財政部財政科學研究所所長、研究員
劉尚希
法規(guī)
修改前的預算法
第二十八條 地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。
除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。
第五十三條 預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更。
第七十三條 各級政府未經依法批準擅自變更預算，使經批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使經批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。
修改后的預算法
第十四條?經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。
經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。
各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。
本條前三款規(guī)定的公開事項，涉及國家秘密的除外。
第三十五條?地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。?????
經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。
除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。
除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。
國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督。
第四十八條?全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執(zhí)行情況的報告重點審查下列內容：
……
?。ㄆ撸╊A算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源；
……
第六十七條?經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應當進行預算調整：
……
?。ㄋ模┬枰黾优e借債務數(shù)額的。
第七十九條?縣級以上各級人民代表大會常務委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對本級決算草案，重點審查下列內容：
……
（七）經批準舉借債務的規(guī)模、結構、使用、償還等情況；
……
第九十四條?各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務或者為他人債務提供擔保，或者挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。
背景
我國地方政府融資舉債有其特定的宏觀經濟社會背景，了解這個背景，也許能將地方舉債行為看得更為清楚。
?。ㄒ唬?008年應對國際金融危機沖擊
為應對2008年國際金融危機沖擊，我國采取了積極的財政政策，出臺了規(guī)模達4萬億元的一攬子經濟刺激方案。其中，中央政府于兩年內投資1.18萬億元，帶動地方政府和社會投資共約4萬億元。在既有的地方財力狀況下，要配合中央政府的積極財政政策，地方政府面臨巨大的籌資壓力。錢從哪里來？情急之下，各地創(chuàng)設各種投融資平臺，并通過這些平臺融資建設，其成效明顯。但地方債務規(guī)模也由此迅速擴大，地方債務風險急劇積累擴大。
（二）快速推進的城鎮(zhèn)化
