裴偉健 孫紅軍
一、理論基礎(chǔ)
以1992年COSO委員會(huì)報(bào)告提出的內(nèi)部控制框架和財(cái)政部、證監(jiān)會(huì) 、審計(jì)署 、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)印發(fā)的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財(cái)會(huì)[2008]7號(hào)）的通知為理論基礎(chǔ)，按照《中華人民共和國(guó)稅收征管法》、《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》等法律、法規(guī)，建立起國(guó)稅稽查局內(nèi)部控制制度。
二、概念
國(guó)稅稽查局內(nèi)部控制制度，是指各級(jí)稽查局通過執(zhí)法責(zé)任、權(quán)力制約、檢查程序、手續(xù)等各項(xiàng)制度為抓手，對(duì)內(nèi)部各部門及其人員具體執(zhí)法行為的合法性、合理性和效率性進(jìn)行監(jiān)督和控制，以提高稽查質(zhì)量和效率，降低稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)管理制度。主要內(nèi)容包括：內(nèi)部控制環(huán)境、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督和反饋五個(gè)方面。上述五方面內(nèi)容，相互聯(lián)系、相互作用，是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。
稽查內(nèi)部控制環(huán)境是基礎(chǔ)，如果基礎(chǔ)不牢、漏洞百出，內(nèi)部控制就不可能有效實(shí)施；稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理是過程，在規(guī)劃控制活動(dòng)時(shí)，必須對(duì)稽查四個(gè)環(huán)節(jié)存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入細(xì)致的分析、識(shí)別，查找出執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；稽查控制活動(dòng)是關(guān)鍵，對(duì)稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)采取有效措施進(jìn)行防范和控制十分重要；信息與溝通是紐帶，風(fēng)險(xiǎn)管理和控制活動(dòng)必須借助信息與溝通；監(jiān)督和反饋是保障，內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行必須受到有效的監(jiān)督和反饋，以便于內(nèi)控制度的完善，進(jìn)一步降低稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
三、 遵循原則
國(guó)稅稽查局內(nèi)控制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：
（一）全面系統(tǒng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿舉報(bào)、選案、檢查、審理和執(zhí)行等環(huán)節(jié)的全過程，覆蓋稽查局的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)。
（二）重要性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析排查出稽查內(nèi)部各環(huán)節(jié)的高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，并采取有效措施進(jìn)行防范。
（三）相互制約原則。稽查的選案、檢查、審理和執(zhí)行四環(huán)節(jié)是相互制約的，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的過程，同時(shí)兼顧稽查效率。
（四）節(jié)約稽查原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)權(quán)衡實(shí)施成本與預(yù)期效益，以較少的投入獲取最大化的收益，實(shí)現(xiàn)有效控制。
四、基本內(nèi)容
國(guó)稅稽查局內(nèi)有效的內(nèi)部控制制度既要包括執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的控制，也要做好廉政風(fēng)險(xiǎn)控制，一般應(yīng)該有以下內(nèi)容：
（一）內(nèi)部控制環(huán)境。這是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)部分，包括稽查局內(nèi)部機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置、稽查四環(huán)節(jié)的相關(guān)基礎(chǔ)制度建設(shè)、崗責(zé)體系的劃分、權(quán)力分配、隊(duì)伍建設(shè)、獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制、檢查人員的理念等。
（二）執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理。正確識(shí)別稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，查找出在稅務(wù)稽查業(yè)務(wù)流程中存在風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)、部位，分析風(fēng)險(xiǎn)存在的原因并進(jìn)行評(píng)價(jià)和處理，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。
（三）控制活動(dòng)。控制活動(dòng)是根據(jù)稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，采取相應(yīng)的控制措施，通過組織控制、人員控制、質(zhì)量和效率控制、崗責(zé)控制等手段，有效降低并最終避免執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
