[裁判要旨]人民法院在審理土地行政復(fù)議案件時(shí)，應(yīng)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人的復(fù)議資格進(jìn)行審查。當(dāng)復(fù)議申請(qǐng)人在復(fù)議過程中提供的證據(jù)不足以證明其與具體行政行為之間具有法律上利害關(guān)系時(shí)，人民法院可依職權(quán)進(jìn)一步予以查明，綜合判斷復(fù)議申請(qǐng)人是否具有復(fù)議資格。同時(shí)按照尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則，慎重審查復(fù)議機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單以頒證機(jī)關(guān)未提供檔案材料而予以撤證的復(fù)議決定，在保障無辜當(dāng)事人合法權(quán)益和遵循實(shí)體公正的前提下作出相應(yīng)裁判。
案號(hào)一審：（2014）菏行初字第191號(hào)
[案情]
原告：張某遠(yuǎn)。
被告：菏澤市人民政府。
第三人：張某言。
山東省菏澤市中級(jí)人民法院經(jīng)審理查明：原告張某遠(yuǎn)系第三人張某言三弟，證人張某貴系第三人張某言二弟，三人是親兄弟關(guān)系。上世紀(jì)七十年代，涉案宅基上西側(cè)三間堂屋由原告和第三人的父母在拆除原有土棚后建設(shè)，當(dāng)時(shí)第三人張某言和證人張某貴已搬離涉案宅基，原告張某遠(yuǎn)參與了三間堂屋的建設(shè)。后原告張某遠(yuǎn)在西側(cè)三間堂屋內(nèi)結(jié)婚居住。上世紀(jì)八十年代，原告張某遠(yuǎn)和父母共同建設(shè)東側(cè)兩間堂屋。1985年左右，原告張某遠(yuǎn)搬離涉案房屋，后涉案宅基上五間房屋一直由原告和第三人的父母居住，直至去世。1997年4月10日，原菏澤市土地管理局為原告張某遠(yuǎn)頒發(fā)了圖號(hào)為611905的集體土地建設(shè)用地使用證。2012年農(nóng)歷5月，第三人張某言占用該宅基地上房屋，并在院落里種植了蔬菜。2013年7月1日，原告向菏澤市牡丹區(qū)人民法院提起民事訴訟，請(qǐng)求法院判令第三人排除妨礙。民事訴訟過程中，第三人得知上述集體土地建設(shè)用地使用證的存在，向被告菏澤市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。被告于2014年2月17日作出被訴行政復(fù)議決定，以菏澤市牡丹區(qū)人民政府未在法定期限內(nèi)提交有關(guān)地籍檔案材料，應(yīng)視為頒證行為沒有證據(jù)和依據(jù)為由，撤銷該集體土地建設(shè)用地使用證。原告不服該復(fù)議決定，向本院提起行政訴訟。
另查明，2013年7月1日，原告向菏澤市牡丹區(qū)人民法院提起的民事訴訟目前已中止審理，等待本案的審理結(jié)果。
原告張某遠(yuǎn)訴稱，經(jīng)原告申請(qǐng)并由原菏澤市土地管理局批準(zhǔn)，1997年4月10日為原告頒發(fā)了集體土地建設(shè)用地使用證。原菏澤市土地管理局在頒發(fā)涉案土地證之前，對(duì)該宗土地進(jìn)行了勘察、丈量，對(duì)該宅基地的四至進(jìn)行了確認(rèn)，故頒證行為事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確。第三人張某言申請(qǐng)行政復(fù)議超過了法定的起訴期限，故被告作出的被訴土地行政復(fù)議決定錯(cuò)誤。請(qǐng)求法院撤銷被訴行政復(fù)議決定，維持菏澤市牡丹區(qū)人民政府為原告頒發(fā)集體土地建設(shè)用地使用證的具體行政行為。
被告菏澤市人民政府答辯稱，一是涉案土地位于菏澤市牡丹區(qū)胡集鄉(xiāng)龍鳳行政村南張莊村。2013年7月1日，原告向菏澤市牡丹區(qū)人民法院提起民事訴訟要求第三人排除妨礙，原因是菏澤市牡丹區(qū)人民政府于1997年4月10日向原告頒發(fā)了涉案集體土地建設(shè)用地使用證。2013年11月28日，第三人向答辯人提起行政復(fù)議申請(qǐng)，稱在原告訴其的民事訴訟中才得知涉案集體土地建設(shè)用地使用證的存在，并向答辯人提交了該民事訴訟中的民事訴狀和涉案集體土地建設(shè)用地使用證復(fù)印件，因此第三人與涉案土地具有法律上的利害關(guān)系，具有提出行政復(fù)議申請(qǐng)的主體資格。二是根據(jù)《山東省行政復(fù)議條例》第八條、第九條的規(guī)定，第三人提起行政復(fù)議沒有超過法定復(fù)議期限。三是行政復(fù)議案件審理過程中，菏澤市牡丹區(qū)人民政府未在法定期限內(nèi)提交涉案集體土地建設(shè)用地使用證的地籍檔案材料等當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，答辯人依據(jù)行政復(fù)議法第二十八條第一款第（四）項(xiàng)規(guī)定，決定依法撤銷并無不當(dāng)。
