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閆坤 | 中國社會科學(xué)院 

孟艷 | 中國財(cái)政科學(xué)研究院

貧困是當(dāng)今世界面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。人類社會進(jìn)入21世紀(jì)后，生產(chǎn)力比以前任何時候都要發(fā)達(dá)，社會物質(zhì)財(cái)富也出現(xiàn)了顯著增長，但仍有大量人口生活在貧困之中，他們中的相當(dāng)一部分甚至還經(jīng)常受到饑餓的威脅。同時，貧困問題具有國際性，不僅發(fā)展中國家普遍面臨貧困問題，發(fā)達(dá)國家也同樣長期受到貧困問題的困擾。由于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在生產(chǎn)力發(fā)展水平、制度和歷史背景等方面都存在明顯差異，貧困問題在兩類國家的表現(xiàn)是不同的，形成貧困的原因也存在一定的差異，相關(guān)國家采取的反貧困措施也各具特色。

發(fā)達(dá)國家：貧困問題主要表現(xiàn)為相對貧困

從發(fā)達(dá)國家貧困問題的主要情況看，其居民幾乎很少面臨從基本生存角度定義的絕對貧困問題，盡管按照發(fā)達(dá)國家政府確定的貧困人口劃分方法，其貧困人口數(shù)量也非常龐大，但發(fā)達(dá)國家的貧困線標(biāo)準(zhǔn)較高，一般是采用十等分法或人均收入半值法確定相對貧困人口，這就使得發(fā)達(dá)國家貧困人口的生存條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于發(fā)展中國家，發(fā)達(dá)國家的貧困人口一般都有被視為生活必需品的電視機(jī)、洗碗機(jī)、洗衣機(jī)等電器，很多貧困人口還有自己的汽車、住房等。從貧困的范圍看，發(fā)達(dá)國家貧困發(fā)生的范圍較小、貧困人口數(shù)量少，基本不存在區(qū)域性大面積貧困。盡管發(fā)達(dá)國家貧困人口的比重確實(shí)不低，但發(fā)達(dá)國家的貧困人口多散布在全國，某一地區(qū)集中存在大量貧困人口的現(xiàn)象極少。發(fā)達(dá)國家的貧困人口主要集中在城市。發(fā)達(dá)國家貧困發(fā)生的一個重要原因是失業(yè)引起的，在人口流動較為頻繁的情況下，貧困人口一般傾向于到大城市去尋求工作機(jī)會或者希望在大城市能夠獲得社會或者他人救助的機(jī)會，相比之下,貧困人口在鄉(xiāng)村的工作機(jī)會較少。因此，發(fā)達(dá)國家的貧困人口主要集中在城市地區(qū)，鄉(xiāng)村地區(qū)由于人口密度較低，加之很多人擁有土地等生產(chǎn)資料，貧困人口的數(shù)量反而沒有城市的集中度高。發(fā)達(dá)國家的貧困人口帶有一定的種族、性別和年齡的特征。一般而言，發(fā)達(dá)國家的貧困問題受勞動力市場上供求關(guān)系和市場歧視影響很大，因此發(fā)達(dá)國家的貧困人口具有一定的種族、性別和年齡特征。從種族看，如美國各種族中黑人、墨西哥移民等的貧困人口比重要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他種族；從性別看，由于勞動力市場上存在一定的性別歧視，婦女的工資普遍低于平均工資水平，因此，單身母親的貧困比例也是相對較高的；從年齡結(jié)構(gòu)看，由于老年人和兒童沒有經(jīng)濟(jì)來源，無人贍養(yǎng)的老年人和無人撫養(yǎng)的兒童在發(fā)達(dá)國家也是貧困人口的主要構(gòu)成部分。正是基于這一狀況，發(fā)達(dá)國家通常把易受社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響的老年人、失業(yè)者、婦女和兒童、低工資收入者、家庭收入減少者、鄉(xiāng)村居民、移民等七類社會成員劃歸為低收入者或貧困群體，他們也是政府反貧困政策的主要幫助對象。

發(fā)展中國家：貧困問題要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比發(fā)達(dá)國家嚴(yán)重

