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改革開放以來，中國實現(xiàn)了四十余年的社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)增長。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，中國在增長理論強(qiáng)調(diào)的若干條件方面并無優(yōu)勢，這種悖論式增長使學(xué)界對于中國發(fā)展模式的討論不斷涌現(xiàn)，“壓力型體制”“行政發(fā)包制”“晉升錦標(biāo)賽”等成為解釋中國治理效率的重要內(nèi)容?？梢园l(fā)現(xiàn)，這些解釋都依托高效的政府組織，所以，在中國語境下，廣大干部組成的政府組織就成為解釋增長與發(fā)展的重要變量。

規(guī)模和結(jié)構(gòu)是組織問題研究的核心，新中國成立以來的歷次機(jī)構(gòu)改革一直被用“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的負(fù)面話語進(jìn)行描述，組織擴(kuò)張多被當(dāng)作官僚弊病處理，所以，在研究中國的組織制度時，有必要對其擴(kuò)張的原因與邏輯進(jìn)行梳理，避免陷入表面性批判之中。組織是權(quán)力運行的載體，從組織屬性分析組織調(diào)適問題可以呈現(xiàn)組織在政治過程中的功能與作用，從而更加理性地解釋當(dāng)代中國政府組織在國家建設(shè)與發(fā)展中的行動邏輯。

政府規(guī)模是影響國家治理的重要變量，在自我建設(shè)與完善的過程中，中國的政府組織的機(jī)構(gòu)設(shè)計逐漸呈現(xiàn)出科學(xué)化、理性化的趨勢，政府規(guī)模也一直處于剛性限制之中。自新中國成立以來，對于各類組織的編制員額，國家都進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，同時進(jìn)行的是始于1951年的歷次機(jī)構(gòu)改革，可見，抑制組織規(guī)模擴(kuò)張的剛性約束一直在場，但現(xiàn)實中同時存在著突破剛性約束的擴(kuò)張力量。從新中國成立以來的長時段來看，政府組織在運行中一直處在持續(xù)擴(kuò)張的狀態(tài)，這種擴(kuò)張狀態(tài)從兩個維度對組織進(jìn)行了“擴(kuò)大再生產(chǎn)”。

從橫向規(guī)模上看，在編制限制與人員精簡的雙重壓力下，中國政府組織的規(guī)?？傮w上還呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢，這一點可以從機(jī)構(gòu)編制的具體情況看出。從縱向結(jié)構(gòu)上看，我國政府組織內(nèi)部實行的是五級架構(gòu)，分為國家級、省部級、廳局級、縣處級、鄉(xiāng)科級，但現(xiàn)實中的組織架構(gòu)遠(yuǎn)比五級結(jié)構(gòu)復(fù)雜，組織體系中的黨政關(guān)系、條塊關(guān)系、政企關(guān)系等在政治過程中形塑了一個更加復(fù)雜的組織架構(gòu)，使得組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出擴(kuò)張之勢?？傊?，在中國，政府組織的擴(kuò)張具有規(guī)模擴(kuò)大化、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的雙重面向。這里的問題是，政府組織的擴(kuò)張應(yīng)該如何解釋？在國家建設(shè)中組織擴(kuò)張的理由何在？

從理論上看，組織自然具有擴(kuò)張的趨向，政府規(guī)模的自然擴(kuò)張是各國從古到今都不得不面對的組織難題，并非都是無效與負(fù)面的。西方國家的政府規(guī)模在19世紀(jì)后期到20世紀(jì)中期也大幅增長。美國在聯(lián)邦政府成立初期，僅有陸軍部、財政部、國務(wù)院三個部門，雇傭文員351人；到20世紀(jì)70年代，美國政府機(jī)構(gòu)有近120個，文職人員282萬。在中國，王朝末期官僚的數(shù)量大都比王朝初期膨脹了數(shù)倍至數(shù)十倍，從中可見組織擴(kuò)張的普遍性。關(guān)于組織的擴(kuò)張現(xiàn)象，有兩種經(jīng)典的理論解釋。

