當(dāng)前，在全國開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，正作為多年未見的全國性農(nóng)村中心工作展開。本次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，是對(duì)改革開放以來農(nóng)地制度改革邏輯的重大改變。土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)置，本質(zhì)上是為了激發(fā)農(nóng)民種地的積極性，解決農(nóng)地利用效率問題，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(下稱“土地承包法”)規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)。2007年頒行的《中華人民共和國物權(quán)法》(下稱“物權(quán)法”)將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為權(quán)能不足的用益物權(quán)，由此，便產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，或進(jìn)一步私有化的制度空間。從中央的角度來看，當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的目的，是為了解決農(nóng)地利用效率或耕地細(xì)碎化問題，而非以農(nóng)地私有化為最終目標(biāo)。而依據(jù)“物權(quán)法”而來的土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)頒證，則是按權(quán)利而非效率邏輯來開辟自己道路的。“土地承包法”的效率邏輯與“物權(quán)法”的權(quán)利邏輯是兩種完全不同的邏輯，在中國城市化尚未完成，耕地細(xì)碎化問題尚未解決之前，“物權(quán)法”所遵循的權(quán)利邏輯，即承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，可能導(dǎo)致嚴(yán)重的效率損失，并導(dǎo)致“三農(nóng)”問題的惡化。
一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的由來
(一)分田到戶以來的農(nóng)地承包經(jīng)營
當(dāng)前的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，與中國特色的土地村社集體所有制有關(guān)。人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，這樣一種制度穩(wěn)定了20多年，其中，作為基礎(chǔ)的生產(chǎn)隊(duì)是農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)與分配的基本單位，這個(gè)單位與傳統(tǒng)社會(huì)中的自然村基本重合，是典型的生產(chǎn)、生活和娛樂三位一體的熟人社會(huì)。在人民公社時(shí)期，作為最基本的生產(chǎn)資料的土地屬于生產(chǎn)隊(duì)所有。
人民公社后期，生產(chǎn)隊(duì)共同生產(chǎn)和共同分配的體制，導(dǎo)致部分社隊(duì)群眾消極怠工，而從各種按勞計(jì)酬聯(lián)產(chǎn)承包的地方創(chuàng)新，到小崗村大包干開始不久，全國推行了土地承包責(zé)任制，形成了具有中國特色的土地集體所有、農(nóng)戶具有承包經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度。這一制度一直延續(xù)至今。
分田到戶時(shí)，為了做到公平，全國幾乎所有地區(qū)的農(nóng)村都按人口進(jìn)行了土地承包，且因?yàn)橥恋胤适?、灌溉條件好壞，村社土地被分成不同等級(jí)，每個(gè)等級(jí)土地再按人均分，這樣就形成了十分細(xì)碎分散的土地承包關(guān)系。
分田到戶以后，為了防止農(nóng)戶掠奪性使用土地，更好地積蓄地力，中央傾向穩(wěn)定土地承包關(guān)系。第一輪土地承包期，中央明確規(guī)定土地承包關(guān)系15年不變，這個(gè)15年不變，既有15年土地承包給農(nóng)戶制度不變的名義，也有具體承包關(guān)系不變的含義。
從農(nóng)戶和村社的角度，很少有人對(duì)未來15年村社集體土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營的制度有懷疑，但對(duì)具體承包關(guān)系不變的理解卻千差萬別。大部分地區(qū)，因?yàn)槿丝谠鰷p，農(nóng)戶占有土地?cái)?shù)量不平衡，為了做到公平而有土地調(diào)整，增人增地，減人減地。除公平因素以外，承包土地過于細(xì)碎對(duì)于農(nóng)作是大麻煩，尤其是在20世紀(jì)90年代集體灌溉體系逐步解體后，農(nóng)戶為了生產(chǎn)方便，有強(qiáng)烈地將分散承包土地集中連片經(jīng)營的要求，因此，期望村社集體通過土地調(diào)整來方便生產(chǎn)。總體來講，第一輪土地承包期間，全國農(nóng)村普遍存在“三年小調(diào)、五年大調(diào)”的情況。也有不少地區(qū)，因?yàn)榇迳绺刹颗侣闊┒辉敢庹{(diào)整。這些不愿調(diào)整土地的農(nóng)村，時(shí)間一長，不僅產(chǎn)生了不公平，人均承包土地面積差異也很大，而且無效率。這是因?yàn)椋瑒傞_始分地時(shí)的細(xì)碎承包地?zé)o法按方便生產(chǎn)進(jìn)行集中連片經(jīng)營。貴州湄潭自1987年開始進(jìn)行的“增人不增地、減人不減地”實(shí)驗(yàn)，就說明了這一問題。①作為湄潭試驗(yàn)具體操刀者的劉守英，在湄潭試驗(yàn)24年后的調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)高達(dá)90%的湄潭農(nóng)民對(duì)此制度不滿意。②
