研究清朝中央權(quán)力分配體制，自然不能不涉及到內(nèi)閣和軍機(jī)處這兩個關(guān)鍵機(jī)構(gòu)。長期以來，清史學(xué)界存在著兩個十分明顯的傾向，一是將清初（乃至明朝）內(nèi)閣和專制皇權(quán)對立起來，認(rèn)為雍正設(shè)立軍機(jī)處的主要目的是通過削弱內(nèi)閣（或議政王大臣會議）權(quán)力，以強(qiáng)化皇帝權(quán)威；二是將軍機(jī)處和專制皇權(quán)等同起來，認(rèn)為軍機(jī)處設(shè)立以后，皇權(quán)得到了空前加強(qiáng)，皇帝的獨(dú)裁統(tǒng)治因而得以長期維持。然而，從清朝政治運(yùn)行的實際情況看，上述觀點(diǎn)卻頗值得商榷。本文將對此進(jìn)行比較全面的討論，主要圍繞三個方面展開：第一，清初內(nèi)閣的性質(zhì)；第二，軍機(jī)處在清朝權(quán)力分配中的真正作用；第三，清朝皇權(quán)強(qiáng)化的動因以及實現(xiàn)強(qiáng)化的途徑。讓我們首先從清初內(nèi)閣談起，因為這是準(zhǔn)確認(rèn)識清朝中央權(quán)力體制（尤其是軍機(jī)處性質(zhì)）的重要前提。
一
要分析清初內(nèi)閣的性質(zhì)，有必要先對明朝內(nèi)閣制度作一簡要回顧，因為“清承明制”，清初內(nèi)閣系仿效明朝內(nèi)閣而設(shè)。一些清史學(xué)者也正是基于明朝內(nèi)閣中曾出現(xiàn)嚴(yán)嵩、張居正等“權(quán)相”這一歷史事實，斷言內(nèi)閣制度并不利于皇權(quán)的加強(qiáng)。
應(yīng)該說，在歷史上，內(nèi)閣制度和宰相制度是具有原則差異的。秦漢以降的宰相制度源于戰(zhàn)國時期各國出現(xiàn)的相府，“掌丞天子，助理萬機(jī)” 〔1〕。丞相位望甚尊，權(quán)力甚重，“輔翼國家，典領(lǐng)百僚，協(xié)和萬國” 〔2〕。這就使中央政府經(jīng)常出現(xiàn)兩個權(quán)力中心，一是皇權(quán)，二是相權(quán)，因二者間沒有明確而且嚴(yán)格的權(quán)力界限，這就難免不發(fā)生各種利益沖突，甚至出現(xiàn)丞相取天子而代之的政治悲劇。明初朱元璋鑒古思今，有廢除丞相之舉，并規(guī)定：“以后嗣君，其毋得議置丞相，臣下有奏請設(shè)立者，處以極刑?！薄?〕繼相府而出現(xiàn)的內(nèi)閣，無論是在建置上，還是在職任上，都緊緊服務(wù)于君主獨(dú)裁的需要，雖有“佐理贊化，以安民生”之責(zé)，但并沒有形成自己獨(dú)立的權(quán)力系統(tǒng)，而是作為皇權(quán)的附庸出現(xiàn)〔4〕。像洪武年間，“殿閣大學(xué)士只備顧問”，皇帝，“自操威柄，學(xué)士鮮所參決”。降至仁、宣二朝，內(nèi)閣權(quán)力雖然有所加重，但“以尚書任天下事”的基本格局并未改變，大學(xué)士“職居內(nèi)閣，官必以尚書為尊” 〔5〕。雖然到明中葉以后，隨著夏言、嚴(yán)嵩的賞權(quán)用事，，內(nèi)閣權(quán)力大幅度增加，但“大學(xué)士委寄雖隆，而終明世秩止正五品，故其官仍以尚書為重，其署銜必曰某部尚書兼某殿閣大學(xué)士”〔6〕。更重要的是，晚明個別內(nèi)閣首輔所擁有的超常權(quán)力并不獨(dú)立或合法存在，在很大程度上它只是皇權(quán)腐敗以及宦官勢力惡性膨脹的產(chǎn)物〔7〕。像嚴(yán)嵩，因“結(jié)諸閹人”，方得長期秉政，即張居正也需討好太監(jiān)馮保，方能執(zhí)掌國柄，史稱“居正固有才，其所以得委任，專國柄者，由保為之左右也” 〔8〕 。最為嚴(yán)重的是，隨著宦官勢力的擴(kuò)張，內(nèi)閣逐漸成為權(quán)閹把持朝政的工具，本屬內(nèi)閣的票擬權(quán)竟被宦官操縱，即“批答，宰相事也，前明中葉，司禮太監(jiān)實主之。”“內(nèi)閣之?dāng)M票不得不取決于內(nèi)監(jiān)之批紅，而相權(quán)轉(zhuǎn)歸于寺人，于是朝廷之紀(jì)綱、賢士大夫之進(jìn)退，悉顛倒于其手，伴食者承意旨之不暇。間有賢輔，卒蒿目而不能救?！薄?〕可見，有明一代，真正對專制皇權(quán)構(gòu)成威脅的并不是內(nèi)閣，內(nèi)閣中也沒有出現(xiàn)能夠動搖皇權(quán)的權(quán)臣。曾任內(nèi)閣首輔的葉向高對此知之頗悉，感觸頗深，他說：“我朝閣臣，只備論思顧問之職，原非宰相。中有一二權(quán)勢稍重者，皆上竊君上之威重，下侵六曹之職掌，終以取禍。臣備員六年，百幾皆奉圣斷，分毫不敢欺負(fù)；部務(wù)盡聽主者，分毫不敢與聞。”〔10〕應(yīng)該說，葉向高的話反映了明朝內(nèi)閣的實際情況。因此清初統(tǒng)治者從明朝政治的經(jīng)驗與教訓(xùn)中是很難得出內(nèi)閣危及皇權(quán)這一結(jié)論的（這也是它入關(guān)不久即采用內(nèi)閣制度的重要原因）。乾隆皇帝反觀歷史，曾對朱元璋和永樂皇帝創(chuàng)建的以維護(hù)君主獨(dú)裁為目的的明朝政治體制予以高度評價，認(rèn)為其“立綱陳紀(jì)，遺謨遠(yuǎn)，更勝唐宗” 〔11〕。