一是社會發(fā)展導(dǎo)致擴(kuò)張。社會的發(fā)展是科層組織擴(kuò)張的首要因素，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展會帶來更加龐大的人口規(guī)模、更加復(fù)雜的社會分工、更加多元的民眾需求，這些都會增加政府的負(fù)荷，從而影響政府組織規(guī)模。早在19世紀(jì)70年代，德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納就提出了被人們稱為“瓦格納法則”的政府活動擴(kuò)張法則，其通過考察美國、日本和歐洲幾個先進(jìn)工業(yè)國家的公共支出，從經(jīng)濟(jì)與政治兩個方面解釋政府支出的增長：從經(jīng)濟(jì)維度看，人口聚集帶來的外部擁擠需要增加公共部門進(jìn)行管理；從政府維度看，治理復(fù)雜性需要把更多資源用于提供治安和法律措施。這一點從編制設(shè)置上也可以看出，編制設(shè)定的基本原則是人口，人口的增長必然帶來編制的增加，從而使得政府規(guī)模相應(yīng)擴(kuò)張。

二是科層制特質(zhì)與科層弊病導(dǎo)致擴(kuò)張。科層組織的最重要特征就是大型化，擴(kuò)大組織規(guī)?？梢蕴岣弋a(chǎn)出，從而擴(kuò)大生存機(jī)會，“官僚體制的穩(wěn)定，很大程度上取決于官僚的'人多勢眾’”，大型組織對外部環(huán)境的變化具有一定的抵御能力，因此具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性。同時，擴(kuò)大的組織可以提高產(chǎn)出，組織規(guī)模越大，其中的非人格化因素越能真正發(fā)揮作用，越能擺脫錯綜復(fù)雜人際關(guān)系的影響，進(jìn)而使組織更加理性化，增強(qiáng)自身抵抗環(huán)境風(fēng)險的能力。韋伯與唐斯都從組織內(nèi)部運行的維度解釋官僚組織的永續(xù)性與擴(kuò)張性，認(rèn)為官僚組織一旦確立，即為社會組織中最難被摧毀的一種。韋伯從科層制的職務(wù)特性闡述了科層機(jī)構(gòu)的永續(xù)性問題，唐斯則指出科層組織的“漸進(jìn)保守主義定律”——所有的組織，隨著自身的成熟，將傾向于變得更加保守而不可能死亡，為了科層組織的生存，它的領(lǐng)導(dǎo)人會改變組織的主要目的；而“消滅”科層組織的最好時機(jī)，是在它的誕生之際，越早越好。也就是說，科層組織自成立之初，職能的發(fā)揮強(qiáng)化其合理合法性，職能的行使可能隨著社會變遷而變化，但總是傾向于自我維持與擴(kuò)張。

除了科層制屬性帶來的組織維持以外，還有另外一種類型的擴(kuò)張——科層弊病導(dǎo)致的擴(kuò)張，官僚組織構(gòu)建了一個“爬升金字塔”，而其低效與腐化帶來擴(kuò)張。諾斯科特·帕金森1958年提出了著名的帕金森定律，用以解釋官僚機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張：“工作會擴(kuò)張以致填滿為完成工作而可利用的所有時間……在任何不是在戰(zhàn)爭狀況中的公共行政部門，組織規(guī)?？偸潜３衷诿磕?.17%—6.56%的增長率，這一增長率與需要完成的工作量沒有關(guān)系?！眲趥愃埂け说脛t認(rèn)為造成組織擴(kuò)張的原因不是帕金森所言的主觀低效，而是所有的人都被提升到了他所不能勝任的地位，造成的客觀上的“力所不能及”，所以組織需要擴(kuò)張。針對中國，也有類似的解釋。中國傳統(tǒng)官僚組織歷史悠久，金觀濤等將中國傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)及人員的膨脹稱為“歷史病”，他們通過對比發(fā)現(xiàn)，宋朝不同時期的官僚增長率遠(yuǎn)高于人口增長率，因此，傳統(tǒng)官僚膨脹的主要原因是自身腐化導(dǎo)致的效率低下，進(jìn)而需要不斷增加機(jī)構(gòu)和人員，并造成惡性循環(huán)。

已有理論從現(xiàn)象出發(fā)解釋了普遍性的組織擴(kuò)張，但對于當(dāng)代中國來講，不具備完整的解釋力。一方面，中國的政府組織擴(kuò)張不僅僅是治理負(fù)荷增加帶來的。在中國，社會發(fā)展從多個維度發(fā)揮擴(kuò)張組織規(guī)模的作用，其作用機(jī)理值得深挖。另一方面，中國的政府組織一直不是韋伯意義上理想化的科層組織，幾十年來，歷次自上而下的組織精簡均力圖克服組織維持帶來的擴(kuò)張壓力，因此，組織擴(kuò)張也不能簡單地用科層弊病來解釋。尤其是，在新技術(shù)的加持與職業(yè)倫理的強(qiáng)化下，效率低下與腐化帶來的擴(kuò)張也不具有完整的解釋力?；诖?，針對當(dāng)代中國政府組織規(guī)模與結(jié)構(gòu)的擴(kuò)張應(yīng)該有更具中國特色的討論，必須回歸中國政府組織運行的制度與文化土壤，從組織屬性出發(fā)進(jìn)行組織擴(kuò)張的功能性討論。