1998年前后，全國開始了第二輪土地延包，當(dāng)時(shí)中央關(guān)心的核心問題是，如何通過保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利來調(diào)動(dòng)農(nóng)民更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，更有效地推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保護(hù)耕地并培育土地地力，防止村社侵犯農(nóng)民權(quán)利?？傮w來講，全國的主流意見是，延長土地承包期可以給農(nóng)民更大利益預(yù)期，從而進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。同時(shí)，為了保證制度延續(xù)性和農(nóng)民土地權(quán)利的相對(duì)穩(wěn)定性，第二輪土地承包以“延包”為主要特點(diǎn)，不主張村社集體土地打亂重分。二輪延包時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)很重，很多地方農(nóng)民都不愿意要地，因此，二輪延包在很多地方走了過場，基本上是第一輪土地承包關(guān)系的繼續(xù)確認(rèn)。
進(jìn)入21世紀(jì)，全國開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，極大地調(diào)整了國家與農(nóng)民的利益關(guān)系，也極大地改變了村社集體與農(nóng)戶之間的利益關(guān)系，其主要表現(xiàn)，即承包土地農(nóng)戶幾乎不再對(duì)村社集體承擔(dān)義務(wù)，土地承包經(jīng)營權(quán)就具有了巨大利益空間。因此，在二輪延包中失地農(nóng)民回來要地，也因此有2004年前后全國“完善”二輪延包的政策調(diào)整。
(二)農(nóng)地承包權(quán)物權(quán)化與農(nóng)地確權(quán)
中國城市化進(jìn)一步加快，人地分離更加普遍，農(nóng)村土地自發(fā)流轉(zhuǎn)加快，棄田拋荒現(xiàn)象再次出現(xiàn)，留村務(wù)農(nóng)的中老年人從事農(nóng)業(yè)讓人擔(dān)憂“誰來養(yǎng)活中國”。進(jìn)城農(nóng)民將他們的土地流轉(zhuǎn)給留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶，留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶可能有了一個(gè)較為適度的經(jīng)營規(guī)模，卻因?yàn)榈貕K過于分散，導(dǎo)致生產(chǎn)極其不便。
在國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生調(diào)整、村社集體與農(nóng)戶利益已有改變、農(nóng)村出現(xiàn)普遍人地分離的情況下，如何通過農(nóng)地制度的改革與完善來調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種田積極性，來為農(nóng)民提供進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利，來保證農(nóng)業(yè)產(chǎn)出可以養(yǎng)活中國，來實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，解決這些問題，就勢所必然了。
總體來講，存在兩種不同的應(yīng)對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域乃至三農(nóng)領(lǐng)域問題的土地制度改革思路。一種思路是一步強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，甚至實(shí)行土地私有化，在此基礎(chǔ)上，明確產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營，從而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。③
但是，土地私有化思路一直面對(duì)另外一種主張的挑戰(zhàn)，④其關(guān)鍵是有若干問題可能因?yàn)橥恋厮接谢兊秒y解，擇要有三：一是失地農(nóng)民問題。一旦土地私有化，勢必出現(xiàn)大量失地農(nóng)民，失地農(nóng)民進(jìn)城失敗，又無法返回農(nóng)村，就會(huì)形成大規(guī)模城市貧民窟，其后果可能演化為政治危機(jī)。二是反公地悲劇問題。在當(dāng)前中國土地承包經(jīng)營權(quán)極其細(xì)碎分散的情況下，農(nóng)戶土地權(quán)力越大，為方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進(jìn)行產(chǎn)權(quán)整合的成本就越高，出現(xiàn)“反公地悲劇”就成為必然，其結(jié)果是農(nóng)業(yè)被鎖定在無效狀態(tài)。⑤這方面日、韓及我國臺(tái)灣已有深刻教訓(xùn)。三是基層治理問題。土地私有化后，作為村民自治和農(nóng)村基層組織建設(shè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的集體所有制也就解體了，農(nóng)村基層治理必困難重重。離開農(nóng)村基層組織，仍有數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民可能連基本的生產(chǎn)生活秩序都難以維持。如此下去，即使城市未亂，農(nóng)村也早已亂掉。
