隨著我國以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展方略的實施，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來了新的歷史機(jī)遇，農(nóng)業(yè)投入體制也發(fā)生了重大的變化，投資主體走向多元化，資金來源形成多渠道化。但限于農(nóng)業(yè)投入法律的缺失，使得農(nóng)業(yè)投入帶有很大的隨意性、不合理性，與全國政策的不統(tǒng)一性。因此，應(yīng)建立和健全農(nóng)業(yè)投資立法體系，引導(dǎo)、支持、規(guī)范和保護(hù)農(nóng)業(yè)投資資金，讓有限的資金能真正用于“三農(nóng)”建設(shè)和發(fā)展。
我國農(nóng)業(yè)投資立法現(xiàn)狀
目前，我國農(nóng)業(yè)投資立法體系很不完善，一是財政支農(nóng)的法律依據(jù)不健全，我國現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》中雖然對農(nóng)業(yè)投資有所規(guī)定，但因該部法律為農(nóng)業(yè)基本法，在對農(nóng)業(yè)投入與支持的指導(dǎo)原則、體制結(jié)構(gòu)和具體規(guī)范設(shè)計上的內(nèi)容比較原則，操作性不強(qiáng)，缺乏對政府扶持和保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)職權(quán)實現(xiàn)有效、及時監(jiān)督的制度設(shè)計；二是社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)投資的法律保障不健全，嚴(yán)格地說，我國目前還沒有真正建立能夠依據(jù)市場規(guī)律促進(jìn)社會主體對農(nóng)業(yè)的投資、保障投資者利益的法律制度。
農(nóng)業(yè)投資立法的缺位導(dǎo)致涉農(nóng)投入不足
涉農(nóng)投入的總量相對較低，并有相當(dāng)程度的縮減首先是財政資金投入不足，占財政總支出的比重下降。2008年，我國財政用于農(nóng)業(yè)的支出5955.5億元，占財政總支出的比重大致在9.5%左右，比1990年的10%約低0.5 個百分點(diǎn)，比1980年的12%約低1個百分點(diǎn)。其次，農(nóng)戶和農(nóng)村集體用于農(nóng)業(yè)投資的比重也在持續(xù)下跌，農(nóng)民的大量資金流向第二、三產(chǎn)業(yè)。最后，農(nóng)業(yè)對社會其他資金的吸引力也不大，現(xiàn)行法律缺乏向農(nóng)業(yè)傾斜的利益激勵機(jī)制。
涉農(nóng)信貸資金嚴(yán)重不足在銀行金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)中，涉農(nóng)信貸資產(chǎn)所占份額自改革開放后出現(xiàn)了先上升后下降的變動趨勢，由1980年的5.5%上升到1992年的8.0%，1993年后又開始下降，目前平均為5.2%。在各大商業(yè)銀行紛紛撤出農(nóng)村后，僅靠農(nóng)村信用社的信貸實力很難解決農(nóng)戶貸款難問題。一方面農(nóng)業(yè)貸款需求逐年大幅增長，另一方面卻是農(nóng)業(yè)信貸資金供應(yīng)不足，農(nóng)業(yè)信貸供需矛盾突出。
涉農(nóng)投入主體混亂，主體間權(quán)責(zé)劃分不清由于農(nóng)業(yè)投入主體錯位，主體間職責(zé)不明導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投入市場上的兩種行為：一是金融機(jī)構(gòu)按政府要求的經(jīng)營范圍，農(nóng)業(yè)貸款資金的管理低效、盲目。二是農(nóng)業(yè)企業(yè)私自改變經(jīng)營內(nèi)容，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資，追求自身利益的最大化?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場發(fā)展需要多元化的平等競爭的投入主體，我國農(nóng)業(yè)投資市場已出現(xiàn)這種趨勢，但因無法律規(guī)范，造成涉農(nóng)投資嚴(yán)重滯后不足。
涉農(nóng)投入的結(jié)構(gòu)不科學(xué)首先，涉農(nóng)資金用于行政運(yùn)行費(fèi)用比建設(shè)性的支出比重高，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)林水氣部門的事業(yè)費(fèi)是財政農(nóng)業(yè)支出的主體，所占比重大體維持在70%的水平上下。其次，大中型帶有社會性質(zhì)的水利建設(shè)比重大于直接用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投放量，對農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)研究推廣投入不夠。最后，涉農(nóng)資金對農(nóng)民的直接收入支持較少，農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口仍很大。