韋伯的科層制是分析政府組織屬性的理論起點，理想化的科層制集中了理性、規(guī)則、等級分工、職業(yè)化、非人格化等要素。科層制摒除了情感因素與文化因素，構(gòu)建了一種以理性的委托代理關(guān)系為核心的組織架構(gòu)。改革開放以來，中國實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展奇跡，在資源稟賦不佳的前提下，發(fā)展奇跡被自然歸結(jié)于組織因素，龐大的組織體系以及組織中的個人成為影響中國發(fā)展的重要解釋變量。這就需要對中國政府組織的屬性進(jìn)行討論，在強(qiáng)調(diào)績效的跨越式發(fā)展過程中，中國的政府組織與西方現(xiàn)代科層制有何距離？中國在多大程度上建立起了韋伯式的科層組織？只有理解了組織的屬性，才能從功能上解釋組織的擴(kuò)張現(xiàn)象，而對這一問題的闡釋需要帶入對干部制的討論。

干部制是一個政治化的概念，并且不只存在于中國。在干部制組織中，居于首要地位的是基于意識形態(tài)的個人負(fù)責(zé)制度，干部制的特點在于對組織政策方針的強(qiáng)烈忠誠。干部的核心能力是領(lǐng)會認(rèn)同組織的政策，然后在不同情況下有針對性地實施。干部制和科層制的差異不在于干部的專業(yè)能力、教育程度與技術(shù)水平，而在于相關(guān)能力的使用方式，干部制能夠在實現(xiàn)目標(biāo)上做到靈活機(jī)動、超越常規(guī)。羅斯坦從幾個方面對理想干部制組織的特性進(jìn)行了詳細(xì)的分析，其主要特點包括：干部制的運作方式不以經(jīng)濟(jì)激勵為基礎(chǔ)，不以純粹績效為目標(biāo)，而是以政治認(rèn)同為基礎(chǔ)；干部不是中立的，而是要對組織忠誠；干部制不以科層制的規(guī)則為導(dǎo)向，而是以任務(wù)為導(dǎo)向；干部制不是以規(guī)章為根本的例行公事，而是靈活機(jī)動的，以組織價值為根本。從特點分析上可以看出，中國從傳統(tǒng)官僚體系到現(xiàn)代的政府體系都與韋伯意義上的理性科層制有一定的距離，從中國的政府組織中，我們可以清晰地看到科層制與干部制二者整合的影子。

從組織目標(biāo)來看，對目標(biāo)績效與組織忠誠的雙重強(qiáng)化呈現(xiàn)了組織的復(fù)合屬性。在改革開放后，尤其是20世紀(jì)90年代以后，科層制所追求的制度化績效成為各級政府的重要目標(biāo)，“中國各個地方、不同層級的政府部門似乎越來越依賴于基于結(jié)果的'激勵契約機(jī)制’，并呈現(xiàn)出量化程度不斷提高、激勵強(qiáng)度不斷加大的整體趨勢”，經(jīng)濟(jì)績效成為官員晉升的重要依據(jù)，目標(biāo)的層層分解與考核體現(xiàn)了以委托代理為核心的科層制精神。這也體現(xiàn)在干部選拔與考核標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變上，新中國成立初期的單一政治標(biāo)準(zhǔn)被“德才兼?zhèn)洹彼〈?。但與此同時，組織創(chuàng)造績效要以忠誠擔(dān)當(dāng)為底線，組織成員必須有堅定的理想信念，認(rèn)同黨的方針路線，無私奉獻(xiàn)、清正廉潔，而不是單純履行科層制中委托代理關(guān)系所賦予的職責(zé)。

