策協(xié)同機制和協(xié)調審查機制，切實減少部門、區(qū)域層層重復規(guī)定，避免政策沖突，加強督促落實，引導部門、地方提升創(chuàng)新治理能力。
加強國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設的總體規(guī)劃與部署，發(fā)揮好中國科學院、中國社科院、中國工程院、中國科協(xié)及部分重點大學、科研院所的智庫功能和各類專業(yè)智庫機構對政府科學民主依法決策的支撐作用。
延伸閱讀：
推進國家創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化
孫福全 中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院
來源：科技日報
黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。深化科技體制改革是全面深化改革的重要內容，是加快完善現(xiàn)代市場體系、促進創(chuàng)新要素自由流動的關鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，推進國家創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化應當成為深化科技體制改革、走中國特色自主創(chuàng)新道路的重要內容。
國家創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內涵
國家創(chuàng)新治理體系是國家管理科技創(chuàng)新的制度體系，包括科技創(chuàng)新的體制機制和法律法規(guī)安排，具有多主體、多層次和互動性等特征；國家創(chuàng)新治理能力是運用國家科技創(chuàng)新制度管理科技創(chuàng)新事務的能力。國家創(chuàng)新治理體系和國家創(chuàng)新治理能力是相輔相成的兩個方面，形成一個整體。完善的國家創(chuàng)新治理體系是提高國家創(chuàng)新治理能力的基礎和前提，只有提高國家創(chuàng)新治理能力才能發(fā)揮國家創(chuàng)新治理體系的整體效能。
推進國家創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的科技創(chuàng)新制度體系，使各方面科技創(chuàng)新制度更加成熟更加定型。國家創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化至少包含三層含義：一是創(chuàng)新主體現(xiàn)代化，即各創(chuàng)新主體要建立既與國家接軌，又具中國特色的現(xiàn)代制度，包括現(xiàn)代政府制度、現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代大學制度、現(xiàn)代科研院所制度等。二是創(chuàng)新治理結構現(xiàn)代化，即創(chuàng)新利益相關方建立起分工協(xié)同的治理結構，實現(xiàn)創(chuàng)新收益最大化。三是創(chuàng)新政策現(xiàn)代化，實現(xiàn)“三個轉向”，即從直接資助為主向間接資助為主轉變，從微觀管理為主向宏觀管理為主轉變，從供給政策為主向需求政策為主轉變。國家創(chuàng)新治理能力現(xiàn)代化體現(xiàn)在：科學決策能力，即運用科學方法，依靠咨詢機構科學制定規(guī)劃、計劃、政策以及做出重大決策的能力；有效執(zhí)行能力，即有效實施科技規(guī)劃、科技計劃、科技政策和科技重大決策并加以改進完善的能力。
國家創(chuàng)新治理體系和治理能力存在的主要問題
一是國家創(chuàng)新治理體系不夠系統(tǒng)完備。目前的國家創(chuàng)新治理體系主要以科學技術為治理對象，沒有覆蓋從科技研發(fā)到科技創(chuàng)新再到科技成果轉化的完整鏈條，科技創(chuàng)新鏈的各個環(huán)節(jié)相互脫節(jié)。作為國家創(chuàng)新治理重要主體的中央政府部門之間、中央政府部門與地方政府部門之間在科技資源配置和科技政策制定執(zhí)行中缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調機制，科技資源配置手段和方式單一，科技資源配置存在分散重復現(xiàn)象。地方的創(chuàng)新治理基本是以行政區(qū)劃為范圍，盡管跨行政邊界的區(qū)域創(chuàng)新治理也做過一些有益的嘗試，但收效并不明顯，健全的區(qū)域創(chuàng)新治理體系沒有形成。
二是國家創(chuàng)新治理不夠科學規(guī)范。在國家創(chuàng)新治理的決策支撐體系中，雖然有一批科技智庫機構，但科技智庫的咨詢意見如何轉化成科技決策尚未形成有效的機制，科技智庫的作用沒有很好地發(fā)揮。在重大科技決策、科技政策制定、科技規(guī)劃計劃制定、重大項目論證中雖然運用了專家咨詢制度，但科技創(chuàng)新決策咨詢缺乏制度化和規(guī)范化。國家創(chuàng)新治理的法律法規(guī)不夠健全，比如關于科研機構設立、運行、管理的法律規(guī)定，產(chǎn)學研合作創(chuàng)新的法律法規(guī)等，使得某些創(chuàng)新治理活動無法可依。