因此，與給農(nóng)民更大權(quán)利甚至土地私有化的主張完全不同，另外一種思路是強(qiáng)化集體“統(tǒng)”的力量，尤其是在保障農(nóng)戶基本承包經(jīng)營權(quán)的前提下，從當(dāng)前農(nóng)村人地分離的實(shí)際出發(fā)，從方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)利，但采取相對(duì)靈活的土地使用權(quán)安排，即可以“確權(quán)確股不確地”，從耕者角度將當(dāng)前分散細(xì)碎的承包地小塊并大塊，以適應(yīng)農(nóng)村機(jī)械化等生產(chǎn)力的變化和生產(chǎn)關(guān)系本身的調(diào)整。⑥
無論誰對(duì)誰錯(cuò)，這兩種思路都是試圖從實(shí)際出發(fā)來解決當(dāng)前中國發(fā)展所遇到的“三農(nóng)”問題乃至國家糧食安全問題，從而為中國現(xiàn)代化提供安全基礎(chǔ)。不過，2007年“物權(quán)法”將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)界定為“用益物權(quán)”后，農(nóng)村土地承包權(quán)的改革邏輯就開始脫離以上軌跡，并可能導(dǎo)致嚴(yán)重問題。“物權(quán)法”中止了從實(shí)際情況出發(fā)爭論探索最佳農(nóng)村土地制度安排的可能性，使中國農(nóng)地制度喪失了本來具有的極其重要關(guān)鍵的靈活性。
一旦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變成物權(quán)，農(nóng)地私有化逐漸完成，則當(dāng)前關(guān)于農(nóng)地制度的討論起點(diǎn)就不再是用什么樣的農(nóng)地制度安排來解決“三農(nóng)”問題、回應(yīng)農(nóng)民需要和保證國家糧食安全，而是如何讓作為土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)主體的農(nóng)民分享利益的問題。之前討論通過相對(duì)靈活的“兩權(quán)”構(gòu)造來解決“三農(nóng)”問題的路線就被堵死，在細(xì)碎分散土地上所形成土地權(quán)利過于密集導(dǎo)致農(nóng)地難以有效耕作的嚴(yán)重缺陷，就只能作為現(xiàn)實(shí)接受下來，中國農(nóng)業(yè)因此鎖定在低效狀態(tài)，而農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為數(shù)以億計(jì)農(nóng)民提供收入、就業(yè)和安全之所并因此成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池功能也就難保。
也就是說，本來“物權(quán)法”將土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，納入到物權(quán)法的規(guī)范體系，是將土地承包權(quán)作為特殊物權(quán)來對(duì)待的，而物權(quán)保護(hù)的前提是進(jìn)行法律登記。因此，2008年中央一號(hào)文件要求“加強(qiáng)農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度”，⑦同年，黨的十七屆三中全會(huì)提出“要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。⑧因?yàn)楸患{入到“物權(quán)法”體系，就不得不按“物權(quán)法”的要求進(jìn)行物權(quán)登記，以致確權(quán)頒證。這反過來又要求“憲法”和“土地承包法”按照“物權(quán)法”來修改關(guān)于土地承包權(quán)的規(guī)定。
二、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的邏輯
當(dāng)下，對(duì)于這次的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，無論農(nóng)民還是基層干部都缺少理解，不知道在第二輪延包30年還未到期的現(xiàn)在，這一行動(dòng)的意義與理由何在。本節(jié)將從農(nóng)地確權(quán)的目標(biāo)著手，來分析土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的邏輯。
(一)農(nóng)地確權(quán)的目標(biāo)困境
依據(jù)“物權(quán)法”而來的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，最為重要的就是要改過去作為“債權(quán)”的土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，從而通過確權(quán)頒證來予保護(hù)，也就是說，雖然在二輪承包時(shí)已經(jīng)由各級(jí)政府為農(nóng)戶頒發(fā)了土地承包經(jīng)營權(quán)證，本次確權(quán)仍然由地方政府頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證，但此證非彼證，過去的土地承包經(jīng)營權(quán)證體現(xiàn)為債權(quán)關(guān)系，現(xiàn)在則明確為物權(quán)關(guān)系。