從組織的理性來源看，對規(guī)則理性與價值理性的雙重強(qiáng)化彰顯了組織的復(fù)合屬性。規(guī)則理性主要體現(xiàn)在對制度的強(qiáng)化上，公務(wù)員管理制度、編制管理制度等規(guī)范了組織的運作，各類組織也根據(jù)職能制定了行為規(guī)范。從這一層面看，在國家權(quán)力運行過程中，韋伯式科層制組織所需的規(guī)則與制度被日漸強(qiáng)化。但與此同時，組織的價值屬性也一直強(qiáng)勢存在，這種價值的強(qiáng)化主要由中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)，黨嵌入了政府組織的各方面：黨的宗旨是政府的施政宗旨，黨組織是政府內(nèi)部的決策中樞，黨的干部成為政府組織領(lǐng)導(dǎo)班子的主要成員，被納入黨的組織部門直接管理，黨員構(gòu)成了政府官員的大多數(shù)，成為政府組織中的主要力量。因此，國家治理中也就存在價值與制度兩種互動因素，混合屬性中的不同元素在國家的運行過程中必然對組織提出不同的要求：中國的政府組織不僅是一種實現(xiàn)治理績效的工具，還是一種執(zhí)行黨的意志的政治機(jī)構(gòu)；不僅具有西方現(xiàn)代科層制的工具理性和法理權(quán)威，還具有政黨組織的價值理性。

從組織運行的過程看，單個組織在組織體系中的位置與組織的治理狀態(tài)決定了組織的復(fù)合屬性。中國的政府組織類別多樣，層級劃分、條塊體制、職能差異等使多樣化的組織適時調(diào)適，呈現(xiàn)出不同的組織屬性。按照層級劃分，基層政府組織主要履行的是執(zhí)行權(quán)，更多是以技術(shù)性工作為主，所以更加以績效為中心。高層政府組織行使的是決策權(quán)，涉及的是政治性工作，所以對高層官員更加強(qiáng)調(diào)政治忠誠等因素。按照組織的治理狀態(tài)劃分，不同的治理狀態(tài)也影響組織屬性，針對常規(guī)治理，組織已經(jīng)產(chǎn)生了規(guī)范的制度和程序，此時的組織更像是一個科層組織，而為了應(yīng)對突發(fā)事件以及中心工作，組織需要打破按部就班的行動并以大局為重，這時的組織就更像一個干部組織。

從組織目標(biāo)、理性來源、組織運行等方面來看，中國的政府組織既不是韋伯設(shè)定的理想化的科層組織，也不是羅斯坦所宣稱的純粹干部組織，而是一種內(nèi)嵌了科層制元素與干部制元素的復(fù)合組織。所以，承擔(dān)國家治理職能的政府組織就相應(yīng)肩負(fù)了“技術(shù)-政治”的雙重功能：組織設(shè)計必須出于科層理性的運作考慮，同時兼具政黨所具有的身份性與政治性，兩者交叉互融，共同塑造了一個高效運行的組織體系。

組織屬性決定組織行為，政府組織的雙重屬性可以從兩個維度解釋組織的擴(kuò)張行為。其一，組織擴(kuò)張出于技術(shù)需要，這是韋伯意義上的科層制所具有的重要特點，龐大復(fù)雜的組織架構(gòu)有利于效率的獲取、責(zé)任的明晰、組織激勵的實現(xiàn)；其二，組織擴(kuò)張也體現(xiàn)了組織發(fā)展的政治性需求，政府組織是塑造政權(quán)合法性、維持政治穩(wěn)定的重要支撐。組織的科層制屬性展現(xiàn)了其技術(shù)性功能，組織的干部制屬性則決定了其政治性功能，出于技術(shù)考慮與出于政治考慮的組織共同作用，為中國現(xiàn)代政府組織體系提供治理效率，而在實現(xiàn)效率的同時，組織規(guī)模與結(jié)構(gòu)需要從功能出發(fā)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

科層制與干部制的互嵌決定了組織的存在與發(fā)展邏輯。我國科層組織的首要目標(biāo)是在科層理性的基本原則下完成復(fù)雜大國治理的多重任務(wù)。在這一背景下，組織兩個維度上的擴(kuò)張首先應(yīng)該被放置于治理效率獲取的考量之下，組織的擴(kuò)張具有技術(shù)性意義，是功能導(dǎo)向的。

