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傳統(tǒng)中國的士紳在民間發(fā)揮了政府無法替代的作用，被視為基層治理的核心。很多學(xué)者從不同角度分析了傳統(tǒng)中國的士紳在治理機制中所扮演的角色，通覽這些研究，可以構(gòu)建一幅士紳在民間公共領(lǐng)域中活躍的景象，各類公共品與公共事務(wù)的供給都離不開士紳的作用，并且自明清至民國持續(xù)了五六個世紀。然而，士紳在民間公共品供給與基層治理中發(fā)揮作用是個體行為，還是有制度性因素的支撐？如果只看到個體行為則在理論邏輯上面臨至少兩方面的困境：一方面，公共品供給的長期性與作為自然人的士紳有限生命之間存在矛盾，公共品存續(xù)通常數(shù)十年乃至數(shù)百年，遠遠超出了自然人的士紳的壽命，其中的管理者與領(lǐng)導(dǎo)者的代際傳承如何完成？另一方面，士紳在文獻中的形象差異極大，民間公共設(shè)施記載功德的碑刻資料時?？梢妼κ考澋母叨荣潛P，是“齊民之首，鄉(xiāng)民之望”，但又經(jīng)常能夠看到地方官將士紳描述為“刁紳劣監(jiān)”，近代以來士紳在革命者的眼中又成為“土豪劣紳”。基于不同立場文獻的傾向性較為明顯，依賴此類文獻討論士紳的作用難免陷入士紳的道德印象之中，從而難以聚焦于更基礎(chǔ)性的制度性因素。

顯然，從長時期、普遍性的公共品供給而言，如果傳統(tǒng)時期基層社會治理依賴的是作為自然人的士紳，僅僅是所謂“人治”，則應(yīng)該呈現(xiàn)強烈的差異化、個性化、局部性特征，上述兩個困境無法得到解釋。然而士紳在傳統(tǒng)中國的公共品供給與基層治理中發(fā)揮作用，是一種普遍、長期的存在，但從制度層面系統(tǒng)揭示士紳行為的研究仍有所不足。

本文試圖彌補這一空白，探討使得士紳能夠在地方公共品供給與基層治理等事務(wù)中發(fā)揮作用的制度體系。其中核心的制度因素有二：其一，士紳不僅是作為自然人的群體，更是制度體系中的一個有機組成部分，與科舉制、文官制和民間組織相配套，一旦這種配套制度及其均衡被改變，士紳群體的作用也可能發(fā)生扭曲和變化。其二，士紳在基層社會公共品供給中發(fā)揮作用，不僅憑借其個人聲望與努力，而且從普遍性與長期性而言，士紳通過創(chuàng)建和領(lǐng)導(dǎo)民間組織等平臺施展其影響力，從而克服自然人的局限，在基層提供公共品并長期運營，并與政府有序連接，維持基層秩序，實現(xiàn)政府間接管理下的基層自治。

本文余下部分安排如下，第1部分論述公共品的特征及其在傳統(tǒng)中國的供給模式；第2部分從社會階層流動的角度分析士紳參與公共品供給的制度性因素；第3部分討論士紳如何實現(xiàn)公共品的有效供給與長期運營；第4部分是結(jié)論與啟示。

20世紀五六十年代以來，Buchanan（1965）等學(xué)者陸續(xù)指出公共品不同于私人產(chǎn)品的種種性質(zhì)，不同類型的公共品不同程度地具有非排他性與非競爭性，以及公共性與外部性等特征。因此，現(xiàn)代社會與歐美前近代普遍存在公共設(shè)施與基礎(chǔ)建設(shè)由私人或營利性機構(gòu)提供，但在傳統(tǒng)中國則不多見（龍登高等，2020）。傳統(tǒng)中國的公共品供給方式與奧斯特羅姆對共用資源（opening pool resource）的研究發(fā)現(xiàn)較為接近，單純的政府管制或“私有化”并非一定有效率的制度安排，二者實際都將制度視為外部強加的力量，而個體之間的組織與行動能在某種程度上也可以解決“搭便車”問題（奧斯特羅姆，2000），這有效補充了傳統(tǒng)組織理論的不足。

在經(jīng)典公共品理論的基礎(chǔ)上，中國傳統(tǒng)社會基層公共品的供給，具有如下三個突出特征。首先，大量的公共品由民間社會自發(fā)提供。公共品在發(fā)起、籌建、受損重建等各個階段往往需要大量的資金與人員，工程建設(shè)動輒跨越地域，私有土地能否順利征用？公共資源該如何分配？所需資金需要通過何種方式攤派和籌集？諸如此類問題均要求發(fā)起者擁有足夠的號召力與權(quán)威，以得到各方響應(yīng)。廣州府的桑園圍堤壩工程始建于乾隆五十九年（1794），涉及南海、順德2縣14堡，從地方官、百姓、商鋪處共籌集白銀6萬余兩，此后每年維修又需白銀4600兩左右。湖南永錫橋從光緒二年（1876）到七年歷時六年建成，捐贈集資超過14466千文，對貧困的雪峰山區(qū)而言數(shù)額不小。在沒有政府強制的情況下，是否存在某一個主體愿意發(fā)起公共品供給，并且該主體需要在當?shù)赜凶銐虻奶栒倭εc權(quán)威，能夠得到各方的積極響應(yīng)與支持。