在全國各地進(jìn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，都將工作重點(diǎn)和重心轉(zhuǎn)向查清“承包地塊面積和空間位置”上。為此，各地花費(fèi)甚巨。且據(jù)說正是因?yàn)槊娣e不準(zhǔn)、四至不清會(huì)引起糾紛，影響土地流轉(zhuǎn)，乃至影響土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)，從而要通過本次確權(quán)登記頒證，讓農(nóng)民吃下定心丸。
但問題是，若是物權(quán)保護(hù)，重在確權(quán)，則換證即可。若要解決面積不準(zhǔn)、四至不清的問題以讓農(nóng)民最大限度實(shí)現(xiàn)自己利益，則實(shí)為杞人憂天。
2009年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)時(shí)，“嚴(yán)禁借機(jī)調(diào)整土地承包關(guān)系，堅(jiān)決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包地行為”，⑨湖北省委負(fù)責(zé)人在講話中指出：“開展確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，是對(duì)現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進(jìn)一步完善，而不是改變現(xiàn)有承包關(guān)系。因此必須以已經(jīng)頒發(fā)的合同和權(quán)證為基礎(chǔ)，做到‘三個(gè)不得’：不得借機(jī)違法調(diào)整收回農(nóng)戶承包地；不得隨意調(diào)整以二輪延包面積為依據(jù)確定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基礎(chǔ)和農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用；不得打亂重分，另起爐灶。”⑩這“三個(gè)不得”，符合中央文件的精神。
按照這種思路，也即重新確認(rèn)農(nóng)民現(xiàn)有承包關(guān)系，將第二輪延包的承包經(jīng)營權(quán)證換為現(xiàn)在確權(quán)的新證，換本子就可以達(dá)到物權(quán)保護(hù)的目的，根本就用不著地方政府興師動(dòng)眾去再搞一個(gè)“中心工作”，更不用全國花費(fèi)數(shù)以百億計(jì)的承包地確權(quán)財(cái)政支出。確權(quán)登記頒證變成換證，有個(gè)別地方第二輪延包土地承包經(jīng)營權(quán)證沒有下發(fā)到農(nóng)戶的，也借此換證之機(jī)下發(fā)到農(nóng)民手中。
因此，從當(dāng)前全國開展的承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)來看，其主要工作重心并不在換證上，而是90%以上用于解決農(nóng)戶承包土地中所謂的面積不準(zhǔn)、四至不清、空間不明等問題。
一般性地講，如果通過土地確權(quán)來摸清當(dāng)前中國土地家底，而在全國搞一個(gè)測繪運(yùn)動(dòng)也并非不可，但問題是，前不久剛公布的國家第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，早已通過多種方式包括衛(wèi)星測繪，比較詳細(xì)地摸清了當(dāng)前中國有大約20億畝耕地的家底，且國土部門早已將耕地所有權(quán)的準(zhǔn)確面積確到了村社，本次承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證所依據(jù)的耕地資料就是國家土地二調(diào)數(shù)據(jù)。
農(nóng)村承包地面積普遍按習(xí)慣畝來定面積，實(shí)測面積一般會(huì)大一些，且農(nóng)村土地承包時(shí)，為了公平，有按產(chǎn)量來計(jì)量面積的“擔(dān)畝”。這樣的“擔(dān)畝”，產(chǎn)量低的劣地面積可能是好地的2～3倍。農(nóng)民承包土地，是在村社集體內(nèi)承包，畝大畝小，是否合算，村社集體的農(nóng)民都很清楚，完全不影響農(nóng)民自己的公平和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量。因?yàn)橛檬裁串€來計(jì)算，土地面積還是那么大，產(chǎn)量還是那么多。要記得，農(nóng)民在村社熟人社會(huì)內(nèi)部對(duì)問題的判斷遠(yuǎn)比其他人要準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)用土地，因?yàn)楣喔葪l件、土質(zhì)好壞、位置遠(yuǎn)近，而具有不同的生產(chǎn)力，精確的面積是沒有意義的。精確土地面積也許對(duì)城市建設(shè)用地更有用。
至于說農(nóng)民承包地“四至不清”“空間不明”，則更有悖于實(shí)際情況。村社熟人社會(huì)，年年農(nóng)田作業(yè)，糾紛雖然常見，但很少真的因?yàn)槌邪亍八闹敛磺濉薄翱臻g不明”，因?yàn)榇寮w發(fā)包時(shí)往往已有明確記錄。也就是說，當(dāng)前正在全國轟轟烈烈開展的承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，若是要換證，就沒有必要去測繪，若為測繪，則完全是越俎代庖。正是因此，全國絕大多數(shù)基層干部和農(nóng)民群眾對(duì)此次的土地確權(quán)并不理解。
(二)農(nóng)地確權(quán)的目標(biāo)悖論