和明朝內(nèi)閣比起來，清初內(nèi)閣的權(quán)力更加微不足道。崇德元年（公元1636年），皇太極改文館為內(nèi)三院：“一名內(nèi)國史院，職掌記注皇上起居、詔令，收藏御制文字，凡皇上用兵、行政事宜，編纂史書，撰擬郊天告廟祝文及升殿宣讀慶賀表文，纂修歷代祖宗實錄，撰擬礦志文，編纂一切機(jī)密文移及各官章奏；掌記官員升降文冊，撰擬功臣母妻誥命印文，追贈諸貝勒冊文，凡六部所辦事宜，可入史冊者，選擇記載，一應(yīng)鄰國遠(yuǎn)方往來書札俱編為史冊。內(nèi)秘書院，職掌撰與外國往來書札，掌錄各衙門奏疏及辯冤詞狀，皇上敕渝文武各官敕書并告祭文廟，諭祭文武各官文。內(nèi)宏文院，職掌注釋歷代行事善惡，進(jìn)講御前，侍講皇子，并教諸親王，頒行制度?！薄?2〕從上述職掌可以看出，內(nèi)三院實際上只是皇帝的機(jī)要秘書班子兼顧問集團(tuán)，并不具有政府的職能，當(dāng)時也沒有建立起類似明朝內(nèi)閣那樣的票擬制度。盡管入直內(nèi)三院的大學(xué)士如范文程等人為清朝的崛起獻(xiàn)計獻(xiàn)策，“獨(dú)領(lǐng)機(jī)密，出而折沖，入而借箸，鞠躬罔逸”，但卻不能加入真正享有決策權(quán)的議政王大臣會議，更不能處理臣工奏議，在入關(guān)以前，內(nèi)三院并不具有較高政治地位〔13〕。
內(nèi)三院演變?yōu)榍宄醒胝窃谇遘娙腙P(guān)以后。順治元年（公元1644年）五月初二日，多爾袞進(jìn)入北京；初六日，多爾袞令：“在京內(nèi)閣、六部、都察院等衙門官員俱以原官同滿官一體辦事?！薄?4〕在此之后，任職內(nèi)院的大學(xué)士們開始承擔(dān)一些票擬事務(wù)，內(nèi)三院從而具有了部分政府職能，這在客觀上加速了清廷從統(tǒng)治東北一隅的地方政權(quán)到治理全國的中央政府的轉(zhuǎn)變。然而，當(dāng)時內(nèi)三院所票擬的大多是無關(guān)痛癢的“官民奏聞之事”，對朝廷“用人行政”卻無發(fā)言權(quán)，這就不能不使部分推祟明制的漢族大學(xué)士感到失望，是年六月初二日，大學(xué)士馮銓、洪承疇對清廷權(quán)力分配發(fā)出不滿之辭 。
國家要務(wù)，莫大于用人行政。臣等備員內(nèi)院，凡事皆當(dāng)與聞。今各部題奏，俱未悉知，所票擬者，不過官民奏聞之事而已。夫內(nèi)院不得與聞，況六科夫？倘有乖誤，臣等憑何指陳？六科憑何摘參？按明時舊例，凡內(nèi)外文武官民條奏，并各部院復(fù)奏本章，皆下內(nèi)閣票擬，已經(jīng)批紅者，仍由內(nèi)閣分下六科，所以防微杜漸，意至深遠(yuǎn)。以后用人行政要務(wù)，乞發(fā)內(nèi)閣擬票，奏請裁定。〔15〕
因當(dāng)時正值鼎革之際，機(jī)務(wù)繁重，朝政需人協(xié)理，故多爾袞對這一建議表示贊同。順治十五年（公元1658年），清廷又改內(nèi)三院為內(nèi)閣，使其成為名副其實的政府機(jī)構(gòu)。然而，即使如此，清初內(nèi)閣仍然不能和明朝，尤其是晚明內(nèi)閣相提并論，它始終受到皇帝和保守滿洲貴族的嚴(yán)密監(jiān)督和控制，下面兩個現(xiàn)象尤其值得重視：
一是內(nèi)閣票擬權(quán)力受到嚴(yán)格限制。票擬是內(nèi)閣權(quán)力之所在，票擬范圍的大小反映了內(nèi)閣在朝廷地位的高低。清初內(nèi)閣從一開始，其票擬權(quán)就頗為有限。先是言官本章“是與不是必須封進(jìn)聽旨定奪”，閣臣不得過問〔16〕。不久，多爾袞又以“陳奏本章，照顧明例，殊覺遲誤”，為借口，規(guī)定：“今后部院一切疏章，可即速奏候旨遵行”，所謂“速奏”，就是“徑詣宮門陳奏”，而不是先送到內(nèi)三院票擬，這就剝奪了內(nèi)院對大批部本的預(yù)知權(quán)，部分恢復(fù)了關(guān)外奏議不經(jīng)票擬的傳統(tǒng)〔17〕。十年（公元1653年），又規(guī)定：“今后凡系機(jī)密及參劾本章，俱著實封進(jìn)呈”，內(nèi)院由此喪失了對機(jī)密奏疏首先了解的權(quán)力〔18〕。十三年（公元1656年）規(guī)定科道以及在京各官奏折不必先送內(nèi)院，而是“徑詣宮門”，十七年（公元1660年）又定：“其通政司所封各項本章，向來選送內(nèi)閣發(fā)譯，今后著該衙門自行封進(jìn)，聯(lián)覽過后發(fā)譯。如系密本，亦著該衙門不拘時封進(jìn)?！薄?9〕這樣就剝奪了內(nèi)閣參與重要機(jī)務(wù)的權(quán)力，將它變成了處理日常政務(wù)的官僚衙門，而不是像馮銓和洪承疇所設(shè)想的中樞輔政機(jī)構(gòu)。