其次，傳統(tǒng)中國存在著某種機制，能夠在很大程度上破除集體行動的困境，能夠協(xié)調(diào)不同群體的利益。由于公共品的消費具有一定程度的非排他性，其供給通常影響到供給者之外的社會群體，對其利益產(chǎn)生正面或負面影響，因而公共品的供給具有外部性（externality）。具體而言，公共品的供給或是需要占用公共空間與資源，或是需要對某些群體的經(jīng)濟活動加以限制。如橋梁、碼頭、義渡、堤壩等沿河而建的基礎(chǔ)設(shè)施需要占用河岸與水道，灌溉系統(tǒng)則更是直接涉及整條河流的水資源分配問題，對于山林環(huán)境的保護，亦影響到在山林中開采石灰者的生計與商業(yè)利益（陳月圓和龍登高，2021）。若將此類公共空間與資源交由私人占用，或以營利性主體投資公共設(shè)施，往往容易引發(fā)不同群體之間的利益糾紛。對于傳統(tǒng)中國的地方政府而言，受到其財政結(jié)構(gòu)與官僚體系規(guī)模的限制，盡管支持各類公共品供給，但通常并不直接參與這一過程。因此，如何在缺乏強制力的情況下協(xié)調(diào)多方利益，擺脫集體行動的困境，就成為公共品供給面臨的首要挑戰(zhàn)。

第三，基層公共品在長時段內(nèi)穩(wěn)定供給。水利設(shè)施的建設(shè)與維護可以持續(xù)數(shù)百年，書院等民間教育組織亦能長期延續(xù)其生命。湖北紫陽書院由在漢口經(jīng)商的徽州人所創(chuàng)建，始建于清康熙三十三年（1694），歷經(jīng)12年完工，擴建、維護等工作前后持續(xù)了100多年。山西平遙金莊村自元代起就已經(jīng)建立起義學(xué)一所，歷經(jīng)500余年仍弦歌不輟，清乾隆年間再度擴建。由此可見，公共品供給主體不僅需要有足夠的資源整合能力，還需長期運營、管理。

由此，民間公共品的供給主體需具備如下特征：一是具備行動的合法性問題，政府之外的其他主體，如何獲取權(quán)威、得到利益相關(guān)方的支持，合法地使用公共空間與資源并協(xié)調(diào)不同社會群體的利益。二是行動的意愿，能夠發(fā)起、參與到公共品的建設(shè)過程之中。三是行動的能力，即行動者能否有效地籌集、整合、配置資源，用于公共品的建設(shè)與長期維護。本文在接下來的部分將基于這三方面的特征，論述士紳通過什么渠道和方式推動民間公共品的供給，從而成為了基層多主體治理模式的關(guān)鍵參與者。

明清時期科舉制度成為重要的社會流動機制，各階層有一個明確的社會上升通道，士紳作為其中的一個重要階層，在這個社會流動機制中受到有效的約束與激勵。士紳在官與民之間（圖1），連接政府與基層的中介力量，在“官不下縣”的模式下實現(xiàn)政府權(quán)力各基層的滲透。對于士紳階層本身而言，又是普通百姓向官僚體系晉升的階梯，從而推動社會流動，與之相配合的是科舉制度、文官制度和民間組織。在公共品供給過程中，這一制度性因素起到了基礎(chǔ)性的作用。

科舉制度作為社會階層流動渠道的作用不斷完善。如圖1所示，整體上看，根據(jù)社會地位，傳統(tǒng)中國社會大致可以粗略的劃分為“普通百姓—士紳—官員”三個階層，且不同階層之間具有流動性。科舉考試最大的特征在于其開放性與公平性，幾乎所有社會背景的男性均可參加，同時考試程序嚴格，經(jīng)過封彌、謄錄等制度設(shè)計，錄取與否只看應(yīng)試水平高低，作弊等行為則會受到嚴懲（Chen et al.,2020）。借助科舉制度,普通平民子弟可以通過逐級考試躋身仕途，同時一些官僚、地主家庭后代如果無法取得功名，就會逐漸喪失權(quán)勢，甚至淪入社會下層，從而構(gòu)成了宋代以后整個社會的階層垂直流動（何忠禮，2012）。

