新公共服務(wù)理論的困難：行政裁量權(quán)、社會公正與行政合法性危機
摘要:
行政裁量權(quán)一直以來是行政公務(wù)人員的首要權(quán)力來源。圍繞其作用的爭論也由來已久。當(dāng)行政裁量權(quán)能夠以積極的方式被運用時，它將極大地有助社會公正的提升。但另一方面，它也有可能造成行政合法性的危機。本文從理論上探討了行政人員在政治系統(tǒng)中的地位，以及由此帶來的合法性困境。新公共服務(wù)理論的提出改變了行政合法性的既有困境，但也為其帶來了新的問題。我們從社會公正的角度出發(fā)，認(rèn)為如果行政公務(wù)人員決策時使用的自由裁量權(quán)是直接面向并且反映公眾利益的，那么他們的治理就可以被稱為是真正的民主治理。最后，我們還為未來的研究提出了一些方向性的建議，旨在更好地在公共管理領(lǐng)域提升社會公正。
作者簡介:
Jason D. Rivera 紐約城市大學(xué)約翰杰刑事司法學(xué)院
Claire Connolly Knox 中佛羅里達(dá)大學(xué)公共管理學(xué)院
編譯來源:
Rivera JD(1), Knox CC(2). Bureaucratic discretion, social equity, and the administrative legitimacy dilemma: Complications of New Public Service. Public Administration Review. January 2022.doi:10.1111/puar.13550
本文作者：Jason D. Rivera & Claire Connolly Knox
盡管官僚體系一直被認(rèn)為是負(fù)責(zé)執(zhí)行政策和指令的機構(gòu)，但正如Lowi（1969）和Kerwin（1994）所說，政策的實施實際上也是政策的創(chuàng)新。地方官員在政策實施時擁有怎么做，做什么，何時做以及如何做的自主性，潛移默化地改變了政策執(zhí)行的結(jié)果和成效。
公共管理的學(xué)者長期以來關(guān)注行政裁量權(quán)的作用和影響。不少的研究發(fā)現(xiàn)，街頭官僚的自由裁量權(quán)使得政策能夠更好地適應(yīng)公民的需求，進(jìn)而進(jìn)一步促進(jìn)社會公正和項目成效。但另一方面，也有學(xué)者對行政裁量權(quán)的負(fù)面影響表示了擔(dān)憂。Lowi (1969) 和 Koven (2019)認(rèn)為，自由裁量權(quán)很可能違背了民主治理的價值與標(biāo)準(zhǔn)。尤其是當(dāng)一個非民選的官僚有權(quán)力決定如何執(zhí)行政策時，他實際上就掌握了根據(jù)自身意愿分配公共利益的能力，甚至可以剝奪公民的正常權(quán)利，導(dǎo)致不公正的政策實施結(jié)果（Lipsky 1980)。
這些問題的根源不僅僅是官僚個人意圖的原因，也有可能受到時間、資源等各要素的影響。例如，在一個資源有限而時間緊急的環(huán)境中，街頭官僚就有可能為了部門利益和個人利益而削減某些必要的工作流程，從而損害了公民原本應(yīng)當(dāng)享有的利益。還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，地方政府工作中會傾向于刻意保持公眾與決策和政策實施過程之間的距離Bobbio (2019)。最終，行政裁量權(quán)可能會被用于對抗民主政策，并最終影響到民主政體的運轉(zhuǎn)。
考慮到濫用自由裁量權(quán)的危害，不少學(xué)者提出了限制裁量權(quán)的建議。但Denhardt和 Denhardt (2000)反對刻意限制行政裁量權(quán)的嘗試。他們認(rèn)為，民主治理的關(guān)鍵就在于行動導(dǎo)向，強調(diào)與公民的直接接觸和公眾利益，而不是完全依賴于民意代表的決策。正是出于這樣的考慮，新公共服務(wù)理論得以被提出。新公共服務(wù)理論強調(diào)公共管理歸根到底是公共服務(wù)。一個良好的政府不應(yīng)當(dāng)只是一味地服從上級的政策，而應(yīng)當(dāng)在實踐中充分考慮與公眾的互動，不斷調(diào)整政策以更好地滿足公民的需要。