二是大學(xué)士的票擬直接聽命于皇帝。清初的票擬和明朝不同，不是閣臣根據(jù)自己對問題的理解提出處理意見供皇帝采納，而是揣摩皇帝的旨意起草諭旨，不可絲毫專擅。當(dāng)時，大量題本由皇帝首先閱看，然后，再由內(nèi)閣根據(jù)皇帝旨意擬旨，最后獲皇帝認(rèn)可后下達(dá)執(zhí)行。十七年五月，順治帝令：“今后各衙門及科道各官本章，俱著于每日午時進(jìn)奏，候聯(lián)披覽，次日發(fā)下擬旨，以便詳閱批發(fā)?！薄?0〕更重要的是，和明朝“天子與閣臣不常見，有所諭，則令內(nèi)監(jiān)先寫事目付閣撰文”的情形不同，“世祖章皇帝親政之初，即日至票本房，大學(xué)士在御前票擬” 〔21〕?！俄樦螌嶄洝吩羞@樣的記裁：（十年十月）在“太和門內(nèi)擇一便室，令大學(xué)士、學(xué)士等分班入直，本章或親批，或于上前面批，若有更改之事，即面奏更改?！薄?2〕大學(xué)士在御前票擬，當(dāng)然只能老老實實做皇帝的秘書，而不享有任何政務(wù)裁決權(quán)，故吳振＠① 說：清初“內(nèi)閣大學(xué)士沿明制主票擬，然一一皆秉上裁，大學(xué)士無權(quán)也?！薄?3〕連順治皇帝也不得不承認(rèn)：“爾等（大學(xué)士）職司票擬，一應(yīng)章奏有成規(guī)者，爾等不過照例擬旨，凡有改正者，皆聯(lián)親裁，未能俾爾等各出所見佐聯(lián)不隸，是皆聯(lián)不能委任大臣之咎，以致爾等俱未獲盡展才猷?！薄?4〕這種狀況在一定程度上倒符合了明清時期設(shè)立內(nèi)閣的本意，即閣臣之職，“專一視草代言，故其官謂之制誥。”〔25〕
順治十八年（公元1661年），順治皇帝去世，康熙帝即位，鰲拜等輔政大臣改內(nèi)閣為內(nèi)三院，后世一些史家將這一變革視為四大輔臣在制度上恢復(fù)關(guān)外政治傳統(tǒng)的典型事例。其實不然，康熙初年內(nèi)院繼承了順治年間內(nèi)閣的票擬權(quán)，作為清朝中央政府，這時的內(nèi)院和原來的內(nèi)閣在基本職任上并無原則性差異。由于輔政大臣親自參加票擬，大學(xué)士的政治權(quán)力也未因皇帝不能親政而有任何擴(kuò)大，他們在和輔政大臣發(fā)生政務(wù)分歧時只能委曲周旋，而不敢直抒已見。時人描述當(dāng)時清廷政務(wù)處理情形說：康熙初，“又改內(nèi)閣為內(nèi)三院，以公（李＠②為內(nèi)宏文院大學(xué)士。是時，上方諒陰恭默，輔政大臣受顧命，決機(jī)務(wù)，或議事相齷齪，公輒默然，俟辯論將息，徐出片言定是非。票擬或未當(dāng)。不輕論執(zhí)，每于談笑間旁引曲喻，令聞?wù)咝膼?，然后徐奪其所是而更正之?！薄?6〕一些重要決策大學(xué)士也無權(quán)參與，像康熙六年，鰲拜羅織蘇克薩哈罪名，“集中定讞”，因國史院大學(xué)士巴泰拒不附和，遂“弗使與聞”，而大學(xué)士蘇納海競因反對圈換土地，被鰲拜矯沼處絞〔27〕。
降及康熙親政以后，重新將內(nèi)三院改為內(nèi)閣，內(nèi)閣負(fù)責(zé)處理日常政務(wù)的職能進(jìn)一步明確下來，隨之而來，內(nèi)閣權(quán)力有所加強(qiáng)，因而出現(xiàn)了明珠、徐元文、李光地等在朝中有一定影響的大學(xué)士。然而，明珠等人絕不可能危及皇帝的絕對權(quán)威，用康熙的話說就是：“若等勢重于四輔臣乎？我欲去之，則盡去之！”〔28〕具有明確權(quán)力意志的康熙皇帝始終堅持將政務(wù)大權(quán)牢牢控制在自己手中，稱：“今天下大小事務(wù)皆朕一人親理，無可旁貸。若將要務(wù)分任于人則斷不可行”，明確表示宰相只是“佐君理事之人”，不得侵犯人主權(quán)力，而自己也絕不“以大權(quán)授人” 〔29〕。當(dāng)時，內(nèi)閣的所謂票擬和順治時一樣，在很大程度上仍是承旨書諭?！犊滴跗鹁幼ⅰ酚忻鞔_記載，比較典型的如：康熙十九年六月初六日，提督許貞請以南昌水師兵一千名歸其標(biāo)下，部復(fù)不準(zhǔn)。康熙對索額圖等大學(xué)士說：“水師營兵歸提督標(biāo)下，不免糜費(fèi)錢糧。前以尚之孝標(biāo)下兵丁補(bǔ)江西各營老弱缺少之?dāng)?shù)，著將此項內(nèi)兵丁撥許貞一千名。此兵缺少，不必再補(bǔ)。如此錢糧不至糜費(fèi)，亦于許貞有益。爾等之意若何？”索額圖等奏道：“上諭誠為至當(dāng)?！笨滴跽f：“即照此票擬?！薄?0〕李光地《榕村續(xù)語錄》也有類似記載。如統(tǒng)一臺灣后，康熙曾和李光地商量善后事宜，李光地建議以萬人戍守，三年一歸省，康熙即諭中堂云：“李某所奏狠（很）是，你們可出與細(xì)商，即依此票簽可也?！