正是在這樣的社會流動結(jié)構(gòu)中，紳士階層成為傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)中社會流動的“交匯點”，對社會起到了穩(wěn)定與平衡的作用。一方面，士紳階層為官僚體系提供了后備力量，保證了官員結(jié)構(gòu)與政治勢力的平衡，同時也為官員退出官場提供了退路，使得“紳出為官，官退為紳成為可能”。另一方面，紳士是上層社會和基層社會結(jié)構(gòu)的中介，以高于普通百姓的社會地位，成為基層社會重要的參與、領(lǐng)導(dǎo)力量，正式的權(quán)力機構(gòu)如欲深入基層，也不得不依賴士紳等階層（王先明，1993）。

成為士紳的正途是科舉考試，從概率上看這是一件極其困難的事情。從數(shù)量上看，以生員而言，太平天國戰(zhàn)前全國士紳總數(shù)約109.5萬人（文生員約53萬人，武生員約21萬人，另有監(jiān)生約35.6萬人）。但相較于當時的人口數(shù)量，士紳人口的占比仍極低，大部分省份的比例在1%~2%，其中正途出身的士紳占比更低，最高的云南省也僅有0.63%。即使成為生員，如果想要進一步成為舉人，則需要通過概率大約5%的鄉(xiāng)試（Hao et al.，2021）；若還想再進一步成為進士，則需要通過概率低于6.3%的會試（Jiang and Kung，2021）。

士紳的最理想出路是成為官員。但是即使成為進士，也要面臨激烈的競爭。根據(jù)清朝的官制，全國的官僚大約有2萬名文官和7千名武官，在職的官吏階層數(shù)量非常少，而正途出身的文武生員存量則有約74萬人，總體上看成為官員的士紳所占比例也非常的低，但科舉的杠桿效應(yīng)仍非常強大。

常被忽視的是，士紳晉升的另一渠道——幕僚。除了高級的進士之外，舉人及以下的中低級士紳是難以晉升到品官體系之中的，但他們還可以成為府縣官員甚至督撫的幕僚、師爺，從而發(fā)揮其知識與特長。清代士人游幕期間的功名狀況以中等士人（舉人25%，貢生12.5%）與低層士人（諸生23.7%，監(jiān)生4%）為主，但也有16%的進士，他們通常在候補期間選擇為幕僚。游幕既是士紳的一種“就業(yè)渠道”，也是一種科舉補充的晉升渠道。清代591例幕僚入仕或升遷中，經(jīng)科舉正途銓選者311例，占52.6%；以游幕經(jīng)歷者236例，占39.9%，任督撫、布政使、按察使達197人次（尚小明，2005）?！坝赡欢佟钡牡湫彤攲僮笞谔?，在中舉之后，左宗棠屢試不能中進士，后來成為知名幕僚，進而成為中興名臣，超越了他曾經(jīng)輔佐的督撫。

在傳統(tǒng)中國，擁有士紳身份往往意味著超越平民的社會地位與經(jīng)濟上的特權(quán)。首先，士紳社會地位遠高于普通民眾，是一個享有一定特權(quán)的階層。士紳一般被認為可以與地方官平起平坐，也可以自由見官，而百姓則不能隨意見官。普通百姓有犯罪嫌疑時被刑訊逼供或處以刑罰是常見情形，但士紳不會受到刑罰，如果罪行很重而必須懲治，則需要首先革去士紳身份，然后再行處置。士紳與普通民眾起沖突的話，士紳也是優(yōu)先受到保護的一方，涉事士紳甚至不需要到庭審現(xiàn)場，只需要派出其仆人即可。此外，士紳的這種社會地位還體現(xiàn)在其他方面，如稱呼、服飾、官方典禮、家族祭祀等等。其次，士紳享有經(jīng)濟上的特權(quán)。士紳一概不需要服徭役，此類體力勞動類的徭役均由普通百姓承擔。士紳還享受丁稅的優(yōu)免，田賦雖然不能全免，卻可以拖欠。更為重要的是，在常有額外捐稅的情況下，士紳往往能夠利用他們的特權(quán)地位免交苛捐雜稅。

通過科舉考試獲得的士紳身份不能繼承，品官也不是世襲的，還不是終身制的，但他們的聲望和特權(quán)卻可以由家人分享，并為家族帶來榮耀。父親會隨著兒子獲得功名而提升社會地位，士紳對“同年”的父親的尊稱為“年伯”，士紳的父親通過其子向州縣官施加影響也不是不可能。士紳的家人、親屬雖然不會獲得士紳身份，卻能借助士紳的地位獲得影響力，甚至士紳的仆人也能利用主家的影響力從事非法活動。

