作者：王紅建（鄭州大學法學院副教授、鄭州市金水區(qū)人民檢察院檢察長助理）
原載: 法制網(wǎng) 2017年7月4日
2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了關于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，對其作出如下修改：
第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”本決定自2017年7月1日起施行。
筆者認為，正確理解與適用行政訴訟法新增的有關“行政公益訴訟”的條款，應當注意以下幾個方面：
第一，關于立法目的
顧名思義，行政公益訴訟不同于私益訴訟，是為了保護公共利益進行的訴訟活動。根據(jù)修改后的相關規(guī)定，行政公益訴訟的目的是保護國家利益或者社會公共利益。所謂國家利益和社會公共利益，是指國家整體利益以及不特定社會成員的利益，具有利益主體開放性的特征。公共利益涵蓋個人利益，但并不是個人利益的簡單疊加，也不是某一團體的利益。
一般來說，公益訴訟和私益訴訟的區(qū)分比較清楚。私益訴訟中，原告以自身利益受到侵害向法院提起訴訟；行政公益訴訟中，人民檢察院提起訴訟并不是出于維護自身利益，而是為了維護公共利益。但公共利益并不排斥私人利益，私人利益因權利主體的眾多性和不確定性可上升為公共利益，這使得公益訴訟與私益訴訟的區(qū)分顯得較為復雜。在開展公益訴訟工作中，要避免人民檢察院提起公益訴訟是去維護個人利益，違反公益訴訟的目的。同時也應注意，人民檢察院提起公益訴訟也不能排斥私益訴訟。對于人民檢察提起公益訴訟的案件，應當允許私人提起私益訴訟維護其自身利益。例如，在環(huán)境侵權案件中，檢察機關提起公益訴訟維護生態(tài)環(huán)境公共利益，私人還可以就損害賠償問題提起私益訴訟。
第二，關于案件來源
根據(jù)修改后相關規(guī)定，行政公益訴訟案件來源于“人民檢察院履行職責中”。按照上述規(guī)定要求，檢察機關對行政機關違法行使職權或者不作為進行監(jiān)督的范圍應當限制在其履行職責中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為。換句話說，在履行職責中發(fā)現(xiàn)違法行為并進行監(jiān)督是行政公益訴訟的切入途徑。因此，建立行政公益訴訟制度并不是授權檢察機關主動介入行政活動的全過程，而是要求其對造成國家和社會公共利益損害后果的違法行政行為進行監(jiān)督。根據(jù)最高人民檢察院以及最高人民法院關于公益訴訟的司法解釋要求，人民檢察院提起行政公益訴訟應當提交公共利益受到損害的初步證據(jù)。由此可以看出，行政公益訴訟是對造成公共利益受損后果的違法行政行為的監(jiān)督。
檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關和懲治預防職務犯罪的重要職能部門，依法履行審查逮捕、審查起訴、職務犯罪偵查和訴訟活動監(jiān)督等重要職責。根據(jù)人民檢察院組織法的規(guī)定，人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權利，追究侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利的人的法律責任。因此，人民檢察院在行使上述職權以及接受公民控告時發(fā)現(xiàn)損害公共利益的違法行為，可以啟動檢察監(jiān)督程序，提出檢察建議，直至提起行政公益訴訟。
第三，關于案件范圍
關于人民檢察院提起公益訴訟的案件范圍，新修改的行政訴訟法明確為“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為”。
該條款列舉了人民檢察院提起行政公益訴訟案件的范圍，即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓四個領域。與《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》相比，新法列舉的行政公益訴訟范圍增加了食品藥品安全領域。對此，最高人民檢察院民事行政檢察廳胡衛(wèi)列廳長指出，食品藥品安全領域的問題比較突出，在辦理民事公益訴訟案件過程中發(fā)現(xiàn)，負有食品藥品安全監(jiān)管職責的行政機關不作為、亂作為仍然是導致食品藥品安全問題的重要原因。也就說，僅僅通過提起民事公益訴訟，還不能有效解決食品藥品安全問題。
需要指出的是，行政公益訴訟案件范圍的規(guī)定上有一個“等”作為兜底條款，確立了開放式的案件范圍認定模式。雖然試點期間，“等”字并未發(fā)揮很大的現(xiàn)實作用，但從發(fā)展的角度看，隨著行政公益訴訟工作的推進，“等”字勢必會發(fā)揮擴大案件范圍的重要作用。對此，胡衛(wèi)列廳長指出，修法中加了個“等”，討論過程中也有人提到是“等”內(nèi)還是“等”外，其認為最主要的觀點這應該是一種“等”外的理解。
第四，關于訴前程序
關于訴前程序，新修改的行政訴訟法規(guī)定，對于損害國家利益或者社會公共利益的違法行政行為，人民檢察院應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，向人民法院提起訴訟。根據(jù)上述規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟之前，必須先通過檢察建議的方式督促行政機關糾正違法行政行為或者履行法定職責，只有行政機關拒不履行且公益仍受侵害狀態(tài)的，才可以向人民法院提起行政公益訴訟。
訴前程序是前置程序的一種，其和起訴條件一樣發(fā)揮制約訴訟能否向前推進的法律效果。例如，在行政訴訟程序中，復議前置就是一種訴前程序，未經(jīng)復議程序就不能提起行政訴訟，即使提起行政訴訟，人民法院也會以未經(jīng)復議前置而不予受理或者駁回起訴。行政公益訴訟中的訴前程序是指人民檢察院提起公益訴訟之前的必經(jīng)程序，未經(jīng)該訴前程序人民檢察院不得直接向人民法院提起訴訟，否則人民法院不予受理。
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