改革開放三十五年來，我國工業(yè)化的進程遠遠快于城鎮(zhèn)化的進展，導致了經濟與社會發(fā)展“一條腿長、一條腿短”的不平衡現(xiàn)狀。截至2013年，我國的人口城鎮(zhèn)化率（按照常住人口測算）為53.73%，東、中、西部的人口城鎮(zhèn)化率分別為62.2%、48.5%、44.8%。與發(fā)達國家80%以上的人口城鎮(zhèn)化率相比，我國城鎮(zhèn)化正處于快速推進時期。城鎮(zhèn)化快速推進，對應的是我國城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務的巨大投資需求。尤其是在近兩年經濟高速增長轉向中低速穩(wěn)定增長的條件下，地方政府面臨著財政收入增幅下滑與建設資金需求急劇增長的雙重壓力。在這種情況下，地方政府出現(xiàn)債務擴增是很自然的事情。
?。ㄈ┎粩鄶U大的地方事權
我國市場化改革盡管進展十分顯著，但政府與市場邊界并不清晰，中央與地方之間的事權劃分也不明確，地方事權實際處在不斷擴增的狀態(tài)。一方面，政府的有形之手伸得過長，管了很多不該管、管不了也管不好的事。地方政府職能不斷擴大，地方政府的支出幾乎是無所不包。這與地方之間的競爭有內在聯(lián)系。另一方面，“中央決策，地方執(zhí)行”、“上面點菜、下面埋單”的政府治理結構和行政管理體制使得地方政府難以招架，尤其是對基層政府，菜點多了，財力捉襟見肘。事多錢少，地方債務也就由此擴大。
1994年預算法明確了中央政府可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措必需的建設投資的部分資金，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。中央政府作為舉債主體的法律地位得到確認，地方政府舉債無法律依據(jù)。一邊是無法可依，一邊是巨大投資需求，如何應對？面對城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進所產生的巨大基礎設施和公共服務投資需求，地方政府繞過預算法和擔保法的約束，創(chuàng)造了五花八門的融資平臺和融資手段。不可否認，這些融資平臺和融資手段在一定時期內發(fā)揮了重要作用。但是，更要清醒地看到，沒有明確法律規(guī)范和制度依據(jù)的各類投融資平臺背后隱藏的是巨大地方債務風險、金融風險和社會公共風險。
一是地方政府風險意識淡薄。舉債本身就是一種風險行為，尤其是當債權與金融相結合時，其風險會擴散，變?yōu)榻洕?、金融領域的公共風險。因此，如何認識風險、如何對待風險就變得至關重要。從目前地方政府性債務的管理現(xiàn)狀看，最大的風險并非債務風險本身，而是地方政府部門、單位領導缺乏風險意識，甚至視而不見。地方政府性債務管理松散，政府性債務風險預警和風險控制機制不完善，政府性債務總體情況和安全性沒有動態(tài)監(jiān)測和評估。為追求短期政績，不顧風險、重借輕管、重借輕還甚至只借不還，引發(fā)債務風險積累積聚。
二是多頭舉債增加了舉債成本。從目前地方政府性債務舉借的主體來看，除了政府部門和機構之外，經費補助的事業(yè)單位和各類融資平臺成為地方政府或有負債的主要來源。中央清理規(guī)范地方政府融資平臺公司后，國企成為地方政府性債務新的舉借主體?！度珖詡鶆諏徲嫿Y果》顯示，截至2013年6月，地方政府通過國有獨資或控股企業(yè)舉債約3.14萬億元(包括政府或有債務)。舉債主體的多元化，尤其是主要通過企業(yè)舉債的做法，既延長了委托代理的鏈條，加大了委托代理和政府融資的成本，也使政府信用、銀行信用、商業(yè)信用混在一起，加之大量地方投融資平臺公司普遍存在資本金到位率低、法人治理結構不完善、資產變現(xiàn)能力差、資產負債率偏高、盈利能力弱等問題，導致政府在國家信用之外為銀行信用甚至商業(yè)信用支付了不必要的成本，抬高了政府的融資成本。
三是資金來源的“去銀行化”加大了債務的隱性風險。隨著中央對地方政府融資行為的規(guī)范和從嚴管理，銀行對地方政府和投融資平臺的信貸政策逐漸從緊。銀行貸款占地方政府性債務余額比例從2010年底的79%降至2013年6月的56.5%。地方政府性債務資金來源呈現(xiàn)“去銀行化”趨勢。在這一背景下，信托融資、融資租賃、BT(建設——移交)、發(fā)行銀行理財產品、墊資施工等“影子銀行”成為地方政府性債務融資新途徑。據(jù)統(tǒng)計，2013年6月地方政府性債務總額17.9萬億元，其中通過“影子銀行”融資的就超過5萬億元?！坝白鱼y行”是不受或少受金融監(jiān)管機構監(jiān)管，充當儲蓄轉投資中介的非銀行信用中介機構。通過“影子銀行”融資比較隱蔽、監(jiān)管難度大，而且融資成本普遍高于同期銀行貸款成本。這無形中加大了地方政府性債務治理的難度和風險。