薄?1〕在皇權(quán)的絕對支配下，大學(xué)士只能明哲保身，而不可能有大的作為，時人述其為官準(zhǔn)則云：“（大學(xué)士應(yīng)）措其身于一言一動無過之地，如圣明之詔誡；而宰物應(yīng)機(jī)，要皆以虛公處之。長官百司各安其職，一不與己與，威福歸之于朝，而毀譽(yù)不出諸其口?！薄?2〕可見，在軍機(jī)處設(shè)立以前，專門負(fù)責(zé)承旨書諭，處理“章疏票擬”的內(nèi)閣只是服務(wù)于皇權(quán)的官僚機(jī)構(gòu)，而不是一個獨(dú)立的權(quán)力系統(tǒng)，它和專制皇權(quán)不存在實質(zhì)性的矛盾沖突，和明初內(nèi)閣一樣，清初內(nèi)閣的出現(xiàn)也可以說是皇權(quán)獲得加強(qiáng)的產(chǎn)物〔33〕。
二
關(guān)于軍機(jī)處在清朝皇權(quán)發(fā)展史上的地位，人們歷來評價甚高，比較典型的是清末籌備立憲運(yùn)動中御史張瑞蔭的一份奏折，他在奏折中說：“自設(shè)軍機(jī)處，名臣賢相不勝指屈，類皆小，心敬慎，奉公守法。其弊不過有庸臣，斷不至有權(quán)臣”；“軍機(jī)處雖為政府，其權(quán)屬于君，若內(nèi)閣則權(quán)屬于臣，不過遇事請旨耳，視前明之內(nèi)閣票擬何異？”〔34〕即近代現(xiàn)代也有不少學(xué)者持相同或相似的觀點(diǎn)，認(rèn)為“軍機(jī)處設(shè)立后，逐步取代滿族貴族議政的制度，削弱了內(nèi)閣承旨出政的極力，它實際上成了凌駕于內(nèi)閣、部院之上的中樞機(jī)構(gòu)，是清朝維護(hù)君主專制體制的有力工具”，有人甚至還提出：軍機(jī)處的設(shè)立使“君權(quán)得到極大提高”，“專制主義中央集權(quán)發(fā)展到了一個空前階段”。事實果真如此嗎？
衡量一個政治機(jī)構(gòu)的歷史作用，最重要的不是看有關(guān)的法規(guī)或制度，而是要看它在政治運(yùn)行中對權(quán)力分配所產(chǎn)生的實際影響。如前所述，內(nèi)閣在清初并不危及皇權(quán)，因此，軍機(jī)處的創(chuàng)設(shè)不可能是針對內(nèi)閣而采取的一項精心的政治舉措。至于清初擁有一定實權(quán)的議政王大臣會議，其權(quán)力在不同時期消長不定，不可籠統(tǒng)言之，然而有一點(diǎn)是明確的：入關(guān)以后，議政王大臣會議權(quán)力日漸削弱，到康熙中期，議政已經(jīng)變成了徒有其名的虛銜（康熙三十六年康親王杰書去世，議政王大臣會議一度成為議政大臣會議，此后在清朝政治中不再發(fā)揮重要作用），當(dāng)時真正能參與軍國機(jī)密的是皇帝器重的親信大臣，而不是某個固定的機(jī)構(gòu)。降及雍正初年，迫于嚴(yán)重的帝位合法性危機(jī)，雍正采取斷然措施，以嚴(yán)猛為政的方式將專制皇權(quán)推向登峰造極。到雍正五六年間，雍正帝位已經(jīng)非常鞏固（即“人心共知儆惕矣”，“眾人悛改之象與朕期望之意相符” 〔35〕），這時，許多能保證皇帝獨(dú)裁統(tǒng)治的制度和措施（如奏折制的廣泛推行、厲禁朋黨、任用親信參與決策等）早已付諸實施，對君臣權(quán)力分配，遲到的軍機(jī)處已經(jīng)不可能提出實質(zhì)性的新內(nèi)容，因此，軍機(jī)處的產(chǎn)生，不是因為皇權(quán)受到威脅，也不是為了進(jìn)一步強(qiáng)化皇權(quán)，而是對康熙以來，尤其是在雍正初年形成的皇帝獨(dú)裁體制的制度化和規(guī)范化〔36〕。
由于任何制度、機(jī)構(gòu)、歷史事件的社會影響都是復(fù)雜多樣的，在任何情況下，歷史演變的真實效果與當(dāng)事者的主觀動機(jī)都會存在或大或小的差異，有時甚至朝相反方向發(fā)展，因此，對軍機(jī)處這樣一個存在了近兩百年之久的政治機(jī)構(gòu)，治史者不應(yīng)僅僅依據(jù)時人對其創(chuàng)設(shè)初期運(yùn)行情況的初步印象（特別是趙翼、王昶等人的部分記錄），而簡單地得出全局性的歷史結(jié)論。事實上，對軍機(jī)處強(qiáng)化皇權(quán)的作用，我們不但不宜過分強(qiáng)調(diào)，而且應(yīng)充分重視其負(fù)面影響。