科舉制有效運轉(zhuǎn)的情況下，地方政府能夠有效約束士紳行為。對于生員而言，地方政府會對其品行進行監(jiān)督與評估，如果有違法之事，則可以剝奪其身份 (Hsiao, 1967)。一般而言，這項職責由負責地方學(xué)校、科舉的教官行使，更具體地說，是因其主管科舉事宜而具有了管控普通士紳的權(quán)力。士紳所享有的種種特權(quán)隨著其功名地位的上升而增加，但在階層上升的過程中，每一步的競爭都非常激烈。因此，士紳總是力圖避免能夠影響其名聲的行為，并通過各種方式提升其名聲，以盡可能保住現(xiàn)有的身份與特權(quán)，并取得向上的機會。

士紳所享有的社會地位與經(jīng)濟特權(quán)與其在科舉體系中所獲得的功名層次密切相關(guān)。如生員作為最低級的士紳，作為個體很難說對州縣官也能發(fā)揮多大的影響。而舉人就有了做官的資格，是上層士紳的成員，社會地位實現(xiàn)了躍升，這正是《范進中舉》一文的背景。如果是具有正式官員身份則可以稱之為“官紳”，他們的影響力更大，也是士紳群體中地位最高的人群，居于社會階層金字塔的頂部。這一點，在不同層次士紳與州縣官交往時的稱呼中得到了體現(xiàn)。社會地位及其與官僚體系的連接，使士紳階層在民間與基層社會具有一定的聲望和動員力，從而在公共品供給、民間組織與基層社會秩序中發(fā)揮不可替代與不可缺少的作用。

地方政府會褒獎士紳的優(yōu)良品行，對于向基層社會供給公共品的士紳往往會給予增加記錄、九品頂戴等不同程度的表彰。這不僅有利于士紳自身的功名，也有助于其子孫讀書應(yīng)試，由此形成激勵。由此形成了一個地方政府有效監(jiān)督管理士紳的機制，促使士紳能夠在地方公共事務(wù)中發(fā)揮作用，服務(wù)地方以求晉升成為了士紳普遍的行為邏輯。因此，士紳扮演了政府和基層社會的協(xié)調(diào)者，以及基層公共品的提供者和管理者角色，從而獲得了“德隆望重，為民表率”的正面形象。

然而，在1905年科舉制廢除后，對于士紳群體的這種激勵與約束機制頓時缺失。失去了上升激勵與地方的監(jiān)督和約束后，士紳的行為也隨之改變，攫取利益而非服務(wù)地方以求晉升成為眾多士紳的可能選擇，出現(xiàn)了一些地方治理的惡化，部分士紳也惡化為“土豪劣紳”，激起了民眾的反抗（Hao et al.，2021）。國共合作時，兩黨推出打倒“土豪劣紳”的政治口號，國民政府1927年公布了《懲治土豪劣紳條例》，將士紳描述為地方公益事業(yè)的最大障礙，共產(chǎn)黨更在根據(jù)地全面實施對于地方士紳的改造工作?？梢娫诿駠鴷r期，各政治勢力均視士紳在基層社會起到的是負面作用。

近二三十年來，學(xué)界關(guān)于士紳的研究日益拓展，不僅進一步考察了士紳廣泛參與橋梁、道路、教育、倉儲等基層公共事業(yè)，而且深入探討了士紳在宗族、鄉(xiāng)約、善堂、書院、團練等各類民間組織中的領(lǐng)導(dǎo)作用。但應(yīng)該明確的是，士紳并非單純以個人身份參與公共品供給，而是通過民間團體主導(dǎo)公共品供給與消費的組織化、制度化并從而持續(xù)發(fā)展。

明清時期的州縣政府面臨著名義上的無限責任與實際行政能力有限的矛盾。在官僚系統(tǒng)自己看來，對地方治理幾乎負有全部的責任，但名義上的無限責任，使得政府治理地方存在很多實際的困難。因此，雖然明清的政府設(shè)計在政治上高度集權(quán)，但實際運行中不得不倚重士紳等基層力量，以保證對地方的有效管理，形成了所謂的“簡約的集權(quán)治理”(黃宗智，2008)。一方面，從基層治理機制構(gòu)建的角度看，簡約的地方官員設(shè)計，限制了政府的職能范圍。作為“親民官”的州縣官是基礎(chǔ)性、樞紐性的制度設(shè)計，州縣政府沒有明確的職責分工，一個正式官僚承擔多項職責，限制了州縣政府的行政能力（瞿同祖，2011）。如在司法領(lǐng)域，清代有大量案件積壓，為緩解這一困境，很大一部分詞訟在民間即化解，對簿公堂只占很小的一部分。不僅如此，提交官府的詞訟案件，最后也只有小部分由官府裁判，多數(shù)仍發(fā)回民間，根據(jù)民間慣習來解決（梁治平，1996）。另一方面，明清地方財政始終很窘迫，數(shù)量少、靈活度低的地方政府財政限制了參與地方事務(wù)的能力（曾小萍，2020）。