既然全國進(jìn)行承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，在二輪延包中沒有分到土地的農(nóng)戶就會(huì)借機(jī)來要求土地權(quán)利。他們的要求有正當(dāng)性，因?yàn)?998年第二輪土地延包時(shí)正是農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的時(shí)期，有很多農(nóng)民棄田外出，他們沒有參加第二輪延包，后來取消農(nóng)業(yè)稅，土地承包權(quán)就變成了巨大的利益，他(她)們因此回來要求土地承包權(quán)利。如前已述，全國大部分地區(qū)對(duì)這些回來要求土地承包權(quán)的農(nóng)戶有所回應(yīng)，即調(diào)整出部分承包地多的農(nóng)戶的土地給到那些沒有承包土地的農(nóng)戶，從而“完善”了第二輪延包。且第二輪延包30年不變，“完善”第二輪延包時(shí)已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)稅，承包地較少的農(nóng)戶之所以愿意接受現(xiàn)實(shí)，是他(她)們還指望30年后再重新按人均分土地。還沒有到2028年的第二輪延包結(jié)束，這些農(nóng)戶就在等待。
然而，第二輪延包剛過一半，全國卻如火如荼地展開了土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證，處于等待中的農(nóng)戶當(dāng)然不愿放棄這次機(jī)會(huì)，其要求補(bǔ)回在二輪延包中自己放棄或失去的土地承包權(quán)利的愿望極其強(qiáng)烈，因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)中的利益太大，以致成為各地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)中最頻繁出現(xiàn)且最難解決的問題。全國大部分試點(diǎn)地區(qū)都有條件地部分滿足了這部分農(nóng)民的需求，少數(shù)地區(qū)因?yàn)檗r(nóng)民訴求過于激烈而不得不打亂重分土地。
這樣一來，本次承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證就會(huì)陷入困境，若有條件部分滿足少地農(nóng)民訴求，就損害了農(nóng)民30年不變的政策預(yù)期。若沒有這次確權(quán)，農(nóng)民的激烈訴求也不會(huì)被激發(fā)，土地承包現(xiàn)狀是可以30年不變的。結(jié)果，確權(quán)不是穩(wěn)定了土地承包經(jīng)營權(quán)，而是削弱了土地承包經(jīng)營權(quán)。
如果此次確權(quán)后，為了保持土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，而到二輪延包結(jié)束的2028年仍然延包而“長久不變”，則即使現(xiàn)在正開展的土地確權(quán)有條件地部分滿足了少地農(nóng)民的訴求，到二輪延包期滿不再重新進(jìn)行承包，這對(duì)少地農(nóng)民就仍然是不公平的。而若本次確權(quán)堅(jiān)持不考慮少地農(nóng)民的訴求，到二輪延包到期后不進(jìn)行土地的重新承包，也是不公平的。因?yàn)?998年放棄或失去土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民已經(jīng)期待30年了！
也就是說，此番承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)中，是否重新調(diào)整農(nóng)戶的土地承包權(quán)是一個(gè)悖論。調(diào)則導(dǎo)致承包經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定，從而降低了土地產(chǎn)權(quán)預(yù)期，如果不予調(diào)整，到的二輪承包期滿時(shí)，土地承包權(quán)也必需調(diào)整，則目前的確權(quán)就無意義，同樣達(dá)不到提高農(nóng)民土地權(quán)利預(yù)期的目標(biāo)。
(三)農(nóng)地確權(quán)的邏輯
如果確權(quán)的目的是為了保護(hù)物權(quán)，就是保護(hù)農(nóng)民自由支配土地的權(quán)利，甚至可以抵押、轉(zhuǎn)讓、買賣，則這樣的確權(quán)無疑是換了說法的土地私有化，這樣的確權(quán)就是要徹底架空村社集體所有權(quán)，就是變相土地私有化。
從宏觀形勢上而言，在中國仍有2億多戶小農(nóng)，近7億農(nóng)村人口、2億多尚需依托農(nóng)村完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)的進(jìn)城農(nóng)民工的背景下，城市顯然還沒有為進(jìn)城農(nóng)民提供可以讓他們安居的就業(yè)與收入條件，相當(dāng)部分甚至絕大部分進(jìn)城農(nóng)民的父母子女仍然留守農(nóng)村，他們年輕時(shí)進(jìn)城，年齡大了可能還要返鄉(xiāng)，他們就是不能失去土地的人，是土地不能作為財(cái)產(chǎn)抵押轉(zhuǎn)讓買賣出去的人，他們的土地就是基本保障和社會(huì)保險(xiǎn)，在此意義上，向所謂物權(quán)保護(hù)方向進(jìn)行的確權(quán)，表面上是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上卻可能讓農(nóng)民失去土地這個(gè)基本保障。中國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和所處國際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)位置，使中國城市不可能為所有進(jìn)城人口提供在城市體面安居的條件，農(nóng)民進(jìn)城失敗還可能返回農(nóng)村是他們的基本人權(quán)。(11)將土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，實(shí)際上是忽略了土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民不可以失去的基本保障。