首先，在用人上（其實質(zhì)是授予或分配政治權(quán)力，這是實現(xiàn)政治控制的關(guān)鍵），在軍機(jī)處設(shè)立以前，皇帝挑選親信顧問應(yīng)對，參與決策是非制度化的，選誰不選誰，沒有任何條件限制，沒有成文的標(biāo)準(zhǔn)和硬性的規(guī)定，一切但憑皇帝之好惡，入選者既可能是明珠、李光地這樣的高級閣僚，也可能是張英（四品）、高士奇（六品）這樣的中低級官員，皇帝真正獨(dú)攬了用人大權(quán)。軍機(jī)處出現(xiàn)以后，這一傳統(tǒng)被改變了。盡管軍機(jī)處原則上用人“唯用親信，不問出身” 〔37〕，但既然作為一個正規(guī)的決策和協(xié)理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，它就必然逐漸形成一套成文或不成文的規(guī)章制度，這就或多或少地限制了皇帝的用人權(quán)。比較典型的如：在軍機(jī)處出現(xiàn)以后，入直軍機(jī)，參與機(jī)密重務(wù)的大臣資格，在官品上有了明確規(guī)定，這就是必須在三品以上，軍機(jī)章京則只能從四品京堂以下的官員中選擇，這就限制了皇帝選用親信的范圍〔38〕。而且，皇帝對軍機(jī)處的人事安排也并非像一些史書所描寫的那樣享有全權(quán)，以軍機(jī)章京的選用為例，嘉慶四年（公元1799年）以前，軍機(jī)章京均由軍機(jī)大臣負(fù)責(zé)挑補(bǔ)，皇帝并不過問，因軍機(jī)處的“領(lǐng)班”，即所謂的“首席”、“首揆”或“首樞”必須由內(nèi)閣大學(xué)士擔(dān)任，故內(nèi)閣中書得以長期壟斷軍機(jī)章京的職務(wù)〔39〕。就是職位最為重要的軍機(jī)大臣，皇帝在選用上也不能隨心所欲，而必須顧及社會輿論、臣工態(tài)度等多方面的因素。像乾隆初年，鄂爾泰、張廷玉二人自恃雍正寵臣，“暗結(jié)黨援，排擠不睦之人”，乾隆雖然知之甚悉，但只能曲加包容，不但不能將其趕出軍機(jī)處，而且一直讓其擔(dān)任軍機(jī)處首樞職務(wù)〔40〕。再如，乾隆中期大學(xué)士于敏中交接宦官，“暗為招引”親信，“潛受苞苴”，乾隆卻因“軍機(jī)大臣中無老成更事之人”，而不得不讓其繼續(xù)“侍直樞廷，承旨書諭”，結(jié)果于敏中任首席軍機(jī)大臣直至去世，以至后世有“金壇秉政”之稱〔41〕。
其次，軍機(jī)處設(shè)立以后，清廷固有權(quán)力分配體制發(fā)生了微妙變化，其最明顯的表現(xiàn)是入直軍機(jī)處的大學(xué)士對朝廷決策影響力有所擴(kuò)大，這就有可能給專制皇權(quán)制造出新的異己力量。由于入直軍機(jī)處的大學(xué)士不是受皇帝特殊信重者，就是位望甚隆的老臣，他們既處理內(nèi)閣事務(wù)，掌管票擬，又參與機(jī)密，協(xié)理軍國重務(wù)，其權(quán)力與地位和順康時期的大學(xué)士相比，自然不可同日而語，故《清史稿》感嘆說：“任軍機(jī)者，自親王外，其領(lǐng)袖者必大學(xué)士，唐、元三公尚不及也?！薄?2〕在這種情況下，專制皇帝如果失于懈惰，或用人不當(dāng)，就極有可能出現(xiàn)臣權(quán)侵犯皇權(quán)的情況。事實上，在軍機(jī)處創(chuàng)設(shè)以后，“宰輔”植黨攬權(quán)現(xiàn)象從未斷絕：軍機(jī)處設(shè)立不久，就出現(xiàn)鄂爾泰和張廷玉之間的黨爭，降至乾隆中期，又有于敏中竊權(quán)用事之事，“士大夫之浮薄者，紛紛趨其門下，權(quán)勢赫弈，灸手可熱”，于從中扶植親信，“所援引或數(shù)年至卿貳”，因首輔招搖納賄，結(jié)黨營私，朝廷政風(fēng)漸趨敗壞，故不少人將金壇秉政視為“君子小人消長之漸”，“國家治亂之分” 〔43〕。至于乾隆晚年，和?當(dāng)政，“‘專擅蒙蔽，以至下情不能上達(dá)” 〔44〕，內(nèi)外臣工懼其威勢，對其種種不法行為“緘口結(jié)舌”，“從風(fēng)盡靡”，在嘉慶帝繼位以后，不少人對和?的畏懼竟然超過了對新君的奉迎，不知有皇帝，“唯知有和?一人” 〔45〕。降及嘉道以后，清廷國事日蹙，皇帝才智愈衰，大學(xué)士兼軍機(jī)者權(quán)力更重，尤其是道光時期，大學(xué)士穆彰阿兼軍機(jī)大臣，“固寵竊權(quán)”，“傾排異己”，“門生故吏遍于天下，知名之士多被援引，一時號曰‘穆黨’。” 〔46〕最為嚴(yán)重的是，穆彰阿已經(jīng)能夠利用自己手中的權(quán)力蒙蔽皇帝，像東閣大學(xué)士王鼎在鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)以后，力主對英作戰(zhàn)，與主和派穆彰阿不和。在林則徐遭罪遣以后，王鼎憤慨已極，“自草遺疏，劾大學(xué)士穆彰阿誤國，閉戶自縊，冀以尸諫 ”，穆彰阿及其黨羽竟對道光皇帝封鎖王鼎去世的真正原因，“滅其疏，別具以聞，上疑其暴卒，命取其原稿不得，于是優(yōu)昭憫惜?！薄?7〕可見，軍機(jī)處和專制皇權(quán)并非同一概念，軍機(jī)大臣的權(quán)力和皇權(quán)之間存在著本質(zhì)的差異，對此，學(xué)者不可輕加等同。事實上，對軍機(jī)處可能給皇權(quán)造成的危害，一些比較敏感的皇帝已有覺察，像嘉慶帝有鑒和＠③專權(quán)的教訓(xùn)，在親政之初就斷然拒絕了臣僚“重軍機(jī)大臣責(zé)成，以肅綸言”的請求，認(rèn)為若凡事“必專責(zé)之軍機(jī)大臣，則其權(quán)過重”，與清朝“乾綱獨(dú)斷”的家法不符，強(qiáng)調(diào)軍機(jī)大臣不過“承旨書諭”而已，皇帝并非“將臣工翊贊之職盡責(zé)之此數(shù)人也” 〔48〕，力圖對軍機(jī)處的權(quán)力作出新的限制。然而，皇帝日理萬機(jī)，必須有臣僚“匡弼”，舍軍機(jī)處，他又能找到什么更好的方法？