因此，清代政府無力在縣以下提供足夠的公共品，需要借助民間力量完成對基層社會的間接管理，從而形成了傳統(tǒng)中國多主體的基層自治（龍登高等，2021a）。辟交通、開水利、恤鰥寡、辦學(xué)校等諸事業(yè)，全仗人民自謀自行，政府更多的是承擔著維護社會穩(wěn)定的職能（Will et al.，1991；倪玉平，2021）。

在這一地方治理模式中，士紳以非正式權(quán)力參與地方公共事務(wù)，對于政府有效管理地方必不可少，從而使得士紳成為基層社會的核心。瞿同祖（2011）對士紳的定義即為“士紳是與地方政府共同管理當?shù)厥聞?wù)的地方精英”。尤其是一些重大的工程，沒有士紳是發(fā)起者和組織者，廣州府桑園圍堤壩工程，其發(fā)起人與早期的主要領(lǐng)導(dǎo)者即為乾隆四十九年（1784）進士溫汝適。

就基層準行政而言，里長、保長并不掌握資源和權(quán)力，卻要應(yīng)承官方索求，是百姓的主要負擔之一。雖然士紳受到政府豁免差役和徭役的特權(quán)，無需充當保甲、里甲之役，但面對里甲差役對基層社會造成的負擔，各地士紳基于其所領(lǐng)導(dǎo)、掌握的民間組織，采取了多種方式進行化解。士紳雖然也沒有行政權(quán)力，但通過民間組織實質(zhì)性掌握了公產(chǎn)的剩余控制權(quán)，其地位高于保長、里長，士紳是不屑于充當里保的。部分里甲、保甲的日常開支，即由士紳領(lǐng)導(dǎo)下的民間組織公產(chǎn)撥付。兩湖區(qū)域的一些地區(qū)以宗族的力量承擔保甲役，湖北武昌縣張氏族譜中收錄的《保正輪充合約》，本族所承擔的保正之役由三房輪流承擔。也有宗族內(nèi)部專門設(shè)立“里甲田”，以“佐門戶里役之善徭”。在這樣的情況下，百姓承擔保甲、里甲等差役所需資金，實質(zhì)上來自于宗族公產(chǎn)。也有部分士紳嘗試通過“公雇里催”的方式解決，官府表示聽民自便。

與此同時，士紳能夠?qū)崿F(xiàn)與政府的有序連接。州縣政府由兩大類人員組成，一是來自中央任命的州縣官員；二是具體事務(wù)的“爪牙”，即胥吏。士紳地位高于胥吏，與州縣官員的關(guān)系則具有兩重性。一方面，地方官員需要通過士紳連接民眾與民間組織，借助士紳在地方的信息優(yōu)勢與聲望實現(xiàn)對基層的有效管理。湖南瀏陽縣城附近的獅山，大量窯戶聚集于此開鑿、燒制石灰，造成山體植被嚴重的破壞與環(huán)境污染。各級政府屢次下令封禁山林，但收效甚微，甚至引發(fā)命案。為此，當?shù)毓賳T轉(zhuǎn)而尋求士紳的支持，士紳組成理事會處理封禁事宜，建立獅山書院開展封禁、維系山林環(huán)境。書院理事會接連上書瀏陽縣、長沙府與湖南布政使，請求更高級別的政府介入此事，通過與省、府、縣各級政府的協(xié)調(diào)，士紳借助民間組織管理者的身份，有效地配合、協(xié)調(diào)政府完成了山林封禁，以實現(xiàn)環(huán)境的維護。在這一過程中，士紳作為獨立于政府之外的信息來源，能夠?qū)倭朋w系內(nèi)部的信息渠道形成有效補充（陳月圓和龍登高，2021）。

而士紳也會與官員保持良好的交流管道，以獲取政府的信任與保護，并維護地方利益。萬歷十五年（1587）的江南水災(zāi)導(dǎo)致了饑荒與疫病流行的情況，士紳主動主持、操辦賑災(zāi)事務(wù)，與官方賑濟相互配合。與此同時，士紳還能利用私人關(guān)系聯(lián)絡(luò)高級官員，以聯(lián)手賑濟地方，并向朝廷上書要求減免稅賦（馮賢亮，2015）。