四是地方政府性債務的快速增長加大了系統(tǒng)性風險。2008年以后，由于經濟建設、擴大內需、抵御全球金融危機等需要，地方政府負債規(guī)模迅猛增長，有些地區(qū)增幅甚至呈現(xiàn)幾何增長態(tài)勢。審計署2013年地方政府債務審計報告顯示，截至2013年6月，我國地方政府負有直接償還責任的債務為108859.17億元，負有擔保責任的債務有26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務為43393.72億元。隱性負債是我國面臨的最大的中長期風險。地方政府通過各種形式的擔保、掛賬、欠款產生了巨大的隱性債務。由于各級政府間事權界限不明、償債職責不清，一旦累計的債務風險超過地方財力的承受力，勢必逐級向上轉嫁償債風險，直接危及中央財政安全。另外，大量政府性債務來源于銀行和金融系統(tǒng)，一旦負債規(guī)模超過地方資產凈值，資不抵債，債務無法償還，地方政府性債務便進入惡性循環(huán)的怪圈，危及我國金融安全，甚至引發(fā)更大的公共風險。
五是大量地方政府性債務體外循環(huán)缺乏規(guī)劃。我國規(guī)模巨大的地方政府性債務只有一部分是由財政部門統(tǒng)一管理的。大量的政府性債務是基于政府的隱性擔保而形成的隱形債務。這些隱性債務長期體外循環(huán)，未納入政府債務管理體系，政府很難全面、準確地掌握債務的整體運行情況，難以合理控制債務存量和增量，也就難以合理控制債務風險。這與大多數(shù)地方政府沒有按規(guī)定編制政府性債務年度收支計劃有密切關系，對本地負債建設項目及投資規(guī)模、債務額度和償還債務本息情況沒有進行明確、細化和合理安排，“借、用、還”基本上是由債務單位負責人拍腦袋決策，缺乏有效的計劃管理機制，債務和風險都缺乏可控性。
六是地方政府性債務監(jiān)督機制和責任機制不健全。缺乏監(jiān)督與責任約束的權力必然會產生濫用、尋租和腐敗。長期以來，地方政府性舉債行為缺乏法律的明確規(guī)范和有效的監(jiān)督，地方政府性舉債不規(guī)范而導致政府承擔了很多不必要的還債義務。多頭監(jiān)管、監(jiān)管職責不清晰也造成了在實際監(jiān)管中的“誰都能管、誰都不管”的監(jiān)管缺位和“誰都能管、誰都要管”的監(jiān)管越位。同時，地方政府性舉債的責任機制不健全也是導致地方政府性舉債避險動機很弱的重要原因。
解讀
2014年8月31日全國人大常委會審議通過的預算法修正案使地方政府“無法可依”、“無序舉債”的歷史得以終結，地方政府舉債的法律主體地位得以確認，地方政府舉債走上了法治的正軌。隨后，國務院印發(fā)了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），為地方政府的債務治理畫出了路線圖，標志著我國“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制建設全面啟程。
（一）新預算法的出臺標志著地方政府性債務管理進入新階段
新預算法依法明確了地方政府舉債和償債的法定主體地位。政府將來對舉債行為承擔責任，對于其他組織或個人以各種名義而行的所謂政府性債務不承擔直接責任。
新預算法對地方政府舉借債務的方式做出了嚴格限定。地方政府舉借債務只能采取發(fā)行地方政府債的方式，不能私自以其他形式變相籌借。
新預算法對地方政府舉借債務的規(guī)模實行總額控制和預算管理。地方政府舉借債務的規(guī)模不是自己說了算，而是由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借債務，并列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。
新預算法對地方政府舉借債務的償還及資金來源、支出方向做出了明確規(guī)定。地方政府既不能隨意、隨機舉債，更不能只舉債不還債、亂舉債亂支出。地方政府舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。
