本文轉(zhuǎn)載自“上海微法制”公眾號。
復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告是新行政訴訟法確立的一項(xiàng)重要制度。實(shí)施三年來在強(qiáng)化復(fù)議監(jiān)督力度的同時(shí)，也碰到了不少操作性問題。今年2月最高人民法院公布并施行《行訴解釋》，對該制度作了進(jìn)一步細(xì)化與調(diào)整。由于共同被告制度直接關(guān)系到復(fù)議與訴訟兩大制度的銜接、互動(dòng)以及行政爭議的實(shí)質(zhì)解決，我辦課題組專題對此作了研究，相關(guān)成果供大家借鑒參考。
一、《行訴解釋》關(guān)于共同被告的新規(guī)定
新行政訴訟法主要是從訴訟當(dāng)事人的角度規(guī)定復(fù)議維持的復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告。最高人民法院2015年出臺的《適用解釋》對此作了補(bǔ)充：在共同被告案件范圍方面，將復(fù)議維持?jǐn)U展至實(shí)體性的駁回復(fù)議申請；在舉證責(zé)任方面，明確原行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)共同承擔(dān)原行政行為的合法性舉證責(zé)任，復(fù)議機(jī)關(guān)就復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任；在裁判方式方面，明確采一并裁判原則。此外，還就共同被告案件的管轄、賠償?shù)葍?nèi)容作了明確。
此次《行訴解釋》著重從以下三方面就共同被告制度作了進(jìn)一步細(xì)化與調(diào)整：
主要體現(xiàn)為：1.復(fù)議決定改變原行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)、所適用的規(guī)范依據(jù)，但未改變處理結(jié)果的，視為維持；2.以違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)原行政行為違法的，不屬于改變；3.復(fù)議決定既有維持又有改變或者不予受理申請內(nèi)容的，屬于共同被告。
復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中具有當(dāng)然的調(diào)查取證權(quán)，但所獲證據(jù)能否用于維持原行政行為？以往司法解釋從“先取證后裁決”原則考慮，明確上述證據(jù)不能作為人民法院認(rèn)定原行政行為合法的依據(jù)。《行訴解釋》則將原行政行為程序與復(fù)議程序視為一個(gè)“整體行政程序”，明確上述證據(jù)可以作為共同被告案件中認(rèn)定復(fù)議決定和原行政行為合法的依據(jù)。
按照統(tǒng)一性原則，將復(fù)議決定與原行政行為視為一個(gè)訴訟標(biāo)的，明確在對原行政行為合法性進(jìn)行審查的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并審查復(fù)議決定（不限于復(fù)議程序）的合法性，原行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)就訴訟標(biāo)的合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任。在具體實(shí)施舉證時(shí)，按照證據(jù)距離遠(yuǎn)近原則，復(fù)議機(jī)關(guān)主要是就復(fù)議程序、改變原行政行為主要事實(shí)或規(guī)范依據(jù)等進(jìn)行舉證。
二、相關(guān)影響與思考
《行訴解釋》上述規(guī)定對復(fù)議制度產(chǎn)生了重大影響，主要集中在行政行為瑕疵的治愈上。傳統(tǒng)意義上的瑕疵，主要是指不影響合法性的程序性、形式性錯(cuò)誤或欠缺，如執(zhí)法文書中存在筆誤等。這類瑕疵一般由原行政機(jī)關(guān)治愈，復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院并不承擔(dān)治愈職責(zé)。在治愈的具體方式上，可以是更正，也可以是補(bǔ)正。治愈的時(shí)間一般是復(fù)議或訴訟程序終結(jié)之前。此次《行訴解釋》作了重大調(diào)整，在瑕疵的范圍上，將主要事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用規(guī)范依據(jù)錯(cuò)誤等合法性問題歸為瑕疵（以下統(tǒng)稱合法性瑕疵）；在治愈主體、方式、時(shí)間等方面，明確復(fù)議機(jī)關(guān)可以在復(fù)議程序中通過改變相應(yīng)事實(shí)、證據(jù)與依據(jù)的方式予以治愈。具體適用中，涉及三方面問題值得研究：