另一方面，士紳一般代表的是本地方的利益，在與政府的互動中實現(xiàn)地方公共品供給，完善對基層社會的治理。與此同時，在維護地方利益的過程中，又可能與官員形成沖突。清代鄉(xiāng)居進士群體能夠利用社會影響力較多的介入地方行政和社會管理，幫辦團練、賑濟、慈善、經(jīng)濟等地方事務(wù)，也能夠為維護地方利益而反抗政府弊政，發(fā)展家族等基層社會組織（王志明，2015）。明代福建形成了不少的科舉家族，大多都是當時的模范家族，參與地方的修橋鋪路、興修水利、筑城衛(wèi)民等公共事務(wù)之中，對地方文教事業(yè)、地方事務(wù)及地方社會秩序主要起著積極的影響（蔡惠茹，2019）。士紳作為基層利益的代言人，必須爭取本地的利益和民眾的信任，因此在某些情況下，士紳會對抗官員的權(quán)威，從而在某些官方的文獻中會被稱為“刁紳劣監(jiān)”（馬俊亞，2013）。

公共品供給存在“集體行動”的困境，導(dǎo)致了公共品供給水平的低下。而傳統(tǒng)中國的士紳則通過各種方式，可顯著減輕這一問題的困擾。其中最為重要的一點是，士紳通過創(chuàng)建和領(lǐng)導(dǎo)民間組織供給公共品，由此成為基層社會的核心，通過民間組織供給公共品，從而克服自然人的局限（龍登高等，2021b）。

首先，自然人主導(dǎo)公共工程，難以克服其公共性、外部性問題。士紳作為自然人占用公共資源，會引發(fā)不當?shù)美妮浾摚c其表率作用背道而馳，由民間組織來管理和運營則會有效解決合法性問題。公共性是指所有社會成員分享，具有非排他性、包容性和無差別性。因為公益建造免費使用的，所以容易被接受和認可，再加上政府的授權(quán)和法律支持，所以占用公共資源和公共性問題的處理順理成章?；A(chǔ)設(shè)施往往侵占公共資源，可能侵害到私人或者某些群體的利益，這是負外部性。但橋會等民間組織不以營利為目的，所以負外部性也不足為道。公共工程獲得政府的特許權(quán)，士紳個人難免瓜田李下之嫌，非政府性非營利性組織則理所當然，不會引發(fā)嫌疑。在都江堰灌區(qū)，堰長通常由用水大戶擔任，但也要獲得民眾的公認，私相授受是不合法的。

其次，民間組織大大緩解了士紳作為自然人的天然限制，提升了公共品供給的效率。公共品的供給是一個包括了不動產(chǎn)、資金、人力、管理等多個環(huán)節(jié)的綜合性事務(wù)，作為個人的士紳無法獨力承擔，因此舉辦公共品的第一個步驟往往是會集同志建立組織。此類組織的名稱或許各有不同，如“會”“局”“社”等等，但功能基本相似，均以實現(xiàn)不同群體利益協(xié)調(diào)、工程和資產(chǎn)管理以及工程分工等任務(wù)為目標。如為修建廣東橫跨南海、順德的桑園圍工程而建立了“桑園圍總局”，湖南安化為修建永錫橋而建立了“永錫橋會”，江西新城縣的“廣仁莊”即為構(gòu)建面向當?shù)厮邪傩盏牧x倉組織，為舉辦育嬰堂而先組織“善會”等等，此類情況不勝枚舉。

再次，士紳通過民間組織建立起公開透明的治理模式，使得公共品的運營具備了長期存續(xù)的基礎(chǔ)。公共建設(shè)多由民間籌集資金，作為個體的士紳難免瓜田李下之嫌，民間組織則能化解這困境。通常而言，民間組織往往制定相關(guān)章程，明確士紳管理的權(quán)責，前引《永錫橋志》在“章程”中強調(diào)，“會金乃捐費余資，非一人一鄉(xiāng)所有”，“司會者總宜稟公經(jīng)理，無負開創(chuàng)初心。倘有浪費公資私肥己橐等弊，一經(jīng)查出，除賠償外，定即將名斥革，令扦殷實老成者充之”。為避免士紳藉此謀私，章程特地規(guī)定，用于放貸收息的資金“只準各項散戶承借，首事不得支領(lǐng)，免致彼此效由”。

民間組織以其非人格化的章程與制度化，獲得了較強的存續(xù)力，避免了“人亡政息”的困境，對地方治理模式產(chǎn)生了深遠的影響。自然人即使聲望再高，過世之后如何延續(xù)公共品維護？在民間組織主導(dǎo)模式下建立的公共品則能夠避免這一困境，實現(xiàn)長期存續(xù)，經(jīng)歷數(shù)百年風雨以致今日仍能見到不少遺存，并依然能在基層社會發(fā)揮作用。溫汝適死后，桑園圍組織繼續(xù)協(xié)調(diào)著南海、順德兩縣14堡農(nóng)戶，到民國時期仍能有效發(fā)揮作用。江西新城縣中田鎮(zhèn)，魯、陳兩大家族均為當?shù)乜婆e世家，獲得功名的家族成員先是構(gòu)建了宗族組織，然后依靠宗族于乾隆年間先后創(chuàng)建了家族義倉，積極參與地方公共事務(wù)（衷海燕，2002）。