新預算法限制地方政府及其所屬部門的對外擔保行為，防范地方政府及其所屬部門為其它單位或個人債務擔保而產生的隱性風險。同時要求“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督”。這一規(guī)定為防范地方債務風險指明了方向。
新預算法提出要建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，并明確要求地方政府公布資產負債表。地方政府資產負債表的公布將有助于實質性地提升地方政府的財政透明度、約束地方政府過度舉債的沖動，有助于從源頭上控制地方政府的債務風險。
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《意見》主要解決以下幾個方面的問題：一是通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴格舉債程序等措施而解決好“怎么借”的問題；二是通過嚴格控制舉債規(guī)模、限定債務用途、納入預算管理等措施而解決好“怎么管”的問題；三是通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。此外，為確保改革平穩(wěn)過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務，既要確保在建項目后續(xù)融資，又要切實防范風險。
?。ㄈ┬骂A算法及《意見》的出臺將地方政府性債務管理送上了依法規(guī)范的軌道
一是有利于加快多層次資本市場建設。黨的十八大明確提出，要加快多層次資本市場建設。地方政府性債務的依法規(guī)范，不僅有利于地方政府低成本、低風險融資，而且有利于豐富資本市場的債券種類，優(yōu)化市場主體工具箱配置，引導我國債券市場規(guī)范發(fā)展。根據(jù)國際清算銀行巴塞爾委員會相關旨在加強流動性和風險管理等方面監(jiān)管標準的定義，優(yōu)質的流動性資產應當具備低風險、易定價、與高風險資產的相關性低、在成熟和被認可的市場中交易四個基本特征。而此類優(yōu)質流動性資產中的一級資產就包括由公共部門實體發(fā)行或擔保的可進行市場交易的債券，達到相關標準的資產風險權重可以為零。新預算法對地方政府性債務的規(guī)范，有利于提升地方債的信用水平，降低地方債的風險，形成合理的發(fā)行定價體系，改變原有地方融資平臺模式下與高風險資產緊密捆綁的狀況。隨著我國資本市場的不斷發(fā)展和完善，在人民幣國際化和走出去戰(zhàn)略的大背景下，必將促使我國地方政府債券努力打造成為巴塞爾體系下優(yōu)質流動性資產標準，從而吸引更多的國內、國際市場主體包括知名大銀行財團將其作為優(yōu)質資產進行配置。
二是有利于公共風險的合理控制和有效化解。地方政府性債務尤其是大量存在的隱形債務，風險更大且風險的傳導性更強。地方政府通過各類融資平臺公司進行融資其實會面臨多重風險，地方融資平臺作為公司法人，政府作為出資人應當承擔有限責任。在國家信用與商業(yè)信用混在一起，責任劃分不清的情況下，政府可能會背負很多本應屬于市場主體承擔的債務。如果平臺公司出現(xiàn)任何信用風險或者市場風險，政府事實上都將在其管理職能內對此支付相應成本，防止風險的無限擴張和放大。新預算法通過對地方政府性債務主體和舉債方式的依法明確與限制，有利于理清國家信用與銀行信用、商業(yè)信用，政府與市場的權責關系，繼而從根本上避免地方政府融資的系統(tǒng)性風險。同時，債務規(guī)模的控制、償債規(guī)劃的要求、風險評估和預警機制以及責任機制的建設都將大大降低地方政府舉債的沖動性、隨意性，降低地方政府性債務的風險。
三是有利于經濟社會的良性可持續(xù)發(fā)展。地方政府舉債融資的根本目的應是為了加快新型城鎮(zhèn)化建設的步伐，提高公共服務的供給水平，促進地方經濟社會的健康、可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。通過對地方政府性債務的使用范圍進行嚴格限定，可以更好的為地方公共、公用、基礎設施的投資建設提供資金保障。通過嚴格規(guī)范地方政府性債務的舉借規(guī)模和償還計劃以及風險預警、責任追究等，可以更好地實現(xiàn)地方政府性債務的良性治理以及地方政府性債務治理與地方經濟社會發(fā)展的良性循環(huán)和互動支撐。