最后，從有關(guān)政紀(jì)規(guī)范的執(zhí)行情況看，高度的機(jī)密性是軍機(jī)處最重要的特色之一，這對皇帝有效地行使自己的獨(dú)裁權(quán)力極為重要（雍正創(chuàng)設(shè)軍機(jī)處就是“以內(nèi)閣在太和門外，曝直者多，慮漏泄事機(jī)，始設(shè)軍需房于隆宗門內(nèi)” 〔49〕）。 然而，“法久自必弊生”（乾隆語），到乾隆中期以后，這一制度開始遭到破壞。像和＠③當(dāng)朝時，竟不顧清朝奏折直達(dá)皇帝，臣僚不得與聞之成例，“在軍機(jī)時，慮人舉發(fā)，凡有奏折，令具副本，關(guān)會軍機(jī)處”，從而嚴(yán)重侵害了皇帝對政務(wù)的獨(dú)裁權(quán)〔50〕。軍機(jī)處辦公地點(diǎn)也逐漸改變了以前嚴(yán)密整肅情形，變得喧鬧嘈雜起來，盡管清廷對此屢加整頓，但仍無根本好轉(zhuǎn)，五年（公元1800年），嘉慶皇帝曾感嘆說：“軍機(jī)處為辦理樞務(wù)承寫密旨之地，首以嚴(yán)密為要，軍機(jī)大臣傳述朕旨，令章京繕寫均不應(yīng)稍有泄漏。自去年正月以后，軍機(jī)處頗覺整飭嚴(yán)肅，閑雜人等亦覺稀少。近日又覺廢弛，軍機(jī)處階臺上下，窗外廊邊，擁擠多人，借回事畫稿為名，探聽消息。折稿未達(dá)于宮廷，新聞早傳于街市，廣為談?wù)f，信口批評，實非政體?！薄?1〕可見，對軍機(jī)處的保密性不宜估計過高。
當(dāng)然，作為清朝中央決策的特色機(jī)構(gòu)，軍機(jī)處的創(chuàng)設(shè)，對方便皇帝行使獨(dú)裁權(quán)力，提高清朝中央決策和行政效率確實具有非常重要的意義，這是它自產(chǎn)生以后即備受親睞，并得以長期存在最重要的原因。在軍機(jī)處產(chǎn)生以后，清朝決策機(jī)構(gòu)更加明朗化，內(nèi)閣行政職能更加明確，在為政方式上，朝廷對日常政務(wù)與機(jī)密重務(wù)的處理有了原則區(qū)別，即所謂“本章歸內(nèi)閣，機(jī)務(wù)及用兵皆軍機(jī)大臣承旨”，這可以說是軍機(jī)處對清朝行政體制的一大完善〔52〕。這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是，軍機(jī)處和內(nèi)閣在權(quán)力分配上并不對立，它的出現(xiàn)并不影響內(nèi)閣作為中央政府處理日常政務(wù)的職能，內(nèi)閣仍一如既往地承擔(dān)著大量繁復(fù)冗雜的行政事務(wù)（在軍機(jī)處設(shè)立以后，需要票擬的題本一度大量增加）〔53〕，而這是軍機(jī)處所不能也無法取代的。乾隆時入閣協(xié)辦批本的程晉芳曾感慨說：“旁觀者謂密勿重務(wù)咸由軍機(jī)，內(nèi)閣秉成例而行，如郵傳耳。烏知國家大政內(nèi)自九卿以下，外而督撫藩臬，凡諸兵農(nóng)禮樂刑賞之事，胥由是出納焉，可不謂至重歟?” 〔54〕據(jù)此，人們是很難得出軍機(jī)處創(chuàng)設(shè)以后內(nèi)閣成為“閑曹”、“冗員”這一傳統(tǒng)結(jié)論的。至于咸同光宣時期，清廷內(nèi)憂外患，軍機(jī)處、內(nèi)閣和皇權(quán)在新的政治條件下飄搖動蕩，其中權(quán)力之消長，關(guān)系之變異自然又需另當(dāng)別論了。
三
盡管軍機(jī)處的出現(xiàn)對專制皇權(quán)的加強(qiáng)不但沒有起到推動作用，反而因其改變了順康以來皇帝在用人行政上固有獨(dú)裁方式，從而在客觀上制造出一些新的異己因素，但人們也不能否認(rèn)這樣一個事實，那就是從歷史發(fā)展的總趨勢看，清朝專制皇權(quán)較明朝，甚至以前任何朝代都大大加強(qiáng)了，皇權(quán)對政治社會的干預(yù)和控制比以往任何一個時期都要強(qiáng)大和嚴(yán)密，這就提出了這樣一個問題：清朝皇權(quán)究竟是通過什么樣的途徑獲得加強(qiáng)，并得以長期維持的？對這樣一個重大課題，當(dāng)然不是一兩篇學(xué)術(shù)文章所能解決，但筆者認(rèn)為從以下幾個方面考慮，也許會有助于我們尋找比較合理的答案：