《行訴解釋》賦予復(fù)議機(jī)關(guān)巨大的瑕疵治愈空間，但行政復(fù)議法及其實(shí)施條例并不承認(rèn)合法性瑕疵的治愈。據(jù)此實(shí)際執(zhí)行中，復(fù)議機(jī)關(guān)將面臨是行使監(jiān)督權(quán)予以糾錯(cuò)，還是考慮爭議解決而予以治愈的兩難選擇。
一方面，根據(jù)行政復(fù)議法及其實(shí)施條例的規(guī)定精神，復(fù)議機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是進(jìn)行監(jiān)督，而不是代替原行政機(jī)關(guān)進(jìn)行具體執(zhí)法。因此對于審查發(fā)現(xiàn)原行政行為存在主要事實(shí)不清、證據(jù)不足、程序違法、超越職權(quán)等情形的，均應(yīng)予以撤銷；只有在內(nèi)容明顯不當(dāng)和適用依據(jù)錯(cuò)誤時(shí)，才可以考慮變更，并且即使是變更，也屬于糾錯(cuò)，而不屬于瑕疵治愈。上述規(guī)定對于強(qiáng)化復(fù)議的監(jiān)督功能、維護(hù)客觀法秩序的穩(wěn)定、通過個(gè)案糾錯(cuò)實(shí)現(xiàn)面上規(guī)范具有重要意義。當(dāng)然一律糾錯(cuò)也會帶來行政爭議久拖不決、程序繁瑣、效率不高等問題。
另一方面，參照《行訴解釋》規(guī)定，對于合法性瑕疵復(fù)議機(jī)關(guān)可以改變的方式加以治愈。該規(guī)定對于加強(qiáng)復(fù)議的爭議解決功能、提升效率、防止程序空轉(zhuǎn)有其積極意義。但值得注意的是，如果一味強(qiáng)調(diào)瑕疵治愈，現(xiàn)實(shí)中也會帶來復(fù)議維持率不降反增，從而加劇對復(fù)議制度“官官相護(hù)”、“維持會”的指責(zé)。
調(diào)查取證是復(fù)議權(quán)運(yùn)行的重要基礎(chǔ)與保障。根據(jù)行政復(fù)議法及其實(shí)施條例規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)（具體通過復(fù)議機(jī)構(gòu)）可以依申請人的要求或依職權(quán)向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見，具體調(diào)查方式包括實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)、查閱、復(fù)制、調(diào)取有關(guān)文件和資料、向有關(guān)人員進(jìn)行詢問、現(xiàn)場勘驗(yàn)、委托鑒定等。
盡管有上述規(guī)定，但復(fù)議機(jī)關(guān)究竟應(yīng)當(dāng)在何種程度與范圍上承擔(dān)調(diào)查取證職責(zé)，在何種條件下可以啟動(dòng)調(diào)查取證程序，所獲證據(jù)有何作用，尚屬空白。具體到合法性瑕疵上，復(fù)議機(jī)關(guān)是否一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即必須啟動(dòng)調(diào)查程序以查清事實(shí)？還是可以責(zé)令原行政機(jī)關(guān)重新啟動(dòng)調(diào)查程序或以其他方式補(bǔ)證？被申請人可否申請復(fù)議機(jī)關(guān)開展調(diào)查取證？對此行政復(fù)議法律法規(guī)與《行訴解釋》均未作明確。
傳統(tǒng)意義上的瑕疵因不涉及合法性問題，故允許原行政機(jī)關(guān)自我治愈。但現(xiàn)在將合法性問題納入瑕疵以后，復(fù)議、訴訟程序中是否允許原行政機(jī)關(guān)自我治愈？如在復(fù)議過程中，被申請人可否自行改變原行政行為的主要事實(shí)與證據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)此予以維持？從行政復(fù)議法規(guī)定來看，明確禁止復(fù)議過程中被申請人自行向申請人和其他有關(guān)組織或者個(gè)人收集證據(jù)。這等于是禁止復(fù)議程序中被申請人自行改變證據(jù)和事實(shí)。但通說認(rèn)為上述規(guī)定并不排除復(fù)議機(jī)關(guān)要求被申請人提供補(bǔ)充證據(jù)的情況，也就是說，被申請人根據(jù)復(fù)議機(jī)關(guān)的要求，法理上仍然可以向申請人或其他方收集證據(jù)，并且不違反“先取證、后裁決”原則。