首先，組織擴(kuò)張體現(xiàn)了治理規(guī)模擴(kuò)大與治理負(fù)荷增加的要求，中國政府組織的覆蓋效力是大國治理的“副產(chǎn)品”。一方面，組織的規(guī)?；醋孕姓聞?wù)之量的擴(kuò)展。從治理規(guī)模和負(fù)荷看，中國物理空間上的幅員遼闊加上治理內(nèi)容的繁雜化增加了國家的治理負(fù)荷，這對組織提出了相應(yīng)的要求。編制設(shè)定是政府規(guī)模的重要體現(xiàn)，在編制設(shè)定過程中，不管是新中國成立初期單一的“人口決定論”，還是后來的多因素決定論，治理規(guī)模都是決定政府組織規(guī)模的重要變量。新中國成立七十余年來，從人口數(shù)量上看，中國人口實現(xiàn)了大幅度的增加，從1949年的5.42億增加到當(dāng)下的14.12億；從內(nèi)部結(jié)構(gòu)上看，城鎮(zhèn)化帶來非農(nóng)業(yè)人口的增加，地方財政收入和支出、國內(nèi)生產(chǎn)總值都實現(xiàn)了大規(guī)模增長?，F(xiàn)代社會不斷增長的人口和財富使得政府必須面對更多的服務(wù)對象，處理更加復(fù)雜的事務(wù)與關(guān)系，這必然加大了組織負(fù)荷，各類組織需要更多的成員來緩解人口增長帶來的天然壓力，這必然會引起組織擴(kuò)張。另一方面，組織的規(guī)?；醋灾卫憝h(huán)境的復(fù)雜化。中國面臨的是一個復(fù)雜化、多元異質(zhì)性、幅員遼闊的治理環(huán)境，“大國因內(nèi)部群體和文化差異性在內(nèi)部整合上要付出更多的代價”，社會的進(jìn)步和治理環(huán)境的復(fù)雜化帶來的治理問題需要通過非市場行為，尤其是政府行為加以解決。因此，政府必然面臨職能轉(zhuǎn)變的需求：一些原本重要的職能被取代，新的治理任務(wù)出現(xiàn)。在這一轉(zhuǎn)型的過程中，組織體系需要面對因職能轉(zhuǎn)變而帶來的擴(kuò)張。

其次，國家的主導(dǎo)地位需要一個具備多元職能的組織體系。從治理模式上看，不同的權(quán)力運作方式影響組織的規(guī)模。中國作為一個后發(fā)國家，黨和國家一直在權(quán)力分配、資源分配、公共服務(wù)供給等方面扮演重要角色，而政府組織是將國家治理資源調(diào)動起來的核心力量?？梢姡酥卫硪?guī)模以外，治理模式也是導(dǎo)致組織規(guī)模再生產(chǎn)的重要因素。中央政府是資源的分配者、政策的制定者，要對異質(zhì)化的區(qū)域治理給出統(tǒng)一化的治理方案，并承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督職能；地方政府是地方治理的主導(dǎo)者與政策的執(zhí)行者，治理壓力被分解到不同層級、不同領(lǐng)域和不同類型的組織中。這種以國家力量為核心的治理模式在中央和各級地方政府中都發(fā)揮著重要的作用，這一治理模式必然需要一個自上而下龐大的組織體系。

再次，中國政府體制轉(zhuǎn)型的階段性特色也使組織呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢。一方面，在新中國成立以來的歷次政府機(jī)構(gòu)改革中，出于治理需求而確立的新的組織架構(gòu)必然帶來組織的擴(kuò)張。在改革與穩(wěn)定的雙重約束下，由于職能轉(zhuǎn)變被撤銷的機(jī)構(gòu)和削減的人員并不能直接從體制中消失，這種漸進(jìn)式的改革過程在一定程度上導(dǎo)致政府組織規(guī)模的擴(kuò)大，這是體制改革的遺留問題。另一方面，面對復(fù)雜而多元的社會需求，組織必將走向?qū)I(yè)化，職能的劃分也將隨之細(xì)化，這在一定程度上使組織變得復(fù)雜。在這一過程中，職能的交叉與職能的空缺又為組織擴(kuò)張?zhí)峁┝藯l件——組織系統(tǒng)中需要一些成員擔(dān)任“協(xié)調(diào)員”的角色。因此，轉(zhuǎn)型特點與機(jī)構(gòu)改革的漸進(jìn)性增加了組織協(xié)調(diào)的難度，帶來了組織規(guī)模的擴(kuò)張。

