我國《行政訴訟法》第五十四條第二項明確規(guī)定，被訴具體行政行為主要證據(jù)不足的，人民法院應(yīng)判決撤銷。因此，具體行政行為的主要證據(jù)是否充分，是人民法院判斷具體行政行為是否合法的要件之一。但在行政審判實踐中，對主要證據(jù)不足的含義以及表現(xiàn)形式等問題認識不一。筆者不揣淺薄，發(fā)表幾點個人淺見，以求教法律同仁。
一、主要證據(jù)不足的含義
行政訴訟中所說的主要證據(jù)，是指被告向人民法院提供的證據(jù)不能證實被訴具體行政行為所認定的事實。這是所說的證實，是指被訴具體行政行為確定的有關(guān)定性和處理結(jié)果及其他有關(guān)被處理人權(quán)利義務(wù)的基本事實，均有合法有效的證據(jù)加以證明，并能夠得出與被訴具體行政行為認定的事實相同的結(jié)論。如果有關(guān)被處理人權(quán)利義務(wù)的基本事實缺乏合法有效的證據(jù)加以證實，或得不出與被訴具體行政行為認定有關(guān)被處理人權(quán)利義務(wù)的基本事實相同結(jié)論的，即屬于主要證據(jù)不足。例如，某縣煙草專賣局的處罰決定認定某商店未經(jīng)許可銷售香煙30箱。該商店是否取得銷售香煙許可證關(guān)系到其行為的性質(zhì)，出售了多少箱香煙關(guān)系到對其的處理。如果縣煙草專賣局舉出的證據(jù)不能證實這兩個方面中的任何一個方面，該處罰決定就屬于主要證據(jù)不足。
具體行政行為中有關(guān)定性和處理結(jié)果的基本事實清楚，但一些不影響定性和處理結(jié)果的事實證據(jù)不足，則不能依此確定被訴具體行政行為主要證據(jù)不足。例如，某公安機關(guān)認定王某毆打張某，造成張某胸部一塊10×12軟組織挫傷，依照《治安處罰法》的規(guī)定給予王某200元罰款的處罰。該公安機關(guān)提供的證據(jù)證實王某毆打張某的事實，但有關(guān)證據(jù)證實張某的胸部軟組織挫傷不是10×12，而是9×11。此問題因不影響對王某行為的定性，也不影響處理結(jié)果和王某的其他權(quán)利義務(wù)，故不屬于主要證據(jù)不足。
需要指出的是，一個具體行政行為認定多個事實的，每個事實中有關(guān)權(quán)利義務(wù)的基本事實均要有證據(jù)加以證實。如果有的事實中有關(guān)權(quán)利義務(wù)的基本事實有證據(jù)加以證實，有的沒有證據(jù)或缺乏證據(jù)證實，對證實的事實應(yīng)當(dāng)認定主要證據(jù)確實、充分，對沒有或者缺乏證據(jù)證實的事實，應(yīng)當(dāng)認定主要證據(jù)不足。
二、主要證據(jù)不足的表現(xiàn)形式
司法實踐中，具體行政行為主要證據(jù)不足的表現(xiàn)形式主要有：
1、具體行政行為認定的事實不清。即具體行政行為認定的事實中，關(guān)系到定性或者處理結(jié)果的主要事實或情節(jié)不清楚。如某市衛(wèi)生局認定某醫(yī)院銷售假藥，決定給予罰款5萬元的處罰，但未認定該醫(yī)院銷售了多少假藥、非法獲利多少等主要事實和情節(jié)。
2、具體行政行為認定的被處理行為或事實缺乏必要的證據(jù)所支持。具體表現(xiàn)是：或完全沒有證據(jù)，或只有部分次要證據(jù)。如某縣物價局認定某供銷社擅自提高農(nóng)藥價格，但在庭審中提供不出有關(guān)擅自提價的任何證據(jù)。
3、具體行政行為認定的責(zé)任主體錯誤或證據(jù)不足。即將非責(zé)任主體認定為責(zé)任主體，未將責(zé)任主體作為責(zé)任主體認定，或認定的責(zé)任主體缺少有關(guān)證據(jù)加以證明。如某市技術(shù)監(jiān)督局將A公司生產(chǎn)和銷售不合格復(fù)合肥的行為，認定為B公司的行為。
4、將行為人的身份認定錯誤，責(zé)任能力認定錯誤。如衛(wèi)生防疫站將非食品經(jīng)營者認定為食品經(jīng)營者，公安機關(guān)將未成年人認定為成年人。
5、用來作為定案根據(jù)的材料在合法性上存在異議或瑕疵。主要表現(xiàn)是：違反先取證后裁決的原則，裁決時沒有依據(jù)，之后湊合；用威脅利誘甚至逼供的方式獲取證據(jù)；獲取證據(jù)沒有按照法定程序和方式進行，如未告知權(quán)利，未表明身份、佩戴標(biāo)志等。
6、行政主體用來作為定案根據(jù)的證據(jù)材料與待證事實沒有關(guān)聯(lián)性。如某縣公安局以高三學(xué)生張某的學(xué)習(xí)成績不好來證明張某實施了尋釁滋事行為。
三、對證據(jù)不足具體行政行為的處理
實踐中，有些人認為證據(jù)不足的具體行政行為就是具體行政行為所認定的事實不存在。其實，證據(jù)不足有兩種情況：一是事實不存在，如張三根本沒有打人；二是事實存在，但證明該事實的證據(jù)不足，如張三確實毆打他人，但公安機關(guān)現(xiàn)有證據(jù)不足以認定張三毆打他人這一事實。無論是哪一種情況，人民法院應(yīng)一律判決撤銷被訴具體行政行為。應(yīng)當(dāng)注意的是，上述第一種情況，具體行政行為被法院撤銷后，行政主體不能重新作出具體行政行為，對于后一種情況，行政主體是可以重新作出具體行政行為的(但受《行政訴訟法》第五十五條的約束)。因此，對人民法院來說，對于前者，只能作撤銷判決，而對于后者，在作出撤銷判決的同時，還可判決被告重新作出具體行政行為。