公共工程管理的組織化、制度化在都江堰灌區(qū)體現(xiàn)尤為突出。都江堰是天府之國之源，滋潤了成都平原，崇慶州、大邑縣、新津縣大小堰堤一百余座，灌溉數(shù)十萬畝，灌區(qū)的灌溉、航運都離不開成都平原各地堰堤、河渠等配套設(shè)施。灌區(qū)由政府授權(quán)民間自我管理，保障灌溉與通航，包括堰堤的修建與維護，均由民間自我組織。灌區(qū)的直接責任人是民間主體構(gòu)成的堰長體系，由總堰長、堰長、溝長、牌首及大小水戶等成員組成。疏浚淤塞的溝渠，重建垮塌的堤堰，均由堰長組織，并協(xié)調(diào)各地之間、上下游之間的分工與合作。根據(jù)約定俗成的規(guī)則、合約與明文章程，維持用水秩序，處理糾紛，如遇無法解決的沖突，則上訴政府仲裁。乾隆中期議修千工堰，三州縣十堰長“公辦論定堰之多寡均派”“故立合同共辦文約……以為永遠杜患。”通濟堰為三州縣“公堰”，由崇慶州、大邑縣、新津縣根據(jù)受益田畝大小、上下游職責分攤工程，每年“上灌取水，并幫都江堰百余兩，各有專責?！备髦菘h之間分工明確，“大邑堰民深淘河口，崇慶州堰民編簍壓物，新津堰堆砌籠腳?！薄Ｒ匝唛L群體為核心的組織體系構(gòu)成了都江堰灌區(qū)堤堰溝渠公共工程長期運行的制度基礎(chǔ)，任何鄉(xiāng)紳個人都只能在此體系中發(fā)揮作用。

法人產(chǎn)權(quán)制度為公共品的長期運行提供了制度基礎(chǔ)。為保證公共品供給完成后能夠有效地發(fā)揮作用，在地方籌集資產(chǎn)投入管理公共品的組織之中，作為長期的運營費用。此類財產(chǎn)通常被稱為“公產(chǎn)”，與“私產(chǎn)”“官產(chǎn)”等不同類型主體所擁有的財產(chǎn)并列，在時人眼中存在相對清晰的邊界，對這一產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的認識遵循既有規(guī)則與慣例，政府對法人產(chǎn)權(quán)的認可和保護也與私有產(chǎn)權(quán)基本無異（龍登高等，2018）。家族、書院、橋會等各類民間組織的財產(chǎn)，作為管理者的士紳，亦不能隨意支配，必須按章程運營，由組織內(nèi)部共同商議使用。法人產(chǎn)權(quán)具有獨立性和排他性，就是指該特定群體、機構(gòu)之外的個人、群體和機構(gòu)，不能主張其權(quán)利，包括政府，不得以公共理由來占據(jù)其資產(chǎn)或使用。鎮(zhèn)江義渡局的章程規(guī)定，瓜洲義渡船是專門為利濟行人而開設(shè)的，規(guī)定對南來北往的官商永不借用。衙門、軍隊，概不應(yīng)差，特別報請鎮(zhèn)江、揚州官府出示明諭。

公共品的非營利性和公益性的特點，也使得士紳占據(jù)了有利的輿論地位，可以有效協(xié)調(diào)不同群體的利益，較好地減少因占用公共資源和由負外部性而引發(fā)的不滿和沖突。基層社會的公共品供給多采用“公益建造，免費使用”的模式，這也是解決公共品外部性問題的重要方式。灌溉系統(tǒng)、書院、義渡、橋會、善堂等基層公共品，并不以牟取利潤為目的，即為非營利性。公共品面向大眾提供無償服務(wù)，一般對使用者不收費用，士紳作為組織者和管理者以義務(wù)奉獻為主，通常不從中獲取報酬，事務(wù)繁多者或有少許補貼，即為公益性。

公共品的非營利性并不意味著不能贏利。為保證公共品的長期維護與運營，一般會通過田產(chǎn)或基金的運作產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流，只不過這部分收入一般只能用于公共品自身的開支，而不能通過分紅等方式為成員牟利。購買土地、商鋪出租以獲取租金，利用金融市場“發(fā)典生息”等等，均是尋求財產(chǎn)增值、構(gòu)筑穩(wěn)定現(xiàn)金流，以保證公共品的修繕、維護有充足費用的重要手段。值得注意的是，傳統(tǒng)中國非營利性民間組織提供公共設(shè)施，其公益建造免費使用的模式，也在一定程度上擠壓了營利性企業(yè)在公共領(lǐng)域的生存空間（丁春燕和龍登高，2021）。