綜上，被訴行政復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，請(qǐng)求法院予以維持。
第三人張某言答辯稱，被訴行政復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分。在申請(qǐng)人資格、申請(qǐng)期限和行政行為的證據(jù)和依據(jù)等三個(gè)方面都分析的非常清楚，證據(jù)充分。被訴行政復(fù)議決定依據(jù)行政復(fù)議法第二十八條第一款第（四）項(xiàng)和《山東省行政復(fù)議條例》第八條、第九條的規(guī)定作出，適用法律正確。被告在受理申請(qǐng)后履行了立案、延期和作出決定等相關(guān)程序，程序合法。綜上，請(qǐng)求法院維持被訴行政復(fù)議決定。
[審判]
山東省菏澤市中級(jí)人民法院審理認(rèn)為，《山東省行政復(fù)議條例》第八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)或者行政復(fù)議申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限自公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道申請(qǐng)權(quán)或者申請(qǐng)期限之日起計(jì)算，但是自知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。本案中，第三人稱在2013年7月原告向菏澤市牡丹區(qū)人民法院提起民事訴訟，請(qǐng)求排除妨礙時(shí)，方得知菏澤市牡丹區(qū)人民政府為原告頒發(fā)了涉案土地使用證，且未被告知行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和行政復(fù)議申請(qǐng)期限，因此應(yīng)當(dāng)適用2年的法定期限，因此，第三人于2013年11月28日向被告申請(qǐng)行政復(fù)議并未超過法定期限。
關(guān)于第三人張某言是否具備本案復(fù)議主體資格的問題?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第（二）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)人與具體行政行為有利害關(guān)系，行政復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)予以受理?！渡綎|省行政復(fù)議條例》第二十七條第（一）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)人對(duì)證明行政復(fù)議申請(qǐng)符合受理?xiàng)l件承擔(dān)舉證責(zé)任。本案中，第三人張某言作為行政復(fù)議申請(qǐng)人，對(duì)其是否具備復(fù)議主體資格應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，但從被告和第三人提交的證據(jù)來看，證明第三人具有復(fù)議主體資格的唯一證據(jù)是一份民事訴狀，此訴狀系原告在菏澤市牡丹區(qū)人民法院提起民事訴訟請(qǐng)求排除妨礙時(shí)所寫，該證據(jù)并不能證明第三人實(shí)際使用了涉案宅基地或者對(duì)涉案宅基地享有合法權(quán)益，亦不能證明菏澤市牡丹區(qū)人民政府為原告頒發(fā)涉案土地證的行為侵犯了第三人的合法權(quán)益。
為進(jìn)一步查明案件事實(shí)，法院依職權(quán)針對(duì)爭(zhēng)議雙方擁有宅基地使用權(quán)情況以及宅基上房屋來源情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。經(jīng)查，涉案宅基上西側(cè)三間房屋系上世紀(jì)七十年代由原告和其父母共同建設(shè)，建設(shè)時(shí)第三人張某言和證人張某貴已搬離涉案宅基單獨(dú)建院居住，原告在西側(cè)三間房屋內(nèi)結(jié)婚。上世紀(jì)八十年代，原告與父母共同建設(shè)東側(cè)兩間房屋。