與此相關(guān)的另一個(gè)問題是程序瑕疵的治愈問題。從理論上來講，既然事實(shí)與證據(jù)、法律適用等實(shí)體性瑕疵可以治愈，程序上的瑕疵當(dāng)然也可以治愈。例如原行政行為沒有依法經(jīng)負(fù)責(zé)人集體討論決定、依申請作出的行政行為缺乏必要的申請，或者未依法說明理由等，均可以在復(fù)議程序中通過補(bǔ)正等方式加以治愈。但問題是新行政訴訟法第七十四條第（二）項(xiàng)對程序瑕疵作了異常嚴(yán)格的規(guī)定，明確程序即使輕微違法、對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響，也應(yīng)確認(rèn)違法。實(shí)踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)對程序瑕疵予以治愈的，人民法院是執(zhí)行新行政訴訟法第七十四條規(guī)定予以否定，還是按照統(tǒng)一性原則予以支持？這涉及到瑕疵治愈制度的內(nèi)在平衡與公平效率問題。
三、復(fù)議機(jī)關(guān)相關(guān)應(yīng)對建議
從完善復(fù)議制度的角度著眼，課題組著重就復(fù)議機(jī)關(guān)如何應(yīng)對提出如下建議：
第一，妥善處理復(fù)議糾錯(cuò)與瑕疵治愈的關(guān)系
綜合行政復(fù)議法律法規(guī)以及《行訴解釋》相關(guān)規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握復(fù)議的定位與功能，既要全面行使監(jiān)督權(quán)，做到嚴(yán)格依法行政、有錯(cuò)必糾；同時(shí)又要適度體現(xiàn)靈活性，防止程序空轉(zhuǎn)與效率損失，促進(jìn)爭議實(shí)質(zhì)解決。因此應(yīng)當(dāng)有條件地允許復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行瑕疵治愈，結(jié)合實(shí)踐，復(fù)議機(jī)關(guān)的治愈應(yīng)以下列四種情形為限：
1. 原行政行為認(rèn)定事實(shí)基本清楚、定性準(zhǔn)確，但仍有部分事實(shí)和證據(jù)需要補(bǔ)充，復(fù)議機(jī)關(guān)通過調(diào)查、收集、補(bǔ)充相關(guān)事實(shí)和證據(jù)后可以查清全部事實(shí)并維持原處理結(jié)果的。如果原行政行為基本事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，主要證據(jù)不足，則復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行行政復(fù)議法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定精神，以撤銷、責(zé)令履行或者確認(rèn)違法等方式予以糾錯(cuò)。
2. 原行政行為適用依據(jù)錯(cuò)誤或有瑕疵，但撤銷無實(shí)際意義，由復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)整后可以維持原處理結(jié)果的。
3. 原行政行為程序違法，但處理結(jié)果并無不當(dāng)，補(bǔ)足相關(guān)手續(xù)或要件后可以維持的。如果相關(guān)手續(xù)或要件難以補(bǔ)足，或者侵犯當(dāng)事人陳述申辯、聽證等重要程序權(quán)利的，則應(yīng)當(dāng)直接確認(rèn)其程序違法。
4. 基于其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，或因?yàn)榍閯葑兏?，需要對原行政行為的事?shí)、依據(jù)等作出調(diào)整而不改變結(jié)果的。