從微觀和從農(nóng)情上講，給農(nóng)戶更大的土地權(quán)利，其實(shí)就是給每個(gè)農(nóng)戶更大的反對(duì)公共事務(wù)的權(quán)利。當(dāng)前中國農(nóng)村的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局是“人均一畝三分、戶均不過十畝”，且地塊分散為七八上十塊的小農(nóng)耕作格局，這樣的小農(nóng)耕作之困難是，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)諸多一家一戶辦不好、不好辦和辦起來不合算的事情，需要農(nóng)戶合力去辦。農(nóng)戶合力辦，某種意義上是克服搭便車尤其是克服釘子戶的過程。土地不可移動(dòng)，不可移動(dòng)的土地權(quán)利越大，對(duì)付釘子戶的難度就越大，農(nóng)民協(xié)力合作的成本就越高，最終協(xié)力合作就無法實(shí)現(xiàn)，這種情況目前已在農(nóng)村普遍出現(xiàn)，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的死結(jié)。更大的農(nóng)戶個(gè)體的土地權(quán)利只可能讓這個(gè)死結(jié)更加無解。有解的方向是讓村社集體所有權(quán)可以在農(nóng)戶共同生產(chǎn)事務(wù)中起作用。前者是所謂“反公地悲劇”，后者則是克服搭便車行為的有效途徑。這個(gè)意義上講，越是確權(quán)，越是給一家一戶農(nóng)戶更大土地權(quán)利，細(xì)碎土地產(chǎn)權(quán)整合就越困難，也就越是對(duì)耕者不利。(12)
就本次確權(quán)的目的、出發(fā)點(diǎn)而言，并非為了小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營的方便，而是為了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，搞土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。湖北省委領(lǐng)導(dǎo)這么定位土地確權(quán)的意義：“規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、培育新型生產(chǎn)經(jīng)營主體、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村改革發(fā)展的方向。只有做好土地確權(quán)登記頒證，農(nóng)民才能卸下包袱，放心外出務(wù)工就業(yè)、進(jìn)城落戶，承包地才能流轉(zhuǎn)出來，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體才能放心地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)村各類生產(chǎn)要求才能得到優(yōu)化配置，這樣農(nóng)村改革才有源源活水?！薄耙惯@些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更好、更大規(guī)模地流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就必須對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證?！?13)也就是說，承包地確權(quán)登記頒證的目的，就是為了加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，土地確權(quán)不過是當(dāng)前從政策到資源到話語，支持所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、支持資本下鄉(xiāng)一個(gè)方面。
當(dāng)前學(xué)界乃至政策部門的主流意見都是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而認(rèn)為一家一戶小農(nóng)已經(jīng)要被淘汰出局了。在這樣一種預(yù)設(shè)下面，通過承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證，加快發(fā)展以規(guī)模經(jīng)營為基礎(chǔ)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就理所當(dāng)然了。但是，這有悖于中國的國情與農(nóng)情。
三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的出路
農(nóng)村政策與農(nóng)村工作應(yīng)當(dāng)回應(yīng)農(nóng)民的需要，而不是為了概念和理論上的目的，不是為了本來就含糊不清的所謂用益物權(quán)。當(dāng)前正在全國試點(diǎn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，可能是取消農(nóng)業(yè)稅以來農(nóng)村基層的第一大工程。當(dāng)前配得上農(nóng)村第一工程或中心工作要求的，可能唯有當(dāng)前極大地影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的耕地細(xì)碎化問題。若將本次土地確權(quán)的工作能量轉(zhuǎn)入到組織村社集體農(nóng)民進(jìn)行換地并塊活動(dòng)，解決耕地細(xì)碎化的問題，則是功莫大焉。
(一)土地細(xì)碎化的來歷