（四）信息與溝通。信息與溝通在稅務(wù)稽查內(nèi)部控制中起到紐帶和橋梁作用，及時(shí)、準(zhǔn)確收集并傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，確保信息在稽查局內(nèi)、外部之間的有效溝通顯得尤為重要。拓寬選案渠道，提高信息共享利用效率，對(duì)內(nèi)加強(qiáng)與各職能處室、管理分局之間的聯(lián)系；對(duì)外積極利用第三方信息，加強(qiáng)與工商、財(cái)政、海關(guān)、外管、地稅、銀行等部門的協(xié)作。
（五）內(nèi)部監(jiān)督和反饋。內(nèi)部監(jiān)督是對(duì)稽查局內(nèi)部控制制度的建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，并及時(shí)進(jìn)行反饋，以便進(jìn)一步完善。
五、稽查內(nèi)部控制制度的建立和完善
1.以完善稽查體制和機(jī)制建設(shè)為抓手，建立優(yōu)良內(nèi)部控制環(huán)境
（1）以制度規(guī)范執(zhí)法、以制度約束權(quán)力。在選案環(huán)節(jié)上，優(yōu)化《鎮(zhèn)江市國(guó)稅局稽查選案實(shí)施意見》，進(jìn)一步提高選案的科學(xué)性和準(zhǔn)確性；完善與鎮(zhèn)江海關(guān)緝私局建立的《共同打擊涉稅違法犯罪情報(bào)交換工作實(shí)施方案》，優(yōu)化情報(bào)交換工作機(jī)制、合作辦案機(jī)制，共同打擊涉稅違法犯罪活動(dòng)，增強(qiáng)打擊涉稅違法犯罪的威懾力；完善與鎮(zhèn)江地稅稽查局建立的《國(guó)、地稅稽查局工作協(xié)作辦法》，通過定期召開協(xié)作會(huì)議、移交案件線索、對(duì)口業(yè)務(wù)交流、聯(lián)合檢查辦案等形式，相互配合，形成合力，共同攜手打擊涉稅違法犯罪活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)合作、互動(dòng)、共贏；完善《稽查案件跟蹤管理制度》，解決案件久拖不決，查處質(zhì)量不高的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)稽查案件的案源下達(dá)、檢查實(shí)施、審理、執(zhí)行各環(huán)節(jié)事項(xiàng)實(shí)施全過程的跟蹤、監(jiān)控和督查。
（2）在檢查環(huán)節(jié)，完善并嚴(yán)格落實(shí)《檢查預(yù)案制度》、《稽查工作底稿制度》、《稽查案件限時(shí)查結(jié)辦法》、《稽查案件項(xiàng)目化檢查實(shí)施辦法》，提高檢查的質(zhì)量和效率。
（3）在審理環(huán)節(jié)，完善《稽查系統(tǒng)稅務(wù)案件審理實(shí)施辦法》，對(duì)違法事實(shí)、取得的證據(jù)資料嚴(yán)格把關(guān)，防范檢查取證不到位、資料不齊全等風(fēng)險(xiǎn)因素，保證案件檢查的嚴(yán)謹(jǐn)性，并堅(jiān)持案件的集體審理，有效防范案件審理的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
2.以稽查風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別為突破口，實(shí)施執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理
（1）選案環(huán)節(jié)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。因選案手段落后、信息不對(duì)稱、選案人員水平參差不齊等原因，造成選案不科學(xué)、不準(zhǔn)確、不規(guī)范。舉報(bào)中心人員或其他辦案人員，不遵循保密原則，擅自泄露舉報(bào)內(nèi)容，致使檢查人員無(wú)法正常開展稅務(wù)稽查。對(duì)工作不負(fù)責(zé)任、擅自隱藏舉報(bào)材料或不按規(guī)定進(jìn)行處理，造成納稅人不交或少交稅款。
（2）檢查環(huán)節(jié)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。檢查取證不可靠、不充分導(dǎo)致行政訴訟敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。檢查人員檢查業(yè)務(wù)水平不高帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)納稅人不進(jìn)行認(rèn)真的檢查，造成稅款流失。違反法定程序，文書該送達(dá)的不送達(dá)，該出示的不出示。泄露納稅人的商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。違反《征管法》規(guī)定實(shí)施檢查，超越或?yàn)E用職權(quán)行使稅務(wù)檢查權(quán)。不真實(shí)上報(bào)檢查情況，造成稅款流失的。
（3）審理環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，不認(rèn)真執(zhí)行《行政處罰法》的規(guī)定，不告知納稅人應(yīng)有的權(quán)益。對(duì)應(yīng)查補(bǔ)的稅款不予查補(bǔ)或擅自決定減少查補(bǔ)稅款。勾結(jié)稽查相對(duì)人偽造材料，弄虛作假。審理人員對(duì)案件證據(jù)未進(jìn)行審查，對(duì)證據(jù)的審查不嚴(yán)或?qū)ψC據(jù)是否合法審理不當(dāng)。對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足、資料不全的案件未按要求進(jìn)行補(bǔ)正，造成稅款的多征或少征的。對(duì)達(dá)到移送標(biāo)準(zhǔn)稅務(wù)違法案件不移送的。
（4）執(zhí)行環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，不認(rèn)真履行職責(zé)，執(zhí)行不及時(shí)，或執(zhí)行不全面。違反法定程序，采取保全或強(qiáng)制執(zhí)行措施不當(dāng)，導(dǎo)致納稅人利益受到損害的；徇私舞弊，對(duì)決定追繳的稅款、滯納金、罰款不執(zhí)行或部分執(zhí)行。
3.以稽查風(fēng)險(xiǎn)防范為目標(biāo)，實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)