1991年4月27日，菏澤市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)就涉案房屋為原告張某遠(yuǎn)頒發(fā)房屋普查證。1997年4月10日，原菏澤市土地管理局為原告張某遠(yuǎn)頒發(fā)涉案土地使用權(quán)證。從以上涉案宅基和房屋來源情況綜合分析，原告張某遠(yuǎn)長期合法使用涉案宅基地并建設(shè)房屋居住，房屋普查證雖非法定房屋權(quán)屬證明，但系國家機(jī)關(guān)頒發(fā)，對(duì)房屋的來源和所有情況具有證明力。結(jié)合本案其他相關(guān)證據(jù)，并不能證明第三人張某言與頒發(fā)涉案土地使用證的行為具有直接法律利害關(guān)系。雖然第三人因占用涉案宅基與原告產(chǎn)生民事訴訟糾紛，但并不能當(dāng)然產(chǎn)生行政復(fù)議主體資格。第三人提出其具有復(fù)議主體資格的意見，因無充分證據(jù)支持，本院不予采納。
綜上，被告在第三人未提供充分證據(jù)證明其具備行政復(fù)議主體資格的情況下，決定撤銷涉案土地使用證，應(yīng)屬認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤。原告訴請(qǐng)撤銷被訴復(fù)議決定于法有據(jù)，本院予以支持。依照行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)第1目以及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第53條第2款之規(guī)定，判決撤銷被告菏澤市人民政府作出的菏政復(fù)決字[2014]27號(hào)行政復(fù)議決定；由被告菏澤市人民政府重新作出復(fù)議決定。
宣判后，各方當(dāng)事人均未提起上訴，判決己發(fā)生法律效力。
[評(píng)析]
該案的爭(zhēng)議點(diǎn)在于第三人張某言是否具備復(fù)議主體資格，對(duì)此形成兩種意見。
第一種意見是第三人張某言不具備復(fù)議主體資格。主要理由是：按照《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第（二）項(xiàng)和《山東省行政復(fù)議條例》第二十七條第（一）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)與具體行政行為有利害關(guān)系，并對(duì)證明行政復(fù)議申請(qǐng)符合受理?xiàng)l件承擔(dān)舉證責(zé)任。
本案中，第三人張某言作為行政復(fù)議申請(qǐng)人，對(duì)其是否具備復(fù)議主體資格應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，但從被告和第三人提交的證據(jù)來看，證明第三人具有復(fù)議主體資格的唯一證據(jù)是一份民事訴狀。此訴狀系原告在牡丹區(qū)人民法院提起民事訴訟請(qǐng)求排除妨礙時(shí)所寫，該證據(jù)并不能證明第三人實(shí)際使用了涉案宅基地或者對(duì)涉案宅基地享有合法權(quán)益，亦不能證明牡丹區(qū)人民政府為原告頒發(fā)涉案土地證的行為侵犯了第三人的合法權(quán)益。因此，被告在第三人未提供充分證據(jù)證明其具備行政復(fù)議主體資格的情況下，決定撤銷涉案土地使用證，應(yīng)屬認(rèn)定事實(shí)不清。被訴復(fù)議決定應(yīng)予撤銷。
第二種意見是：第三人張某言具備復(fù)議主體資格。從被告和第三人提交的證據(jù)來看，證明第三人具有復(fù)議主體資格的證據(jù)是一份民事訴狀，該訴狀能夠證明第三人張某言與原告張某遠(yuǎn)對(duì)涉案宅基地存有爭(zhēng)議，牡丹區(qū)人民政府為原告頒證行為與第三人具有法律上的利害關(guān)系，第三人具備復(fù)議主體資格。此外，第三人申請(qǐng)復(fù)議不超過法定期限，被訴行政復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法。
筆者贊同第一種意見，該案亦遵照第一種意見下達(dá)判決。當(dāng)復(fù)議申請(qǐng)人提供的證據(jù)不足以證明其具有復(fù)議主體資格時(shí)，法院可依職權(quán)進(jìn)一步查明，以維護(hù)實(shí)體公正，最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
一、關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)人資格的規(guī)定和解讀