土地細(xì)碎化與第一輪承包時(shí)的公平分地有關(guān)。分田到戶之初，農(nóng)村勞動(dòng)力還未大量外出，農(nóng)村人多地少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要靠勞動(dòng)投入，且當(dāng)時(shí)仍然有人民公社時(shí)期修建的良好灌溉體系在發(fā)揮作用，承包地分散的土地細(xì)碎化問題并非大問題。但到20世紀(jì)90年代，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越來越重，原來的集體灌溉體系逐步解體，承包地分散不利于農(nóng)戶進(jìn)行基本的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民有強(qiáng)烈的通過集體調(diào)整承包地以形成連片經(jīng)營的要求，有些集體力量較強(qiáng)的村社積極回應(yīng)了農(nóng)民連片經(jīng)營的要求，而將村社集體土地打亂重分，重分的主要原則是土地集中連片，有些地區(qū)稱這種打亂重分為“劃片承包”。一些集體力量較弱的村莊在“劃片承包”中遇到農(nóng)戶反對(duì)，打亂重分進(jìn)行不下去，只好繼續(xù)維持之前細(xì)碎分散的耕種格局。
第二輪土地延包時(shí)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)高額的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在農(nóng)民看來，土地承包權(quán)并非權(quán)利，倒好像是負(fù)擔(dān)，因此缺少承包土地的積極性，很多地方二輪土地延包走了過場。農(nóng)業(yè)稅取消，土地承包經(jīng)營權(quán)所具有的巨大利益顯露出來，之前放棄該權(quán)利的農(nóng)戶回村爭奪權(quán)利。到2005年前后，這一輪爭奪結(jié)束，形成了一個(gè)多方不滿意但大致平衡的土地承包經(jīng)營權(quán)格局，人多地少甚至無地農(nóng)民期待第二輪承包期滿再來獲取土地承包經(jīng)營權(quán)。
第二輪土地承包，國家的政策導(dǎo)向是穩(wěn)定具體承包關(guān)系，主張“生不增、死不減”，不僅反對(duì)土地大調(diào)整，而且反對(duì)土地小調(diào)整，全國絕大多數(shù)地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整都不再可能。這樣的不調(diào)整(穩(wěn)定)，不僅不再可能因?yàn)槿丝谠鰷p而調(diào)整土地，而且也使為了方便連片耕作的土地調(diào)整愈發(fā)困難。
取消農(nóng)業(yè)稅前后，或二輪土地延包前后，農(nóng)民大量外出務(wù)工經(jīng)商，且有越來越多進(jìn)城農(nóng)戶不再兼業(yè)農(nóng)業(yè)，他們承包的土地流轉(zhuǎn)給鄰里親友耕種，留在農(nóng)村耕作且承包土地面積太小的農(nóng)戶，正好可通過流轉(zhuǎn)土地達(dá)到適度規(guī)模經(jīng)營。按當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力條件，一對(duì)夫妻耕種50畝土地不難。但在南方稻作區(qū)，如果土地不連片，耕種難度會(huì)大大增加，尤其是流轉(zhuǎn)進(jìn)來的土地往往與自己承包地不連片，50畝土地可能要分成30甚至40塊，這樣耕作的效率會(huì)極大下降，勞動(dòng)力投入遠(yuǎn)高于連片經(jīng)營。還有相當(dāng)部分農(nóng)戶，年輕人進(jìn)城務(wù)工，留下年老父母在家務(wù)農(nóng)，承包土地分散細(xì)碎，年老父母使用機(jī)械極不方便，灌溉也不方便。
這樣，在全國農(nóng)村都出現(xiàn)了普遍性的不適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系狀況，其核心是，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系不變的政策，使村莊集體無法依據(jù)農(nóng)村目前的生產(chǎn)力生產(chǎn)要求，將細(xì)碎分散的農(nóng)戶承包土地連片承包，從而滿足繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的強(qiáng)烈要求。本來是要保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利的當(dāng)前的農(nóng)地政策和法律，成為了損害耕者利益的最大障礙。
(二)“換地并塊”的政策空間
面對(duì)仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的強(qiáng)烈要求，一些地方的農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行了村莊內(nèi)部的以農(nóng)戶承包土地連片為目的的調(diào)整。我們在廣西富川調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來甚至普遍進(jìn)行了以村民大會(huì)為民意基礎(chǔ)的土地打亂重分，這種打亂重分的要害并非要做到公平，要按人平分，要做平均主義，而是要使農(nóng)戶承包土地連片，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。(14)有些村社集體在打亂重分過程中遇到反對(duì)者上訪，村社集體又不強(qiáng)硬，這種的打亂重分就可能半途廢止，細(xì)碎經(jīng)營格局就被鎖定。