發(fā)展中國家的貧困人口數(shù)量和占人口的相對比例都比發(fā)達(dá)國家多得多、高得多，尤其是那些維持生存的基本物質(zhì)條件仍然沒有保障的絕對貧困人口大多數(shù)都是生活在發(fā)展中國家。發(fā)展中國家界定貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)主要是絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展中國家的貧困基本上屬于物質(zhì)生存意義上的絕對貧困，甚至有相當(dāng)一部分可以稱為極端貧困。從發(fā)展中國家總體情況看，為了更好地制定反貧困戰(zhàn)略，貧困標(biāo)準(zhǔn)僅僅能夠滿足其生存的需要，在此基礎(chǔ)上，發(fā)展中國家反貧困的一個主要方向就是要首先解決貧困人口的溫飽問題，即使是這樣，由于發(fā)展中國家貧困人口的絕對數(shù)量和相對數(shù)量都非常大，其反貧困工作任重道遠(yuǎn)。發(fā)展中國家的貧困人口分布具有一定的鄉(xiāng)村區(qū)域集中性。在發(fā)展中國家，由于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡，城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況存在明顯的差別，而且一般而言城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民的收入水平要明顯高于農(nóng)村地區(qū)，這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定了發(fā)展中國家的大多數(shù)貧困人口是居住在農(nóng)村的。

國外反貧困實(shí)踐對我國的啟示

（一）經(jīng)濟(jì)增長是反貧困的最根本途徑。從世界各國的經(jīng)濟(jì)增長情況與其貧困問題嚴(yán)重程度關(guān)聯(lián)性看，貧困問題首先是一個社會總供給相對不足的外在表現(xiàn)，并且貧困問題也隨著不同國家經(jīng)濟(jì)增長情況的差異而存在明顯不同。如發(fā)達(dá)國家的貧困問題明顯比發(fā)展中國家的情況要好，其反貧困工作主要是圍繞解決相對收入不足而展開的。隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，政府收集到的可以用于解決貧困問題的財(cái)力和物力也隨之增多，從而對貧困人口的支持力度也會加強(qiáng)，進(jìn)而能夠有效解決貧困問題。因此，通過大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是一個國家解決貧困問題的根本出路。在這種情況下，我國反貧困問題的根本出路也是要實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的不斷增長，在發(fā)展中解決問

（二）在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的同時要注意收入分配的公平性問題。雖然經(jīng)濟(jì)增長對于解決一個國家的貧困問題非常重要，但在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時，還要注意建立有助于社會公平的收入分配體系。因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)的分配體系下，資本也要參與到收入分配過程中，所以在按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行收入分配時，很容易出現(xiàn)的一個結(jié)果就是貧富差距不斷擴(kuò)大。如巴西在20世紀(jì)60－70年代，由于沒有處理好經(jīng)濟(jì)增長與收入分配之間的關(guān)系，隨著經(jīng)濟(jì)增長的加速，社會的貧富分化也日益加劇，貧困人口的處境沒有得到根本性的改變。為此，為了避免一個國家的經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)“貧困的增長”的情況，就需要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，制定一系列能夠使收入分配趨向公平的政策措施，使得貧困人口也能從國家的經(jīng)濟(jì)增長中獲得好處，并且使他們逐步擺脫貧困。這對于發(fā)展中國家尤其重要，在總體經(jīng)濟(jì)尚未得到充分發(fā)展的情況下，社會收入分配差距越大，產(chǎn)生絕對貧困人口的數(shù)量就越多。我國在經(jīng)歷了三十年的經(jīng)濟(jì)快速增長之后，貧困問題雖然得到了明顯緩解，但收入分配差距拉大的問題也逐步顯現(xiàn)，貧富分化的現(xiàn)象較為突出。因此，逐步實(shí)現(xiàn)收入分配的公平化問題是未來出臺新的反貧困政策時需要給予關(guān)注的首要問題。

（三）政府要積極參與到反貧困過程，采取的政策措施也要與時俱進(jìn)。對于一個國家而言，單純依靠市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展消除貧困現(xiàn)象是不可能的，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)主要體現(xiàn)的是“向上滴漏”效應(yīng)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，富人的財(cái)富積累速度會更快。因此，出于社會公平和穩(wěn)定的需要，在認(rèn)識到反貧困領(lǐng)域存在著“市場失靈”現(xiàn)象之后，發(fā)達(dá)國家政府開始采取措施逐步解決貧困問題，并且取得了較好的效果，基本上消除了絕對貧困人口的存在，相對貧困人口的比例維持在比較低的水平。很多發(fā)展中國家在政策制定時也把反貧困問題放在重要位置，為解決貧困人口的饑餓問題做出了明顯貢獻(xiàn)。因此，從整個反貧困的歷史看，政府要在反貧困過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和社會歷史文化傳統(tǒng)的不同，貧困人口也存在一定的差異，政府在制定反貧困措施時要審時度勢，根據(jù)不同的情況采取相應(yīng)的反貧困措施。例如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下的歷史階段，反貧困的措施要以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平之后，要通過區(qū)域發(fā)展政策，大力解決落后地區(qū)的發(fā)展問題，待落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定的程度時，政府就要在繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，著重采取一些能夠有效實(shí)現(xiàn)收入分配公平化的政策措施，以解決市場經(jīng)濟(jì)在收入分配中的失靈現(xiàn)象，讓廣大人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果。在解決了區(qū)域性的集中貧困之后，反貧困的具體政策措施也要轉(zhuǎn)向個性化解決貧困個案。