一是清朝政權(quán)獨(dú)有的民族傳統(tǒng)。清朝政權(quán)是滿漢官僚的聯(lián)合統(tǒng)治，但這種聯(lián)合并不否認(rèn)滿洲貴族和官僚在政權(quán)中的主導(dǎo)地位，尤其不否認(rèn)滿族特殊歷史傳統(tǒng)對這一政權(quán)的深刻影響。確實，入關(guān)以前，清朝的不少制度設(shè)施是不利于皇權(quán)加強(qiáng)的（如諸王共議國政等），但植根于滿族社會中一些基本價值觀卻為以后專制皇權(quán)的形成與強(qiáng)化提供了最原始的社會土壤，其中，比較重要的就是滿族重視主奴差別，嚴(yán)格尊卑貴賤，強(qiáng)調(diào)篤誠事上的傳統(tǒng)，這在實際政治生活中極易轉(zhuǎn)化為忠君敬上的政治教義，并和中原地區(qū)傳統(tǒng)的儒家綱常倫理巧妙地結(jié)合起來，成為推動皇權(quán)強(qiáng)化的文化基礎(chǔ)。正因為如此，清朝諸帝無不強(qiáng)調(diào)滿洲官僚要“毋忘根本，學(xué)彼偽習(xí)” 〔55〕，“偽習(xí)”指的不是儒家文化，而是存在于漢人中的所謂虛偽浮華、沽名釣譽(yù)、結(jié)黨攬權(quán)等惡劣品性，這對維護(hù)專制皇權(quán)，保障官僚政治正常運(yùn)行極為不利。熱衷于強(qiáng)化皇權(quán)的雍正皇帝為此還專門發(fā)表長篇上諭，輾轉(zhuǎn)周詳，不厭其煩地闡發(fā)自己的見解，他說:“我滿洲人等，篤于事上，一意竭誠孝于父母，不好貨財，雖極貧困窘迫，不行無恥卑鄙之事，此我滿洲人之所長也，讀書者亦欲知此而行之耳。徒讀書而不能行，轉(zhuǎn)不如不讀書而行也。本朝龍興，混一區(qū)宇，惟恃實行與武略耳，并未嘗恃虛文以粉飾，而凡厥政務(wù)悉吻合于古來圣帝明王之徽猷，并無稍有不及之處，觀此可知實行之勝于虛文也。我滿洲人等，純一篤實忠孝廉潔之行，豈不勝于漢人之文藝，蒙古之經(jīng)典歟？”〔56〕
二是清朝系統(tǒng)的專制主義政治理論。在政治斗爭中，理論的論證確實不能代替權(quán)力的論證，但是，缺乏理論支持的權(quán)力，無論如何都是難以長期維持的。清初歷史有一個重要特點(diǎn)，那就是入關(guān)不久，清朝統(tǒng)治者就根據(jù)現(xiàn)實政治的需要，提出了一整套極為系統(tǒng)的專制主義政治理論，為君主獨(dú)裁政體的形成奠定了堅實的理論基礎(chǔ)，其代表人物是對清朝貢獻(xiàn)巨大，“雖曰守成，實同開創(chuàng)”的康熙皇帝，以及其繼承人、后來的雍正皇帝。清朝專制理論大致包括兩個方面的內(nèi)容：對皇帝，要求其“乾綱獨(dú)斷”，將一切主要政治權(quán)力集中在自己手中，并通過兢兢業(yè)業(yè)的勤政，使這種專權(quán)成為傳統(tǒng)，即“天下大權(quán)當(dāng)統(tǒng)于一”，絕不允許臣僚在權(quán)力分配上有任何僭越行為。以用人之權(quán)為例，康熙對其極為重視，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“用人之權(quán)，關(guān)系最為重大”，故臣僚不得專擅〔57〕，就是親信大臣，有敢于“授引私人”者，康熙也嚴(yán)加斥懲，絕不寬恕，曾當(dāng)面訓(xùn)斥河道總督于成龍說：“用人之權(quán)，豈人臣所得專擅？”“朕乃天下之主，用人之際尚不肯任意，為人臣者，乃妄意自擅，可乎？大抵欲援助人者，后必自己獲罪，爾其戒之?！薄?8〕對大小臣工，則要求其安分守己，敬慎事上，康熙說：“部院堂官，惟勤慎者能守分，不致生事，其專權(quán)好勝之徒，特欲借公事以遂其私意耳，于國家何裨？”〔59〕與皇帝“一德同心”是人臣事君的本份，為此，雍正還提出了影響頗大的“公誠論”，強(qiáng)調(diào)“誠”就是在思想上與皇帝保持絕對的一致，“公”則是“誠”在具體政務(wù)中的實際體現(xiàn)，他說：“凡為臣子，惟勉一誠公，與君上一德同心為要”，而所謂“一德同心”，就是“是是非非惟朕是從”，安于臣子的地位，老老實實做皇帝的奴才，從而達(dá)到有利于君主獨(dú)裁的政治目的〔60〕。由康熙和雍正闡揚(yáng)的這種極端專制理論，以后逐漸演變成清廷的“家法祖制”，被賦予最高法律權(quán)威。乾隆說：“乾綱獨(dú)斷，乃本朝家法。自皇祖（康熙）皇考（雍正）以來，一切用人聽言，大權(quán)從未旁假。即左右親信大臣，亦未有能榮辱人，能生死人者，蓋與其權(quán)移于下，而作威作福，肆行無忌，何若操之自上，而當(dāng)寬而寬，當(dāng)嚴(yán)而嚴(yán)？此聯(lián)所恪守前規(guī)，不敢稍懈者” 〔61〕。顯然，對專制獨(dú)裁的長期維持而言，這種理論上的建設(shè)，要比普通的制度或機(jī)構(gòu)建設(shè)重要得多，因為它在實際政治生活中，經(jīng)反復(fù)宣傳和“教化”，會逐漸深入人心，進(jìn)而成為一種難以違逆的政治傳統(tǒng)和習(xí)慣。