然而，通過官員的自由裁量權(quán)來追求政策的社會公正性實際上依賴于個人的道德和倫理。這就使得公共行政出現(xiàn)了合法性危機。正如哈貝馬斯所說的，合法性危機是社會整合的崩塌，也意味著個體文化再生產(chǎn)的失敗，最終會導(dǎo)致政府失去公眾的忠誠與支持。本文嘗試從行政裁量權(quán)的角度入手，探討如何才能使得政策實施更具備社會公正性。其中，本文所謂的社會公正使用的是NAPA（National Academy of Public Administration）的定義，即社會公正指的是一個社會中的所有機構(gòu)都進(jìn)行公平公正的管理活動，將提升社會公正作為政策制定的出發(fā)點，并對公共服務(wù)進(jìn)行公正的分配，
文章的行文安排如下。我們首先會闡釋行政裁量權(quán)導(dǎo)致合法性困境的原因。隨后，文章會進(jìn)一步論述新公共服務(wù)理論在合法性邏輯上存在的問題。并結(jié)合當(dāng)前美國社會的一些現(xiàn)實情況，對于行政裁量權(quán)和社會公正之間的關(guān)系進(jìn)行分析。最終，我們將會為改善這一困境提出可供借鑒的意見。
過去30年來對于民選官員是否能夠代表公共利益的爭論導(dǎo)致了兩大公共行政范式的誕生。即新公共管理理論和新公共服務(wù)理論。兩種理論都強調(diào)要重視政策執(zhí)行中公民與政府之間的互動，并且提升公民參與程度，以進(jìn)一步鞏固政府合法性和回應(yīng)性。其中，強調(diào)私營部門的作用，依靠于市場機制的新公共管理理論在實踐中反而使得政府的信譽受損，加劇了行政合法性危機。
因此，Rivera 和 Nickels (2018)堅持認(rèn)為，公共部門應(yīng)當(dāng)服務(wù)公民，而不是把他們當(dāng)作顧客，行政合法性的最終來源應(yīng)當(dāng)是公民。對于政策的評估更應(yīng)當(dāng)關(guān)注于整體性的利益和長期收益。因此，體現(xiàn)新公共服務(wù)精神的公務(wù)人員在執(zhí)行政策時應(yīng)當(dāng)充分考慮公民的意見和回應(yīng)，注重與人民的直接溝通以及公民的政治參與。
在韋伯看來，真正的民主治理絕不是僅由一個民選官員以公共利益的名義向官僚體系施加控制。它應(yīng)當(dāng)既能夠反映自上而下的政策指令，同時又對自下而上的聲音進(jìn)行回應(yīng)。在新公共服務(wù)理論的框架下，公職人員在政治系統(tǒng)的意義上需要遵從上級長官的指令，與此同時，他們又要及時通過與民眾的溝通調(diào)整實施策略。當(dāng)他們的變通是基于實際需求而做出的調(diào)整時，實際上是繞開政治中介，以更直接的方式反映人民的呼聲，而不能被認(rèn)為是歪曲了民主流程。因此，從理論的意義上看，行政裁量權(quán)實際上是對民主治理和政策合法性的一種鞏固策略。
盡管如此，行政裁量權(quán)還是受到了各種學(xué)者的質(zhì)疑。如圖一所示。在傳統(tǒng)模式的框架下，官僚應(yīng)當(dāng)是介于幾個政治力量之間的中介方。他們運用裁量權(quán)，以協(xié)調(diào)公眾利益、上級指令、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及部門利益之間的關(guān)系。但在實際運行中，這四部分政治力量往往交錯在一起，使得實際的政治問題變得棘手。在這種情況下，官僚很可能會傾向性地選擇其中一方，而忽視了另一方的需求，進(jìn)而導(dǎo)致了行政合法性困境的出現(xiàn)。
如圖二所示，在新公共服務(wù)理論的框架下，公務(wù)人員被視為是連接政治家、民意與政府組織的橋梁。他們的行動合法性始終植根于民眾的訴求。無論政策的實施在政治系統(tǒng)中造成了什么樣的影響，都不會反過來侵蝕到行政的合法性根基。
因此，在新公共服務(wù)理論的邏輯下，關(guān)鍵問題就變成了官僚的裁量權(quán)能否真實地反映出公眾的利益和訴求。在下文中，我們將進(jìn)一步揭示行政系統(tǒng)聯(lián)系民眾的不同方式將會如何改變政策實施的結(jié)果和質(zhì)量。
合法性、社會公正與直接民主參與
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