在國家強(qiáng)大的穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)的政策語境下面，只有極少數(shù)地區(qū)仍然有能力回應(yīng)農(nóng)戶對(duì)土地連片經(jīng)營的需求。但借某些特定機(jī)遇，村社可能出現(xiàn)對(duì)農(nóng)戶承包土地連片經(jīng)營需求的回應(yīng)，比如，借國家土地整治的機(jī)會(huì)進(jìn)行土地調(diào)整。反過來，也正是村社集體才有回應(yīng)農(nóng)民連片經(jīng)營需求的能力，土地整理才可以最大限度地發(fā)揮提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、方便農(nóng)戶經(jīng)營的作用。而在村社集體軟弱無力的地區(qū)，面對(duì)分散農(nóng)戶的要求，土地整理困難重重，效果大打折扣。
當(dāng)前全國正在開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)，在一些村社集體力量比較強(qiáng)的地區(qū)，村社集體就可能借機(jī)來滿足農(nóng)戶強(qiáng)烈的將自己承包土地連片的需求，從而借機(jī)劃片承包。出現(xiàn)這種情況，雖然違反了本次土地確權(quán)政策，卻有利于讓生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力條件，只要沒有出現(xiàn)上訪，地方政府其實(shí)是樂觀其成的。
目前正在全國試點(diǎn)并要求5年完成的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，將重點(diǎn)用在解決所謂“農(nóng)民承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間不明”上，是存在方向偏差和低效的。那么，既然國家已經(jīng)啟動(dòng)了這樣一場土地確權(quán)的運(yùn)動(dòng)，是否可以借機(jī)將工作重心由確權(quán)轉(zhuǎn)向回應(yīng)農(nóng)戶承包地連片的需求上來，重點(diǎn)做好換地并塊的工作呢？若能做好換地并塊工作，將當(dāng)前普通每戶七八塊上十塊承包地合并到二三塊，就可以減少農(nóng)戶大約1/3的勞動(dòng)投入，降低大約1/4的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入，極大地方便小農(nóng)自己解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需基本條件，降低農(nóng)戶之間合作的交易成本，提高農(nóng)戶合作可能性，從而為一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營提供強(qiáng)有力的生產(chǎn)關(guān)系條件。正是這樣一種以一家一戶小農(nóng)經(jīng)營為基礎(chǔ)的經(jīng)營方式，為中國現(xiàn)代化提供了農(nóng)村這個(gè)穩(wěn)定器和蓄水池。
四、總結(jié)與討論
當(dāng)前大量農(nóng)村人口進(jìn)城，但他們并未能在城市安居，他們進(jìn)城失敗，隨時(shí)可能返鄉(xiāng)。進(jìn)城農(nóng)民的承包地流轉(zhuǎn)出來，給自己親友鄰里耕種，他們進(jìn)城失敗，就隨時(shí)可以收回自種，他們就有了返鄉(xiāng)的退路。正是返鄉(xiāng)的退路，使進(jìn)城失敗農(nóng)民不會(huì)淪落到城市貧民窟中。這個(gè)意義上講，承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民他們的基本人權(quán)，是基本保障。
作為基本保障的不可以移動(dòng)的具體承包地，是從村社集體承包而來的，他們進(jìn)城后流轉(zhuǎn)給鄰里親朋耕種也是造成承包土地細(xì)碎化的一個(gè)原因。若村莊集體有一定能力，進(jìn)城農(nóng)民不種地，可以將士地交回村社集體，村社集體給農(nóng)戶一定的(當(dāng)然也是不高的)土地租金，再按土地連片經(jīng)營的要求，將土地轉(zhuǎn)包給留村耕種農(nóng)戶；一旦交回承包地農(nóng)戶進(jìn)城失敗，他們回村還可以要回同樣質(zhì)量的耕地耕種，這樣的生產(chǎn)關(guān)系狀況，就可以既滿足農(nóng)民在城鄉(xiāng)往返的需要，又滿足耕者連片耕種的需要。
借當(dāng)前的土地確權(quán)之機(jī)將工作重點(diǎn)和重心轉(zhuǎn)向“換地并塊”，不怕麻煩地回應(yīng)農(nóng)戶對(duì)承包地連片經(jīng)營的需求，這應(yīng)是當(dāng)前一個(gè)時(shí)期全國農(nóng)村工作的重心所在。換地并塊、土地調(diào)整，是適應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城和農(nóng)戶耕地連片生產(chǎn)力要求的生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整，容易產(chǎn)生矛盾，甚至?xí)黾由显L，但我們應(yīng)該不怕麻煩，不懼矛盾。正是在解決麻煩和矛盾的過程中，才能形成健全有力的基層組織，才能滿足農(nóng)民的需求，才能磨合出一個(gè)自上而下與自下而上相結(jié)合的完善的農(nóng)村政策體系。直面矛盾而不是回避矛盾，這應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前“三農(nóng)”政策的基本出發(fā)點(diǎn)與“三農(nóng)”工作的基本落腳點(diǎn)。
作者：賀雪峰
來源：《思想戰(zhàn)線》2015年第5期
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