關(guān)于行政復(fù)議申請(qǐng)人資格問題，自行政復(fù)議制度建立以來就一直是理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論的基礎(chǔ)性問題，有必要進(jìn)行深入討論。
行政復(fù)議法第九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)?？芍?，“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益即可申請(qǐng)復(fù)議”的規(guī)定屬申請(qǐng)人角度的主觀標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第（二）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)人與具體行政行為有利害關(guān)系時(shí)才可受理。利害關(guān)系屬判斷復(fù)議申請(qǐng)人資格的抽象客觀標(biāo)準(zhǔn)，只有將主客觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，才能正確判定申請(qǐng)人的復(fù)議主體資格。換言之，只有與具體行政行為具有法律上利害關(guān)系的行政相對(duì)人，認(rèn)為該具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議，才能夠被受理。因此，把握復(fù)議申請(qǐng)人資格的關(guān)鍵就轉(zhuǎn)化為利害關(guān)系之判斷。這里的利害關(guān)系指的是法律上利害關(guān)系，是一種直接的利害關(guān)系，而非間接利害關(guān)系。如果復(fù)議申請(qǐng)人主張的侵害和影響是由具體行政行為間接造成的，其與被復(fù)議的行政行為做出者之間不形成行政法律關(guān)系，當(dāng)然也就不具有復(fù)議主體資格。
此外，與被復(fù)議的具體行政行為具有法律上的利害關(guān)系，首先應(yīng)該存在法律保護(hù)的合法權(quán)益，沒有合法權(quán)益的存在，就不可能與司法爭(zhēng)議發(fā)生聯(lián)系，也就談不上法律上的利害關(guān)系；其次，應(yīng)該發(fā)生損害復(fù)議申請(qǐng)人合法權(quán)益的損害事實(shí)，不具有現(xiàn)實(shí)性的損害事實(shí)，亦不存在法律上的利害關(guān)系；最后，具體行政行為與損害事實(shí)之間存在因果關(guān)系，表達(dá)了二者之間的一種聯(lián)系，如果不存在因果關(guān)系，則也不具有法律上的利害關(guān)系。
二、對(duì)涉案土地享有合法權(quán)益之查明和判定
上文已經(jīng)提及，判斷復(fù)議申請(qǐng)人與土地登記行政行為之間具有法律上利害關(guān)系，申請(qǐng)人首先應(yīng)對(duì)涉案土地享有法律保護(hù)的合法權(quán)益。具體到本案，張某言在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)僅向復(fù)議機(jī)關(guān)菏澤市人民政府提供一份民事訴狀，而該訴狀恰恰是第三人張某遠(yuǎn)在牡丹區(qū)人民法院提起民事訴訟請(qǐng)求排除張某言的妨礙時(shí)所寫，并不能證明張某言對(duì)涉案宅基地享有受法律保護(hù)的合法權(quán)益。倘若僅憑此訴狀就可賦予張某言行政復(fù)議主體資格，那就會(huì)得出張某遠(yuǎn)的民事起訴直接賦予了張某言對(duì)涉案土地享有合法權(quán)益的結(jié)論，顯然荒謬。
此外，最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第4條規(guī)定：“土地使用權(quán)人或者實(shí)際使用人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟?！惫P者認(rèn)為，上述規(guī)定中的土地實(shí)際使用人應(yīng)當(dāng)指合法的土地使用人，明顯屬于違法占地或沒有任何權(quán)屬來源的，仍然不具有行政訴訟原告主體資格。同理，其也不具備行政復(fù)議申請(qǐng)人資格。因此，本案中張某遠(yuǎn)向牡丹區(qū)人民法院提起排除妨礙之訴時(shí)，雖然涉案宅基地正由張某言實(shí)際使用，但張某言并沒有證據(jù)證明其對(duì)涉案宅基享有合法使用權(quán)，故不能直接得出其具備復(fù)議主體資格的結(jié)論。
三、復(fù)議主體資格的判斷應(yīng)結(jié)合土地政策和當(dāng)?shù)毓蛄妓?/span>