需要指出的是，對主要證據(jù)不足的被訴具體行政行為，不僅適用撤銷判決，同時也可適用確認判決。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第（二）項和第五十八條的規(guī)定，對于主要證據(jù)不足,但不具有可撤銷內(nèi)容的被訴具體行政行為，或者因主要證據(jù)不足,撤銷被訴具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認被訴具體行政行為違法的判決。對于后者，人民法院還應(yīng)同時責(zé)令被訴行政機關(guān)采取相應(yīng)的補救措施，造成損失的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。
四、對證據(jù)不足的具體行政行為進行補證的限制
補證是指案件中已有的證據(jù)不足，尚不能證明案件事實，需要補充證據(jù)來進一步證明案件事實的訴訟行為。被告在行政訴訟中的補證包括主動補證行為和被動補證行為兩種。主動補證行為，是指被告對自己提供的證據(jù)認為不足，主動向人民法院補充證據(jù)，進一步證明其所作出具體行政行為的正確、合法。被動補證行為，是指在人民法院要求下被告進行的補證行為。對于被告的補證行為，我國《行政訴訟法》第三十四條第一款規(guī)定，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或補充證據(jù)。由于該款對被告補充證據(jù)的條件未作限制，在審判實踐中，有的行政法官可能錯誤地理解該條的含義，允許被告無限制地補充證據(jù)，其中有些可能是行政機關(guān)在作出具體行政行為之后補充調(diào)查取得的。因此，2000年3月起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第二十八條對被告補充證據(jù)作了嚴格的限制規(guī)定?！度舾山忉尅返诙藯l規(guī)定：“有下列情形之一的，被告經(jīng)人民法院準(zhǔn)許可以補充相關(guān)的證據(jù)：（一）被告在作出具體行政行為時已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等事由不能提供的；（二）原告或第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的?！?br>
需要強調(diào)的是，對于被告補證行為，2002年10月起施行的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政證據(jù)規(guī)定》）對于《若干解釋》第二十八條作了三項修改：一是限制了被告補充證據(jù)的時間。《行政證據(jù)規(guī)定》第二條規(guī)定：“原告或者第三人提出其在行政程序中沒有提出的反駁理由或證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，被告可以在第一審程序中補充相應(yīng)的證據(jù)?！倍侨∠恕度舾山忉尅返诙藯l中規(guī)定的“被告在作出具體行政行為時已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等事由不能提供的”補充證據(jù)情形，并將被告因不可抗力等事由不能提供的情形在被告舉證時限中作了規(guī)定?！缎姓C據(jù)規(guī)定》第一條第二款規(guī)定：“被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能在前款規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請。人民法院準(zhǔn)許延期提供的，被告應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)事由消除后十日內(nèi)提供證據(jù)。逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有證據(jù)?！比且?guī)定了當(dāng)事人（包括作出具體行政行為的被告行政機關(guān)）補充證據(jù)的義務(wù)?！缎姓C據(jù)規(guī)定》第九條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第三十四條第一款的規(guī)定，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補充證據(jù)。對當(dāng)事人無爭議，但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實，人民法院可以責(zé)令當(dāng)事人提供或者補充有關(guān)證據(jù)。”因此，《行政證據(jù)規(guī)定》對被告補充證據(jù)的規(guī)定與《若干解釋》相比更具有嚴謹性和可操作性。
作者單位：江蘇省東臺市人民法院。
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