最后，組織的激勵需求導(dǎo)致組織擴(kuò)張。組織效率的實現(xiàn)依靠組織激勵，組織的內(nèi)部架構(gòu)除了履行自身職能，還承擔(dān)著為其成員提供激勵資源的職能。組織擴(kuò)張可以增加其官員的數(shù)量，這就在一定程度上導(dǎo)致了組織規(guī)模的擴(kuò)大化與內(nèi)部結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化。我國政府組織使用的是一種簡約化的層級設(shè)計，從中央到地方一共有五個層級，層級架構(gòu)通過委托代理關(guān)系形成治理秩序，同時為個人提供晉升臺階，吸引組織成員為了自我實現(xiàn)而不斷努力，產(chǎn)生巨大的激勵動能。理論上看，每一次的級別晉升都能為個人提供巨大的激勵；但對于政府組織中的大量成員來說，可供攀爬的晉升臺階非常有限，尤其對于基層干部，級別的天花板限制了他們的上升空間。在這種情況下，大國治理中簡約組織層級必然具有復(fù)雜化的趨向——鑲嵌于正式組織層級中的隱性層級被生產(chǎn)出來，而這種組織架構(gòu)的細(xì)化為大家熟知的“晉升錦標(biāo)賽”提供了組織支持。“晉升錦標(biāo)賽”的規(guī)則是憑借治理績效“換取”晉升，錦標(biāo)賽能夠運轉(zhuǎn)的核心是組織要具有充足的激勵資源——晉升機(jī)會，那么，科層細(xì)化就可以為簡約層級設(shè)計的組織提供晉升階梯。從這一維度上看，組織的縱向擴(kuò)張——層級細(xì)化——通過提供隱性晉升機(jī)會的方式讓成員能夠持續(xù)處于強(qiáng)激勵狀態(tài)，促進(jìn)了組織治理績效的提升，實現(xiàn)了組織績效與組織成員個體激勵的“雙贏”。

組織的科層制屬性從技術(shù)維度解釋了其雙向擴(kuò)張現(xiàn)象，而組織的干部制屬性則要求組織是任務(wù)導(dǎo)向的，工作方式是靈活的，在注重規(guī)則理性的同時兼顧價值理性。這些特點決定組織的擴(kuò)張一定程度上是出于政治性功能的考慮。

首先，組織的政治調(diào)配與資源整合功能發(fā)揮需要一個一體化的組織體系。組織注重規(guī)則制度的同時，在面對重要任務(wù)時，要能夠“集中力量辦大事”，這是中國的體制優(yōu)勢，也是組織的干部屬性賦予的特性。集中力量辦大事需要一個可調(diào)配的組織體系，這種組織體系必然是龐大且靈活的。新中國成立以后，國家肩負(fù)著穩(wěn)定政治、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、動員社會的多元任務(wù)，因此必須將分散的、薄弱的社會資源整合到一個一體化的政治系統(tǒng)中。這個系統(tǒng)包括自上而下的各級黨政機(jī)關(guān)，工青婦等群眾團(tuán)體，關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的企業(yè)，科教文衛(wèi)等事業(yè)單位，這些組成部分構(gòu)成國家治理的最初組織體系，也為組織擴(kuò)張埋下伏筆。從趕超型國家的治理需求上看，這種覆蓋范圍廣泛的組織能夠形成一個綜合的人才調(diào)配體系，使得各個領(lǐng)域的人才流動起來共同服務(wù)于國家建設(shè)的最高要求，這種作用在人才匱乏的國家建設(shè)初期表現(xiàn)得尤為突出。在當(dāng)下，干部仍然可以在黨政機(jī)關(guān)、重要企事業(yè)單位之間進(jìn)行流動，一方面可以滿足不同領(lǐng)域的人才需求，一方面可以發(fā)揮歷練干部的作用?？梢园l(fā)現(xiàn)，在新中國成立初期，大規(guī)模組織體系的建立是為了服務(wù)國家建設(shè)，干部調(diào)配解決了人才短缺與人才發(fā)展不平衡的問題。而在改革發(fā)展階段，一體化的組織架構(gòu)則發(fā)揮了歷練干部、治理腐敗、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。因此，無論出于何種目標(biāo)，龐大而精密的組織體系都是服務(wù)于國家建設(shè)的人力資本儲備庫，具有政治整合的功能，組織體系的擴(kuò)張在這一維度得以解釋。