三是國家創(chuàng)新治理體系運行不夠有效。國家創(chuàng)新治理的各個相關主體的功能需要重新定位。政府作為最主要的創(chuàng)新治理主體之一，存在“越位”與“缺位”并存的現(xiàn)象。“越位”體現(xiàn)在政府和市場的關系不清，政府過多地介入主要應該由市場做的事情如科技產(chǎn)業(yè)化，政府更加關注科技項目尤其是重大專項的實施，忽視創(chuàng)新環(huán)境的營造，對大學和科研機構的成果轉化缺乏有效的激勵機制。政府在基礎研究、社會公益性研究和科技創(chuàng)新基礎設施上的投入還比較少。企業(yè)作為技術創(chuàng)新主體，參與國家創(chuàng)新治理不夠?？萍紕?chuàng)新中間組織還不夠發(fā)達，信譽度和水平亟待提高，在國家創(chuàng)新治理中沒有發(fā)揮應有的作用。分類評價的機制沒有落到實處，全過程的評價體系尚未建立起來，科技評價無法起到科技創(chuàng)新“指揮棒”的作用。
推進國家創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對策建議
1.加強國家創(chuàng)新治理體系建設的頂層設計
國家創(chuàng)新治理體系建設是推動我國從科技管理向創(chuàng)新治理轉變的一項復雜的系統(tǒng)工程，是在新時期深入推進科技創(chuàng)新決策科學化、民主化的重大舉措，當務之急是加強國家創(chuàng)新治理體系建設的頂層設計，明確國家創(chuàng)新治理體系建設的思路、目標、重點和政策舉措并加以有序推進。要把當前正在開展的創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設計與國家創(chuàng)新治理體系建設頂層設計緊密結合起來，最大程度地消除阻礙創(chuàng)新的體制機制障礙，釋放廣大科研人員和創(chuàng)新者的潛能，釋放創(chuàng)新主體的創(chuàng)造激情，釋放改革和制度紅利。
2.完善國家創(chuàng)新治理體系
重點是理順政府與市場的關系，理順政府與各創(chuàng)新主體的關系，把政府職能真正定位于營造創(chuàng)新環(huán)境和彌補市場失靈的科技領域，凡是依靠市場配置資源可以發(fā)揮作用的科技領域都應讓位給市場；理順中央和地方的關系，理順中央各部門之間的關系，明確中央各部門和地方的職能、事權和財權，建立規(guī)范有效的縱向和橫向創(chuàng)新治理體系；以建立現(xiàn)代科研院所制度、現(xiàn)代大學制度和現(xiàn)代企業(yè)制度為目標，繼續(xù)深化科研院所、高等院校和國有企業(yè)改革，激發(fā)創(chuàng)新主體活力；大力培育發(fā)展科技創(chuàng)新中間組織，建立多元化的創(chuàng)新治理主體。
3.改進國家創(chuàng)新治理機制
國家創(chuàng)新治理機制是使不同的創(chuàng)新治理主體相互聯(lián)系并有效發(fā)揮作用的實現(xiàn)方式，是實現(xiàn)良好的國家創(chuàng)新治理的組織和制度保障。一是改進國家創(chuàng)新治理的組織機制，統(tǒng)籌科技、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、金融等部門的創(chuàng)新管理職能，加強創(chuàng)新資源的統(tǒng)籌配置以及科技政策和經(jīng)濟政策的有效銜接。二是改進國家創(chuàng)新治理的決策機制，擴大決策參與范圍，引入民間和社會公眾力量參與決策，提高決策科學化和民主化水平。三是改進國家創(chuàng)新治理利益機制，在把創(chuàng)新治理事權讓給市場和下放地方的同時，也要把創(chuàng)新收益權更多地讓渡給市場相關利益主體和地方。
4.采取多樣化的國家創(chuàng)新治理工具
國家創(chuàng)新治理工具可分為結構式控制工具、合同式誘導工具和互動式影響工具三種。結構式控制工具指基于權威而產(chǎn)生的帶有強制性的政策工具，如科技法律法規(guī)、部門規(guī)章等。合同式誘導工具指基于合同等經(jīng)濟手段實施的政策工具，如政府采購、項目資助、科技貸款等?；邮接绊懝ぞ呤腔诙喾交雍陀绊懥Χ鴮嵤┑恼吖ぞ撸鐒?chuàng)新對話、創(chuàng)新論壇、科技咨詢等。當前，結構性控制工具仍然是重要的國家創(chuàng)新治理工具，但隨著市場在科技資源配置中逐步發(fā)揮決定性作用，以及在科技創(chuàng)新決策中更加強調民主化，合同式誘導工具和互動式影響工具將得到更多的應用和扮演更重要的角色。
5.營造國家創(chuàng)新治理的良好政策環(huán)境
逐步建立以人為本的科研項目和經(jīng)費管理制度。改革科技評價和獎勵制度，樹立正確的評價和獎勵導向，把分類評價、全過程評價的理念貫穿到科技評價工作中。完善鼓勵創(chuàng)新的各種政策工具尤其是從需求角度拉動創(chuàng)新的“需求面”政策。在我國規(guī)劃綱要的配套政策中曾制定了自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法和自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法，但由于美國的阻撓和政策本身設計的不足，未能真正實施。在新形勢下，應借鑒OECD經(jīng)驗，深入研究如何利用政府采購制度、稅收優(yōu)惠和財政補貼等政策工具支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品。
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