管理缺位導(dǎo)致資金投入效率低下首先，中央與地方對涉農(nóng)投入的權(quán)責(zé)劃分不清，增加了資金安排使用過程中的隨意性。其次，涉農(nóng)投入政出多門，資金使用重復(fù)、低效現(xiàn)象嚴(yán)重,不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)，不能形成有效的合力。最后，涉農(nóng)資金的使用缺乏有效的監(jiān)督體制，項目審批缺乏制度化、公開化、科學(xué)化，很難避免盲目性和隨意性。
農(nóng)業(yè)保險機(jī)制嚴(yán)重缺位我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，自然災(zāi)害、意外事故發(fā)生頻繁，給農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，個體農(nóng)民自身承擔(dān)風(fēng)險的能力又極其有限，因此，利用保險手段是降低農(nóng)民農(nóng)業(yè)風(fēng)險的重要手段之一。由于我國農(nóng)業(yè)保險市場經(jīng)營主體的結(jié)構(gòu)性缺位，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險有效供給不足，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的全覆蓋將是一個長期的過程。
農(nóng)業(yè)投資立法是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要保障
農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位是農(nóng)業(yè)投入政策及其相關(guān)法律法規(guī)形成的重要原因。農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的弱質(zhì)性是農(nóng)業(yè)投入政策及其相關(guān)法律法規(guī)形成的深層依據(jù)。
涉農(nóng)投資的專門法律是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)投資持續(xù)、穩(wěn)定增長，確保實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的重要保證近幾年，中央連續(xù)出臺了一系列政策文件，對財政支農(nóng)資金的規(guī)模做出了明確規(guī)定。根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗，有必要制定農(nóng)業(yè)投入的專門法律，用法律制度來確保農(nóng)業(yè)投入的穩(wěn)定增長，確保農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
為了完善我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)投資法律體系，保證各項支農(nóng)政策措施落到實處,必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資立法我國涉農(nóng)投資方面的立法只是零散地出現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等法律法規(guī)中，沒有獨(dú)立完整的涉農(nóng)投資法律體系，對涉農(nóng)投資的保護(hù)缺乏具體的可操作性規(guī)定。制定專門的農(nóng)業(yè)投入法，對農(nóng)業(yè)投入、資金使用與管理等作出明確具體的規(guī)定，有利于把我國農(nóng)業(yè)投資活動納入法制化、規(guī)范化，保證政府支持與保護(hù)農(nóng)業(yè)的措施落到實處。
開展農(nóng)業(yè)投資立法是合理界定農(nóng)業(yè)投入范疇和規(guī)范農(nóng)業(yè)投資管理的重要手段加快農(nóng)業(yè)投入立法，以規(guī)范各部門和地方各級政府的農(nóng)業(yè)投資行為，明確界定中央和地方政府的職責(zé)邊界，協(xié)調(diào)中央及地方各部門的責(zé)權(quán)關(guān)系，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)投入，提高專業(yè)部門在農(nóng)業(yè)投入工作中的影響，減少農(nóng)業(yè)投資管理的隨意性、盲目性。
農(nóng)業(yè)投資立法是實施涉農(nóng)投入政策的保障
我國對農(nóng)業(yè)投入的行為主要是通過中央政府和地方各級政府所制定的各種農(nóng)業(yè)投入政策來調(diào)整和規(guī)范的，政策與法律相比存在明顯的不足。首先政策本身具有很大的靈活性與不穩(wěn)定性，缺乏約束和保障，不能兼顧各投入主體尤其是財政投入以外的投入主體所關(guān)心的切身利益。其次，多數(shù)政策都是權(quán)限性劃分和程序性規(guī)定，沒有明確的責(zé)任約束機(jī)制。再次，各類農(nóng)業(yè)投資政策眾多、政出多門，不同文件間存在很多重疊或者沖突，缺乏長期性。因此，只有通過農(nóng)業(yè)投資立法，才能建立起有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的政府投入穩(wěn)定增長機(jī)制，引導(dǎo)、吸引農(nóng)戶資金、集體資金以及其他社會資金向農(nóng)業(yè)投入。
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