三是奏折制的廣泛推廣。臣僚向皇帝密疏言事，并不是清朝的發(fā)明，至晚在明朝宣德年間（公元1426—1435年），就出現(xiàn)了所謂的文淵閣銀印，它賦予親信重臣以密疏言事，章疏直達(dá)御前的特殊權(quán)力，即文淵閣印“自宣德中特賜，凡機(jī)密文字鈴封進(jìn)呈，至御前開拆” 〔62〕，“上有密旨，則用御前之寶封示，下有章疏，則用文淵閣印封進(jìn)，直至御前開拆” 〔63〕。降至嘉靖年間（公元1522—1566年），這一制度仍被遵行。像當(dāng)時嘉靖皇帝出巡時，特令留守京師的大學(xué)士：“宮中消息當(dāng)密疏奏聞” 〔64〕。銀印密疏權(quán)在當(dāng)時被明朝官僚視為一種值得炫耀的莫大榮譽(yù)。如大學(xué)士夏言得罪時，曾苦苦哀求皇帝“免追銀章手敕，為子孫百世榮，詞甚哀” 〔65〕。清朝奏折制和明代的密疏制在形式上是極為相似的（均系密疏言事，直達(dá)御前），至于二者之間是否存在著某種承繼關(guān)系，現(xiàn)在已不得而知。不過，有一點(diǎn)是可以肯定的，那就是至晚在順治時，奏折就已經(jīng)出現(xiàn)，而且“奏折”一詞也開始見于時人的文書記錄。如：順治皇帝在十三年六月曾專門為進(jìn)本一事頒發(fā)上諭，規(guī)定：“向來科道及在京滿漢各官奏折俱先送內(nèi)院，今后悉照部例，徑詣宮門陳奏。”〔66〕王熙在《自訂年譜》中追述順治去世情景時曾有這樣一段話：“是日（十八年正月初三），奉天語面諭者關(guān)系重大，并前此屢有面奏及奉諭詢問，密封奏折，俱不敢載?！薄?7〕這一材料反映出，奏折在順治時不但存在，而且具有高度機(jī)密性?？滴鹾陀赫龝r期，奏折制在清朝政治中的使用日漸廣泛，進(jìn)而成為強(qiáng)化皇權(quán)的重要工具，其政治影響也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于明代的銀印密疏制（從有關(guān)材料看，明代銀印密疏的使用只限于少數(shù)親信重臣，對強(qiáng)化皇權(quán)意義不大）?？滴跽f：“天下大矣，朕一人聞見豈能周知，若不令密奏，何由洞悉？”要求臣下“若不可用露章者，應(yīng)當(dāng)密奏?！薄?8〕雍正繼位以后，為了加強(qiáng)對臣僚的控制，將奏折人范圍空前擴(kuò)大，不但督撫藩臬等高級官僚能密折言事，而且許多微末官員如知府、游擊等也可以通過奏折密報地方情形。如元年（公元1723年）正月雍正密諭山東兗州知府吳關(guān)杰：“倘有應(yīng)奏事情，從巡撫處具折奏聞，遇有萬不得已之事，你難道沒有子侄么？沒有家人么？竟具折奏聞，你看那有折子到朕門上，誰敢攔阻？”〔69〕奏折人范圍的擴(kuò)大，意味著皇帝耳目增加，信息渠道增多，對下情了解更細(xì)，且更準(zhǔn)確，從而改變了過去皇帝僅靠少數(shù)官僚機(jī)構(gòu)獲取政治情報的傳統(tǒng)，而奏折人因擔(dān)心皇帝“另有訪問打聽”，也不敢謊報政情〔70〕。大小臣工懼于同僚告密，凡事謹(jǐn)小慎微，爭相表示：“（臣）所瞻依依賴者，惟知有皇上，不知其他” 〔71〕，皇帝對臣僚的控制前所未有地加強(qiáng)。故清代，大凡對極端君主專制心懷不滿者，往往對奏折制大加抨擊，像雍乾時期著名骨鯁之臣謝濟(jì)世就公開提出密奏不可有，他說：“自后世有密奏之例，小人多以此讒害君子，首告者不知主名，被告者無由申訴，上下相忌，君臣相疑”，建議“自今除軍機(jī)外，皆用露章，不許密奏”，這一激忿之辭從反面反映出奏折制在皇權(quán)強(qiáng)化過程中的特殊作用〔72〕。
和明初內(nèi)閣系專制皇權(quán)強(qiáng)化產(chǎn)物一樣，清初內(nèi)閣的出現(xiàn)也服務(wù)于皇權(quán)擴(kuò)張的需要，在權(quán)力分配上，二者間并不存在嚴(yán)重的對立關(guān)系。作為清朝中央決策特色機(jī)構(gòu)，軍機(jī)處的出現(xiàn)絕非針對內(nèi)閣，而是試圖將已經(jīng)形成的皇帝“乾綱獨(dú)斷”局面制度化和規(guī)范化，然而，決策制度化在方便皇帝獨(dú)裁的同時，在另一方面又因其改變了順康以來傳統(tǒng)統(tǒng)治方式和權(quán)力結(jié)構(gòu)，逐漸給皇權(quán)帶來了一些新的異己因素，就是其創(chuàng)始者始料不及的。這里需要特別指出的是：清朝專制皇權(quán)的形成與加強(qiáng)，絕非軍機(jī)處或內(nèi)閣一兩個官僚機(jī)構(gòu)所能促成，它是歷史傳統(tǒng)、思想文化和制度改革等多種因素共同作用的結(jié)果，其中，皇帝的個人素質(zhì)（主要是其統(tǒng)治思想），尤其具有至關(guān)重要的意義，它在很大程度上決定了清朝政治的演變方向。乾隆皇帝嘗說：國家設(shè)官分職，關(guān)鍵在人主“太阿不移”，“蓋有是君方有是臣，惟后克艱厥后，庶臣克艱厥臣”，可以說精辟地反映了傳統(tǒng)政治條件下君臣關(guān)系的本質(zhì)，而清朝內(nèi)稅、軍機(jī)處和皇權(quán)之間權(quán)力關(guān)系的消長變動，不過是這一歷史實際的生動體現(xiàn)罷了〔73〕。
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