其次，組織的規(guī)模擴(kuò)張與層級細(xì)化以政治吸納的方式服務(wù)于政治穩(wěn)定與國家發(fā)展。組織體系對不同類型組織進(jìn)行吸納，一部分事業(yè)單位、國有企業(yè)被納入干部體制管理，這就使得這些組織在生產(chǎn)、運行的過程中不能僅僅以實現(xiàn)自身利益為目標(biāo)，同時要符合國家建設(shè)的整體要求，尤其是政治要求。不同類別的組織被囊括進(jìn)組織體系，這種擴(kuò)張行為為國家發(fā)展與社會穩(wěn)定做出了不可估量的貢獻(xiàn)。同時，將社會各界精英吸納進(jìn)組織系統(tǒng)可以加強(qiáng)各領(lǐng)域精英的體制認(rèn)同，從而最大限度地控制社會沖突、化解社會矛盾，是將各類資源，尤其是人才資源向國家聚攏的重要方式。

再次，在國家建設(shè)過程中，組織的擴(kuò)大再生產(chǎn)在一定程度上是為了維護(hù)政治效忠，回饋政治貢獻(xiàn)。“建國—強(qiáng)國”過程中組織身份所附加的待遇可以形成一種功績回饋機(jī)制，這對于一個由革命轉(zhuǎn)向執(zhí)政的政權(quán)是非常有必要的。這種回饋機(jī)制在不同時期針對的群體不同，使用的方式也有所不同。在新中國成立初期，組織的規(guī)模擴(kuò)張很大程度上是為了容納建國功勛，從而凝聚政權(quán)認(rèn)同。而在后來的國家治理中，組織體系以各種形式發(fā)揮了功績回饋的職能，如對退役軍人、退役運動員等群體的吸納。這一制度一方面是對各類人才對國家所做貢獻(xiàn)的認(rèn)可，另一方面也是對其他相關(guān)人員的“愿景激勵”，通過標(biāo)桿的樹立激勵其他人為國家做出相應(yīng)貢獻(xiàn)。

“很多組織的制度與行為不是為了效率，而是為了追求合法性與生存?！卑凑战M織屬性，不發(fā)揮組織功能的安排就屬于冗余部分，但一些冗余在某些方面能夠產(chǎn)生政治功效。組織功能的發(fā)揮取決于組織制度的復(fù)雜程度、組織規(guī)模和內(nèi)部交流機(jī)制，以及內(nèi)部身份安排、等級關(guān)系和分配制度的精致與復(fù)雜程度。從這一維度上看，看似無效率的組織雙向擴(kuò)張可以增加組織權(quán)威，能夠為組織成員提供更多的發(fā)展機(jī)會，有利于提高組織合法性并提升組織生存能力。正如唐斯所說，“任何組織的擴(kuò)張通常都會增加其領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力”，而政府組織整體化權(quán)威的增加則可以強(qiáng)化政權(quán)合法性，催生政治認(rèn)同。

組織擴(kuò)張是一種普遍性現(xiàn)象，具體到當(dāng)代中國語境，組織科層制與干部制兼具的復(fù)合屬性使其必須考慮組織的效率需求與政治需求，“幾乎每一個技術(shù)問題，同時也是政治問題，甚至社會問題”。從表面上看，組織“科層制-干部制”的雙重屬性由于其兼顧組織技術(shù)屬性與政治屬性而擴(kuò)大了自身的總體規(guī)模，但這種組織擴(kuò)張在很大程度上是由客觀現(xiàn)實決定的，反映了大國治理的技術(shù)性需求，并且具有很強(qiáng)的功能性意義：它用擴(kuò)大的組織規(guī)模提供了更多晉升機(jī)會，增加組織成員的權(quán)威和聲望，塑造合法性與組織認(rèn)同，進(jìn)而產(chǎn)生激勵動能，提高組織效率?？梢姡?/span>出于運作考慮與政治考慮的組織從技術(shù)與政治兩個維度為中國現(xiàn)代國家治理提供效率與合法性并形成合力。從這個維度上看，組織擴(kuò)張只是組織雙重屬性的副產(chǎn)品，而這種現(xiàn)象在當(dāng)代中國具有一定的特殊性。