士紳在傳統(tǒng)中國扮演了重要角色，但其形象卻顯得充滿矛盾，是一些地方志、碑刻等資料中的“齊民之首，鄉(xiāng)民之望”，也是部分官員奏章中的“刁紳劣監(jiān)”，也是20世紀革命者眼中的“土豪劣紳”。對于支撐士紳群體實現(xiàn)基層公共品供給職能的組織與制度基礎(chǔ)缺乏相關(guān)討論，由此對傳統(tǒng)中國基層治理機制的認識產(chǎn)生偏差。本文主要得出如下發(fā)現(xiàn)：

（1）士紳不僅是一個群體，也是一種制度安排，具有明確的認定標準與穩(wěn)定的規(guī)則，形成了有效的激勵與約束機制。這一制度具有可預(yù)期的晉升通道，促進了社會流動，推動了士紳供給公共品。

（2）士紳是在官與民之間的特定階層，連接政府與民間社會，政府通過士紳等民間主體將權(quán)力滲透到基層，并與其他民間主體共同構(gòu)成與政府有序連接的基層自治。政府通過對基層的間接控制，從而以較小的官僚體系、較低的行政成本實現(xiàn)對“廣土眾民”帝國的治理。

（3）士紳通過創(chuàng)建和領(lǐng)導(dǎo)民間組織供給基層公共品，并推動民間團體制度化、組織化，從而建立公開透明的治理模式。士紳通過民間組織，擴展了自身的能量，在公共品供給中克服自然人的天然局限，推動公共品的長期運營與可持續(xù)發(fā)展。

（4）士紳制度與科舉制、文官制及民間組織等相配套的制度體系，強化了科舉杠桿，士紳成為文官的后備與補充力量，提升了國家能力。這些制度并不是各自孤立的存在，而是作為一個相互依存的制度體系而發(fā)揮作用。一旦其中的某一配套制度發(fā)生變化，均衡被打破，也將影響到其他相關(guān)制度的效力。1905年科舉制度廢止后，對士紳群體中延續(xù)了數(shù)百年的激勵與約束機制失效，以至民國時期成為劣紳，進而傳導(dǎo)至基層社會，傳統(tǒng)的基層自治趨于瓦解，基層動蕩失序，從而引發(fā)社會危機。

同一個階層，在不同的視角下，不同的利益群體的維度下，其形象截然相反。利益使然也，立場使然也。一項制度，不可能孤立地存在，而是需要有相關(guān)制度與之配套，相互制約與配合才能共同發(fā)揮作用。一旦缺乏配合與制約，這項制度可能走向其設(shè)計初心的反面。同一個群體，在合理的制度體系中，在有效的激勵與約束機制下,可以堂堂正正地發(fā)揮作用，而一旦其制度體系消解，就可能走向其反面。這種現(xiàn)象，非獨士紳制、科舉制如此，傳統(tǒng)市場與地權(quán)制度在20世紀也備受詬?。埖歉叩龋?021c）。事實上，市場經(jīng)濟、民主制度推動了有的國家強盛，在另一些國家卻相反，特別是在轉(zhuǎn)型國家動蕩不寧，也應(yīng)該與此相關(guān)。

20世紀中國史觀的一些認識偏誤（龍登高，2020），在本文可得到進一步的正本清源?；蛑^傳統(tǒng)中國只有人治、德治，缺乏制度規(guī)約，因而其治理是隨性的、不穩(wěn)定的，這種感性認識是片面的、偏差的。在國家層面，文官制度約兩千年（西歐約三百年），科舉制度逾千年，士紳制度約五百年；在民間社會，村規(guī)民約，民間團體章程，公共設(shè)施的禁約與規(guī)章，可以延綿數(shù)百年，均構(gòu)成基層秩序穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)?；蛑^中國人是一盤散沙，缺乏組織力，在近代固然可以看到這種現(xiàn)象，但從更長的歷史來看，士紳領(lǐng)導(dǎo)的民間團體的組織化，基層社會的自組織力，是不應(yīng)該被忽視的。

傳統(tǒng)公共品供給模式是在士紳、民間團體與各利益相關(guān)方博弈中形成的，在長期演進中內(nèi)化為制度，并與其他相關(guān)制度相互配合。從士紳、民間組織與公共品供給中，本文深刻揭示了傳統(tǒng)中國的制度遺產(chǎn)，只不過它們在20世紀的革命中被底朝天的改變了，以致今日被遺忘甚至走向相反的認識。制度遺產(chǎn)不可再現(xiàn)，但反思其淵源流變具有理論價值，也不乏現(xiàn)實意義，尤其是民間自組織力，制度化、市場化的歷史要素已沉淀于中國社會的基因中，在當前市場經(jīng)濟建設(shè)中仍然具有影響，成為文化自信、制度自信之源。