復(fù)議土地管理機(jī)關(guān)在作出頒發(fā)土地證的行政登記行為時(shí)，判斷主體資格之關(guān)鍵是對(duì)涉案宅基地使用權(quán)享有法律保護(hù)的合法權(quán)益的證明。倘若宅基地使用證持有人本身即是宅基地合法使用權(quán)人，他人無權(quán)隨意針對(duì)該證提起行政復(fù)議。因此，這里就涉及宅基地合法使用權(quán)人的初步查明，以判斷復(fù)議申請(qǐng)人的主體資格。
首先，查明復(fù)議申請(qǐng)人是否享有合法的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)結(jié)合一戶一宅的土地政策。一戶一宅是我國宅基地使用權(quán)的政策，根據(jù)土地管理法的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，即實(shí)行一戶一宅制，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，如果復(fù)議申請(qǐng)人本身有宅基地居住，再針對(duì)他人的宅基地使用權(quán)證申請(qǐng)復(fù)議，有悖一戶一宅的土地政策。本案中，復(fù)議申請(qǐng)人張某言本身就有宅基居住，其所有孩子也有自己?jiǎn)为?dú)的宅基，其在案件審理過程中主張自己沒有宅基居住的原因是其與其長子的宅基連在一起，其長子的房屋占據(jù)了兩處宅基的大多數(shù)面積，導(dǎo)致其有房無院，故欲搬到其早已離開的老宅基，即涉案宅基。而宅基證持有人張某遠(yuǎn)育有兩子，即將分家分戶，加上涉案宅基共有三處，符合一戶一宅政策。
其次，查明復(fù)議申請(qǐng)人是否享有合法的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)毓蛄妓?。?shí)踐中，農(nóng)村宅基地使用權(quán)之爭(zhēng)多發(fā)生在親屬之間、鄰里之間，囿于傳統(tǒng)觀念和風(fēng)俗習(xí)慣，多數(shù)人證據(jù)意識(shí)和舉證能力薄弱，諸多事實(shí)并沒有充足的證據(jù)予以證明。因此，法官在裁判過程中應(yīng)更多地了解社情民意和公序良俗，對(duì)土地使用權(quán)屬的考察應(yīng)當(dāng)借助合理的宗族觀念和風(fēng)俗習(xí)慣進(jìn)行判斷。比如本案中，老大張某言和老二張某貴結(jié)婚后分別搬進(jìn)了父母在外給其蓋的單獨(dú)院落，因?yàn)楦改笡]有再單獨(dú)給老三張某遠(yuǎn)在外蓋院落，故老宅基即涉案宅基由張某遠(yuǎn)和父母一起居住，直至父母雙雙去世。結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的風(fēng)俗習(xí)慣，孩子多的家庭，逐步建院成家后，由幼子和父母居住并使用老宅基，不再單獨(dú)分配宅基，從情理上分析，涉案宅基應(yīng)由張某遠(yuǎn)使用。在張某言已有居住宅基和張某遠(yuǎn)確需宅基建房為子娶妻的情況下，張某言再爭(zhēng)宅基，亦有悖情理和善良風(fēng)俗。
綜上，結(jié)合一戶一宅的土地政策以及當(dāng)?shù)毓蛄妓祝瑥?fù)議申請(qǐng)人張某言并非涉案宅基合法的實(shí)際使用人，對(duì)涉案宅基不享有應(yīng)由法律保護(hù)的利益，與被復(fù)議的土地登記行為并沒有法律上的利害關(guān)系，故不具有復(fù)議申請(qǐng)人資格。同時(shí)，結(jié)合張某遠(yuǎn)長期合法使用涉案宅基地的歷史情況和其缺少宅基地的現(xiàn)實(shí)情況，雖然土地管理機(jī)關(guān)未提供土地證相關(guān)檔案資料，但不能簡(jiǎn)單予以撤銷，否則會(huì)造成因行政機(jī)關(guān)的過失致使無辜第三人權(quán)益受損的結(jié)果。復(fù)議機(jī)關(guān)在未合理審查復(fù)議申請(qǐng)人的復(fù)議資格的同時(shí)，簡(jiǎn)單以牡丹區(qū)人民政府沒有提交證據(jù)為由撤銷涉案土地證的做法于法理不通、與情理不合、與事理不符。因此，法院撤銷被告菏澤市人民政府作出的復(fù)議決定，同時(shí)責(zé)令其重新作出復(fù)議決定的判決是正確的，符合法理、情理和事理，保障了土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，維護(hù)了法律的實(shí)體公正。
本文原載于《人民司法（案例）》2015年第18期，配圖源于網(wǎng)絡(luò)。
作者：陳希國（山東省菏澤市中級(jí)人民法院）
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