改革
法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。有法可依只是實現(xiàn)地方政府性債務規(guī)范管理、依法治理的基本前提。實現(xiàn)從財政法制到財政法治的跨越才是“依法治國”、“依法治債”的關鍵。地方政府性債務形成已久,規(guī)模大、問題多且復雜，對其進行治理的目標并非消除地方政府性債務，而是通過理順體制、創(chuàng)新管理、管控風險等把地方政府性債務的風險降到最低，使其走上與經濟社會良性互動和發(fā)展的軌道。
?。ㄒ唬┩ㄟ^理順體制解決地方政府“可以干什么”、“拿什么干”的問題
對于政府而言“法無授權不可為”，言外之意便是政府只能在法律規(guī)定的范圍內行政。因此，地方政府性債務的依法治理，首先要依法明確政府的職能權限，合理確定政府與市場的關系，合理劃定地方政府與中央政府的事權邊界，明確地方政府“能干什么”。同時，要通過深化政府間財政體制改革，增強基層政府的行政能力，解決“拿什么干”的問題。
加快政府職能轉變。政府應當更多地收回有形之手，充分發(fā)揮市場這只無形之手在資源配置中的決定性作用。地方政府的職能應更多定位于公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等領域。在競爭性領域應采用市場準入的負面清單制度。在政府提供公共服務的領域，也可以通過采用政府授權、政府與社會資本合作、政府購買服務等方式。政府應更多的在市場無力發(fā)揮作用的領域起主導作用。通過轉變政府職能，可以大大縮減政府的事權范圍，降低政府的融資需求。
加快政府事權改革。一方面，要加快推進建立國家、地方兩級治理體系建設；另一方面，要盡量使地方政府獨立承擔職責，減少委托性事務。中央政府應承擔更多的基本公共服務職責和司法、邊境、邊防、安全等職責。地方政府尤其是省級以下基層政府則主要負責改善本地區(qū)公共服務、公共基礎設施、公用事業(yè)以及治安等事務。應避免中央與地方之間相互轉移事權和風險。
深化政府間財政體制改革。深化財政體制改革，增強基層政府的財政能力。優(yōu)化財政轉移支付制度，取消中央專項轉移支付對地方政府的配套要求；同時，完善地方財政轉移制度，向縣鄉(xiāng)基層政府傾斜，以緩解基層財政融資壓力。
?。ǘ┩ㄟ^創(chuàng)新管理手段解決“怎么借、怎么用、怎么還”的問題
地方政府性債務管理的目標不是取消債務，而是用好債務、管好債務、還好債務。新預算法已經明確規(guī)定了地方政府的舉債主體地位，即“誰來借”的問題已經得到明確。下一步需要落實的關鍵是“怎么管、怎么用、怎么還”的問題。
探索依法分類管理基礎上的全口徑債務管理。地方政府性債務和地方政府債務是兩個完全不同的概念，應當區(qū)別對待，分類管理。地方政府性債務既包括無條件必須償還的債務，例如政府有償還責任的債務，也包括政府有條件償還的債務，例如政府擔保產生的債務，還有其它的債務。政府債務則是政府無條件必須償還的債務，特指政府負有償還責任的債務。只有對地方政府性債務進行科學分類，才能依法明確舉債和還債責任。分類管理并不代表把政府有條件承擔償還責任的債務排除在政府債務管理之外。政府債務資金是政府公共資源的重要組成部分，需要未來的財政收入償還，按照政府債務統(tǒng)一性與完整性的原則，應當統(tǒng)一管理，建立全口徑的地方政府性債務管理制度。
建立資金預算、資產預算和債務預算“三結合”的中長期債務規(guī)劃制度。地方政府性債務規(guī)模大小并不反映地方政府面臨債務危機，關鍵要看地方政府的償債能力。也就是說，對地方政府性債務的風險判斷，必須把債務規(guī)模與地方政府可用于償債的資源結合起來分析。地方政府償債的資源既包括地方政府的預算收入，也包括地方政府的各類資產（行政事業(yè)性國有資產、經營性國有資產、金融性國有資產、資源性國有資產）。如果地方政府有充足的資源來償還債務，債務的風險就是可控的。而一旦出現(xiàn)債務風險，地方政府的資金、資產安全將受到威脅。因此，應當“防患于未然”，探索建立資金預算、資產預算和債務預算“三結合”的中長期債務規(guī)劃制度，對舉債計劃、還債資金、償還計劃與步驟做出明確規(guī)劃，通過“早規(guī)劃、早預防”，從制度上防范債務風險失控。