需要說明的是，復(fù)議機(jī)關(guān)在瑕疵治愈過程中，特別是依職權(quán)調(diào)查、收集、補(bǔ)充證據(jù)后改變相關(guān)事實(shí)的，或者程序上補(bǔ)足相關(guān)手續(xù)的，相關(guān)證據(jù)、事實(shí)和手續(xù)原則上應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見，給予其陳述申辯的機(jī)會。復(fù)議機(jī)關(guān)如果不自行調(diào)查，而是要求被申請人補(bǔ)證的，借鑒行政訴訟被告補(bǔ)證制度相關(guān)規(guī)定與做法，原則上應(yīng)當(dāng)限于申請人提出了被申請人在實(shí)施行政執(zhí)法過程中沒有提出的反駁理由或證據(jù)等情形，并且是被申請人無需重新啟動(dòng)調(diào)查程序即可獲得的證據(jù)，避免被申請人借復(fù)議程序重新啟動(dòng)調(diào)查程序，違反“先取證后裁決”原則。
第二，明確復(fù)議機(jī)關(guān)在舉證中的分工與地位
復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)共同承擔(dān)舉證責(zé)任，在實(shí)際舉證過程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握兩項(xiàng)原則：
首先是合理分工。在訴訟標(biāo)的同一的前提下，原行政行為的合法性與復(fù)議決定的合法性高度重合，對此應(yīng)由原行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)舉證。只有在復(fù)議機(jī)關(guān)改變相關(guān)事實(shí)和證據(jù)的情況下，才由復(fù)議機(jī)關(guān)就改變的部分進(jìn)行舉證。對于復(fù)議程序，則仍應(yīng)由復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)舉證。
其次是明確復(fù)議機(jī)關(guān)在舉證中的主導(dǎo)地位。復(fù)議程序中，復(fù)議機(jī)關(guān)作為上級機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。訴訟程序中，原行政行為被復(fù)議行為所吸收，是一個(gè)訴訟標(biāo)的。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)相對于原行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有主導(dǎo)地位，不僅體現(xiàn)在復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)決定舉證的具體分工；而且對于具體的證據(jù)和事實(shí)，原行政機(jī)關(guān)的意見與復(fù)議機(jī)關(guān)不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為準(zhǔn)。復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)原行政機(jī)關(guān)舉證中存在問題的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以指出或調(diào)整，防止因原行政機(jī)關(guān)舉證不能或不到位，而同時(shí)影響原行政行為與復(fù)議行為的合法性。
第三，加強(qiáng)復(fù)議自身建設(shè)以及與司法的良性互動(dòng)
共同被告制度涉及到復(fù)議與訴訟兩大制度各自的定位、功能以及互動(dòng)，是一項(xiàng)全新的試驗(yàn)。在這個(gè)過程中，本市各級復(fù)議機(jī)關(guān)一方面要借助于行政系統(tǒng)天然的組織優(yōu)勢、行政管理知識優(yōu)勢以及自身高效便民特點(diǎn)，在行政爭議解決方面發(fā)揮重要渠道作用。另一方面，也要充分認(rèn)識到相對于較為成熟的訴訟制度，復(fù)議存在的定位不夠明確、資源過于分散、專業(yè)化不強(qiáng)、制度不完善等瓶頸問題，積極開展體制機(jī)制轉(zhuǎn)型和制度化建設(shè)，在受案范圍、利害關(guān)系人參與、審查方式、調(diào)查與證據(jù)規(guī)則、法律適用規(guī)則、復(fù)議決定形式等方面探索建立符合國情市情、復(fù)議規(guī)律、公平正義需求和群眾滿意的復(fù)議規(guī)則體系，主動(dòng)接受司法監(jiān)督，并與之形成良性互動(dòng)，共同推動(dòng)法治政府建設(shè)和行政爭議的實(shí)質(zhì)解決，最終為國家層面修改行政復(fù)議法提供有益經(jīng)驗(yàn)。
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