（四）高度重視社會保障制度在反貧困中的重要作用。從其他國家反貧困的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，建立行之有效的社會保障制度是非常重要的。社會保障制度的建立，能夠在國民處于童年、疾病、失業(yè)、老年等無法獲得收入的情況下，對他們給予特定方式的救助。當(dāng)然，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家建立的社會保障制度是有差異的，其向救助者提供的救助金水平也存在差異。在社會保障方面，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家做得較好，尤其是以英國為代表的歐洲國家，通過福利國家的建立和完善，使其國民在人生各個階段的生活都能夠維持在一個相對較好的水平。而發(fā)展中國家雖然經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，大多沒有建立面向所有國民的全方位的社會福利制度，但很多國家在結(jié)合實(shí)際情況后建立起來的一些社會保障措施在維護(hù)相應(yīng)群體的利益、保障絕對貧困人口的生存權(quán)等方面確實(shí)起到了很好的作用。如印度通過其衛(wèi)生保健體系有效降低了人口死亡率，增強(qiáng)了全民的身體素質(zhì)，防止了“因病致貧”現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，在設(shè)計(jì)整體反貧困戰(zhàn)略的思路時，要高度重視社會保障制度的建立和完善，充分發(fā)揮社會保障制度對于相關(guān)群體的救助作用。目前我國雖然已經(jīng)建立了覆蓋養(yǎng)老、失業(yè)、疾病、生育以及工傷在內(nèi)的社會保障體系，但占人口大多數(shù)的農(nóng)民、城市貧民還不能得到有效保護(hù)。需要進(jìn)一步改革社會保障體系，把農(nóng)民和城市貧民都納入社會保障制度的覆蓋范圍，切實(shí)提高社會保障制度對于貧困人口的救助作用。

（五）重視對弱勢群體相關(guān)社會權(quán)利的維護(hù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，由于社會的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、歷史的、文化的以及其他各種原因，造成了社會上某些群體處于相對弱勢的地位，他們的社會權(quán)利得不到主張，經(jīng)濟(jì)地位也相對低下，很容易陷入貧困的境地。在反貧困過程中，政府要注意提高貧困人口的社會地位，增強(qiáng)他們在社會事務(wù)中的參與權(quán)和決策權(quán)，制定的社會政策要側(cè)重于提高貧困人口的經(jīng)濟(jì)地位，改善其收入狀況。如20世紀(jì)60年代美國約翰遜總統(tǒng)開展“向貧困宣戰(zhàn)”而制定的反貧困政策中就有提高黑人、有色人種、婦女等美國社會中弱勢群體的社會地位、增強(qiáng)其社會權(quán)利的方面，這些措施和其他政策一道，對于降低當(dāng)時美國貧困人口的比例發(fā)揮了重要作用。相反，在印度由于歷史原因，其長期以來實(shí)行的種姓制度導(dǎo)致低種姓階層成為弱勢群體，他們只能從事簡單的體力勞動，收入微薄，大多數(shù)處于貧窮的境地。建國后，雖然印度政府在法律上已經(jīng)廢除了種姓制度，但卻沒有大力主張低種姓群體的權(quán)利，沒有為提高低種姓階層的社會地位而制定特殊的政策，貧困問題在低種姓群體中代際延續(xù)的現(xiàn)象非常明顯，各項(xiàng)反貧困措施的效果也相對有限。對于我國而言，在三十多年的改革開放之后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國人民的整體生活水平出現(xiàn)了快速提高，貧困現(xiàn)象迅速緩解。但是，也存在部分社會弱勢群體，他們中的絕大部分都屬于貧困人口。對于這部分人，以前的政策制定過程中沒有給予充分的關(guān)注。關(guān)注弱勢群體的利益，主張他們的權(quán)利應(yīng)該成為下一步在制定相關(guān)政策過程中需要著重考慮并解決的問題，而這也是全面建成小康社會的應(yīng)有之義。