推動實現(xiàn)政府規(guī)劃和資金、資產、債務的信息共享及公開透明。信息共享、公開、透明是實現(xiàn)對地方政府性債務監(jiān)管的有效手段。地方政府性債務事關國家經濟、金融安全和社會大眾的切身利益。對于政府要干什么，能干什么、有多少資源、缺口有多大、需要舉借多少債務、如何舉借、如何使用、如何管理、如何償還等公眾應當有知情權。因此，要進一步完善政務、預算、資產、債務信息的平臺建設；推動實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨級次的政務、預算、資產、債務信息的共享共用；更為重要的是要實現(xiàn)更大范圍的政務、預算、資產、債務信息公開透明，繼而接受社會公眾的監(jiān)督。
建立健全地方政府性債務的監(jiān)督審計與責任追究機制。績效管理強調的是“花錢必問效，無效必問責”。地方政府性債務管理作為地方治理的重要組成部分，也應當嚴格按照“舉債必問效、無效必問責”的原則進行。一方面，要建立多層次的動態(tài)監(jiān)管體系。既要強化人大和社會公眾對地方政府性債務的監(jiān)管，又要發(fā)揮專業(yè)審計部門的獨立審計功能。另一方面，要探索建立地方政府性債務管理的重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。
（三）建立健全地方財政風險管控機制
地方政府性債務存在風險不可避免，關鍵問題是如何把控風險，把債務風險控制在地方政府可承受的范圍之內。只有這樣，地方政府性債務的治理才能真正進入法治的良性循環(huán)。
探索建立地方政府性債務的信用評價機制。地方政府性債務管理能否進入良性循環(huán)，與債權人與債務人雙方的信用情況密不可分。要建立地方政府的信用評價體系，為人大決策提供依據(jù)，同時為債權人提供可資參考的依據(jù)。同時，要建立健全債權人的信用評價機制，為政府舉債提供參考和保障，避免因債權人失信而造成地方政府性債務風險和由此而引發(fā)的地方公共風險。
探索建立統(tǒng)一完整的地方財政風險管控機制。從宏觀上看，我國目前還不會出現(xiàn)系統(tǒng)性債務危機。但是，從微觀上看，局部風險、地區(qū)風險不容忽視。地方政府要建立整體的財政風險管理框架。要把其直接負有償還責任的政府債務和其有條件負有償債責任的擔保債務、與“影子銀行”相關的其它債務全部納入地方政府財政風險監(jiān)控范圍。政府部門、機構和平臺公司，以及有可能帶來公共風險的機構，哪怕是私人機構，也都應當納入地方政府財政風險管理框架范圍內。只有這樣才能充分確保地方財政的可持續(xù)性和風險的可控性。與此同時，要從微觀上完善具體的風險管理機制，尤其是要完善各類投融資機構的法人治理結構，健全內部風險防控機制，理清政府與投融資平臺的關系及償債責任。地方政府依托投融資平臺進行融資，地方政府只以其出資額為限承擔償債責任，而不對投融資平臺的所有債務承擔無限連帶責任。同時，為確保地方政府性債務的償債資金來源，具備條件的地方政府可以建立地方政府性債務償債準備金制度。
加快推進政府會計制度和政府綜合財務報告制度建設?？茖W的政府會計體系是地方政府性債務風險以至于整個財政風險監(jiān)控的基礎和依據(jù)。因此，要盡快建立政府綜合財務報告和政府會計準則體系，嘗試編制地方政府資產負債表。通過資產負債表，搞清楚地方政府資產和負債的家底，為地方治理、績效考核提供基本依據(jù)。通過全面掌握家底信息，為有的放矢防控債務風險和財政風險創(chuàng)造條件。
?。ㄋ模┩貙挼胤秸娜谫Y渠道
隨著我國新型城鎮(zhèn)化的加快推進，單純依靠政府直接舉債的方式很可能難以滿足公用事業(yè)、公共基礎設施、公共事業(yè)的發(fā)展需求。為此，可以充分發(fā)揮市場力量在公共資源配置中的重要作用，探索多元化的地方融資渠道。具體而言，可以采用包括政府與社會資本合作模式（PPP）、政府授權經營、政府購買公共服務、建立城市基礎設施及住宅領域的政策性金融機構、建立城市建設基金以及依托融資租賃等多種方式。
?。ū窘M專題撰稿人: 財政部財政科學研究所所長、研究員劉尚希）
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