從歷史維度看，在傳統(tǒng)中國，官階制度實行的是職位與品位分離的“雙重銜號”制。在近代，一直存在于古代中國官僚體系中的“雙重銜號”被一元化的組織制度所取代，因此，在現(xiàn)實的運作中，政府組織會在一定程度上延承古代官階的雙重功效：一方面是技術(shù)化的，為了實現(xiàn)組織職能；另一方面是政治化的，承擔(dān)著政治吸納、合法性塑造等功能。從中西對比看，西方公共組織的雙重屬性由“兩官分途”來實現(xiàn)，政務(wù)官與事務(wù)官在兩套體系中承載著公共組織的雙重屬性?？梢?，公共組織技術(shù)屬性與政治屬性在任何時代和任何體制下都是存在的，只是二者互嵌的方式與發(fā)揮作用的側(cè)重點不同，二者的互嵌狀態(tài)也根據(jù)實際情況不斷地進(jìn)行調(diào)適。

新中國成立初期，兼具技術(shù)性與政治性的組織肩負(fù)著國家政治合法性構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的雙重任務(wù)，要同時實現(xiàn)建國功勛回饋、治理績效獲取、國家認(rèn)同構(gòu)建等多元目標(biāo)。在國家治理方式上，各項規(guī)則秩序都是隨著建國治國的過程逐漸建立起來的，同時，政治動員手段仍然在國家治理中發(fā)揮著重要作用，政府組織不僅要承擔(dān)國家治理職能，而且要回應(yīng)群眾對政權(quán)的期待。在這種條件下，組織為了滿足國家建設(shè)的需要，吸納了大量人員進(jìn)入體制開展社會主義建設(shè)，而當(dāng)時以“又紅又專”作為各行各業(yè)干部的選拔要求，體現(xiàn)了組織的強(qiáng)政治屬性。這一階段的擴(kuò)張主要有以下幾種原因：第一，組織制度尚未建立或者尚未嚴(yán)格執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致組織擴(kuò)張沒有嚴(yán)格的制度約束；第二，社會主義建設(shè)的政治優(yōu)先性高于其他一切技術(shù)目標(biāo)；第三，國家需要一個龐大的干部體系對發(fā)展所需的各類資源進(jìn)行調(diào)配。

隨著治理背景逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，國家建設(shè)的技術(shù)性要求日益增強(qiáng)，組織的內(nèi)向型功能也在不斷被強(qiáng)調(diào)，表現(xiàn)為合理合法的理性科層制度逐步建立起來；對績效合法性的追求與對社會主義建設(shè)的急迫期待使得組織的效率變得尤為重要。壓力型體制對動員體制的替代，晉升錦標(biāo)賽對治理績效的倚重，從“又紅又專”到“德才兼?zhèn)洹钡霓D(zhuǎn)變，都體現(xiàn)了組織中科層制與干部制的一種新型融合方式。在這一過程中，組織擴(kuò)張更多是治理的需要，包括治理負(fù)荷的增加、干部激勵渠道的拓展等。

隨著組織科層屬性的強(qiáng)化與治理技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步，價值強(qiáng)調(diào)又成為組織的現(xiàn)實需求，忠誠擔(dān)當(dāng)、恪盡職守成為組織政治屬性的又一種彰顯。黨的十八大以來，簡政放權(quán)與財政供養(yǎng)人數(shù)只減不增的要求對政府組織的運作方式與規(guī)模提出了更為剛性的制度約束。未來，政府組織的規(guī)模將日益穩(wěn)定，但不能否認(rèn)的是，中國的政府組織仍然將處于科層制-干部制的融合之中，這種融合體現(xiàn)在：在不同層級的政府、不同類型的部門、不同性質(zhì)的組織、不同的工作情境中，組織的科層屬性與干部屬性將得到不同程度的彰顯，在二者的共同作用下，實現(xiàn)高效的國家治理，這是一種不斷調(diào)適的互嵌狀態(tài)，體現(xiàn)著新時代組織雙重屬性的調(diào)適融合。

面對組織擴(kuò)張這一重要的普遍性議題，本文從組織屬性出發(fā)進(jìn)行了分析，對這一看似負(fù)面的現(xiàn)象進(jìn)行了深入挖掘?？梢园l(fā)現(xiàn)，在不同的歷史時期，由于組織屬性的差異，組織擴(kuò)張的方式與內(nèi)在邏輯并不相同，對比來看，飽受詬病的組織擴(kuò)張在中國也經(jīng)歷了從數(shù)量規(guī)模的擴(kuò)張到職能規(guī)模的擴(kuò)張的轉(zhuǎn)型，這一過程內(nèi)含組織的轉(zhuǎn)型發(fā)展邏輯，也是治理逐漸走向現(xiàn)代化的表現(xiàn)。