（1）選案環(huán)節(jié)。按照人機(jī)結(jié)合科學(xué)選案的原則，進(jìn)一步建立和完善稽查選案分析指標(biāo)，以省局風(fēng)險(xiǎn)特征庫(kù)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮省局市局?jǐn)?shù)據(jù)集中的優(yōu)勢(shì)。結(jié)合近兩年選案情況，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析識(shí)別，深入研究不同行業(yè)主要稅收風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略，綜合應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，對(duì)各種信息進(jìn)行加工、分析、評(píng)估，把信息提煉、轉(zhuǎn)化為稽查情報(bào)，運(yùn)用稽查信息化工作平臺(tái)，不斷完善稽查選案指標(biāo)體系，規(guī)范取數(shù)口徑，明確選案流程，使計(jì)算機(jī)選案工作常態(tài)化，避免稽查選案的隨意性和盲目性，提高選案的科學(xué)性、規(guī)范性和準(zhǔn)確性。
（2）檢查環(huán)節(jié)。查案要深、透，檢查的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格按照稅務(wù)稽查工作規(guī)程的要求實(shí)施。各種告知、回避、檢查權(quán)限的行使等，必須符合現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定?；樽C據(jù)的收集、固定和運(yùn)用，必須全面、充分、有效，確保取證合法，證據(jù)真實(shí)、有效。檢查人員在檢查項(xiàng)目上，要積極推行項(xiàng)目化稽查，切實(shí)做到項(xiàng)目查全、環(huán)節(jié)查透、問題查清，防止其對(duì)企業(yè)違法行為視而不見，查而不報(bào)，玩忽職守，徇私舞弊。
（3）審理環(huán)節(jié)。審案要嚴(yán)謹(jǐn)，必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，遵循客觀、公正、合法、及時(shí)、有效的原則，要按照分級(jí)審理權(quán)限，嚴(yán)把初審關(guān)、集體審理定案關(guān)。對(duì)案情復(fù)雜、有重大社會(huì)影響的案件應(yīng)由重大案件審理委員會(huì)集體審理，對(duì)其他案件由稽查部門集體審理委員會(huì)審理，以確保查處的案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)。同時(shí)執(zhí)法關(guān)口前移，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，初審時(shí)對(duì)違法事實(shí)、取得的證據(jù)資料嚴(yán)格把關(guān)，防范檢查取證不到位、資料不齊全等風(fēng)險(xiǎn)因素，及時(shí)通知檢查人員進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，保證案件檢查的嚴(yán)謹(jǐn)性，有效防范案件審理的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
（4）執(zhí)行環(huán)節(jié)。防范執(zhí)行措施不及時(shí)、不到位的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。檢查科、審理科與執(zhí)行科齊心協(xié)力，采取各種有效措施，確保查補(bǔ)稅款及時(shí)足額入庫(kù)，提高稽查實(shí)效。
4.建立有效的監(jiān)督和反饋機(jī)制
稽查風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的功能是識(shí)別、分析、評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，稽查控制措施的功能是防范、化解風(fēng)險(xiǎn)，而稽查監(jiān)督的主要功能則是對(duì)稽查執(zhí)法的整個(gè)過程進(jìn)行有效的監(jiān)控，這是保障稽查內(nèi)部控制活動(dòng)高效有序開展的關(guān)鍵。一是稽查內(nèi)部四環(huán)節(jié)之間互相監(jiān)督?；椴块T要在準(zhǔn)確界定工作職責(zé)和工作流程的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)稽查選案、檢查、審理、執(zhí)行四個(gè)環(huán)節(jié)橫向上的相互監(jiān)督制約。二是上下級(jí)稽查部門間的縱向監(jiān)督，要通過檢查計(jì)劃審批、案件督辦、案件復(fù)審復(fù)查、執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)察等多種形式，強(qiáng)化上下級(jí)稽查部門的監(jiān)督制約。三是外部的社會(huì)監(jiān)督，一方面，要加強(qiáng)與政府各部門、海關(guān)、公安、檢察、法院等部門的聯(lián)系配合，減少執(zhí)法干擾，爭(zhēng)取理解支持，降低稽查部門的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，要加強(qiáng)與被查對(duì)象的聯(lián)系溝通，通過走訪、發(fā)放調(diào)查問卷、召開座談會(huì)等形式，廣泛聽取納稅人對(duì)稽查工作的意見和建議，增進(jìn)相互理解和支持。
內(nèi)部控制的系統(tǒng)性、科學(xué)性和有效性，需要實(shí)踐來(lái)證明，只有通過不斷的反饋，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒有效做法，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，才能進(jìn)一步修改完善，使內(nèi)控機(jī)制建設(shè)體現(xiàn)動(dòng)態(tài)性、開放性、時(shí)代性。
（作者單位：鎮(zhèn)江市國(guó)稅局）
(責(zé)任編輯：朱海云)
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