核心提示
經(jīng)過多部門連續(xù)多年整頓規(guī)范，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察力度，查處違法行為，全國礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)。從2010年度開始，覆蓋全國的礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查首次啟動，為推動礦產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管、加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理工作提供了堅實保障。
當(dāng)前，群發(fā)性、大規(guī)模礦產(chǎn)違法勘查開采基本被遏制，但零星分散的私挖盜采卻禁而不絕，呈現(xiàn)“多、小、散”特點。如何像開展土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查一樣，更加重視、積極推進(jìn)礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，充分發(fā)揮衛(wèi)片執(zhí)法檢查作用，防止礦產(chǎn)違法勘查開采反彈，給地方各級黨委、政府尤其國土資源主管部門提出了新課題。
近期，國土資源部組織7個督查組，對部分省份礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作推進(jìn)情況、礦產(chǎn)違法整改查處等進(jìn)行了重點督查。本報記者隨同督查組調(diào)查采訪，并對各組的督查報告進(jìn)行了分析。
從只檢查重點礦區(qū)到覆蓋全國
這是福建省三明市大田縣一處違法采礦現(xiàn)場。
一側(cè)山林蔥翠，風(fēng)景宜人，另一側(cè)卻因亂采濫挖導(dǎo)致植被破壞，滿目瘡痍。違法開采礦產(chǎn)資源的危害舉目可見。盡管當(dāng)?shù)卣呀?jīng)組織栽種了一些小樹苗，但短期內(nèi)不可能恢復(fù)原貌。
督查組工作人員鋪開隨身攜帶的礦產(chǎn)疑似違法圖斑分布圖，與現(xiàn)場情況詳細(xì)比對，并向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人詳細(xì)詢問整改情況。帶隊的國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局有關(guān)負(fù)責(zé)人一邊問一邊提出要求。“像這種違法采礦，首先要斷路，明顯這條土路是違法采礦者自己開的?！彼麌?yán)肅地說，“還要覆土、復(fù)綠，保證整改到位，爭取安裝監(jiān)控攝像頭，決不能出現(xiàn)反復(fù)，今年10月衛(wèi)片還要拍一次?！?/p>
礦產(chǎn)開發(fā)在深山，礦產(chǎn)違法在深山。在督查過程中，類似大田縣這起違法采礦行為，不在少數(shù)。與土地違法類似，礦產(chǎn)資源違法勘查、開采同樣存在“發(fā)現(xiàn)難、制止難、查處難”等“三難”，而且，由于礦產(chǎn)開發(fā)多發(fā)生在山間老林、交通不便地區(qū)，監(jiān)管難度更大。拿大田縣這起違法采礦來說，進(jìn)人現(xiàn)場的小岔口非常難找，且山高彎急，十幾公里山路開車就要個把小時，很難做到及時發(fā)現(xiàn)，整改、制止、查處的難度則更大，成本也更高。
國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史曾在相關(guān)批示中指出，要把全國163個重點礦區(qū)都納人遙感監(jiān)測當(dāng)中，力爭做到“一年一張圖”，“以圖管礦”，為利用遙感技術(shù)進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)調(diào)查與監(jiān)測指出了工作重點和方向。因此，運用先進(jìn)科技手段解決違法行為“發(fā)現(xiàn)難”問題，利用衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作整體推動解決礦產(chǎn)違法“制止難、查處難”問題，日益成為礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)管的重要工作。
衛(wèi)片執(zhí)法檢查之前靠什么呢?主要靠日常巡查。直到2003年左右，國土資源部開始部署試點，對重點礦山開展遙感調(diào)查與監(jiān)測工作。在全國開展的九部委“回頭看”礦業(yè)開發(fā)秩序整頓行動中，這項工作在違法行為核查、依法查處整改中發(fā)揮了重要作用。
多年參與相關(guān)工作的中國地質(zhì)大學(xué)副教授田淑芳告訴記者，“十一五”后，國土資源部開始正式部署礦山遙感監(jiān)測，為開展礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作進(jìn)行了有益的探索和實踐?！爱?dāng)時主要依靠國外衛(wèi)星提供衛(wèi)片圖件，但精度不夠”，而且，這項工作主要圍繞16個重要成礦帶(礦集區(qū))、163個重點礦區(qū)開展，采用的是航天、航空遙感數(shù)據(jù)，并沒有覆蓋全國。
從2010年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查開始，土地、礦產(chǎn)一并檢查，礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查才開始覆蓋全國。“現(xiàn)在我國發(fā)射了資源一號02C衛(wèi)星，可以隨時拍攝衛(wèi)片，如果投人執(zhí)法檢查將比以前更加方便?！碧锸绶急硎尽?/p>
開展礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，主要是對衛(wèi)片發(fā)現(xiàn)的上一年度礦產(chǎn)疑似違法圖斑進(jìn)行核查、整改、查處。去年，首次開展的礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，涉及疑似違法圖斑6656個，其中確認(rèn)的違法圖斑3389個;今年，2011年度礦產(chǎn)衛(wèi)片涉及疑似違法圖斑7832個，其中，砂石黏土和非金屬建材的疑似違法圖斑達(dá)5553個，占71%。從核查情況看，群體性、大規(guī)模違法勘查開采礦產(chǎn)資源的勢頭得到遏制，但零星分散的私挖盜采卻禁而不絕，尤以砂石黏土等特定礦種違法開采比較嚴(yán)重，這樣就更準(zhǔn)確地摸清了全國礦產(chǎn)資源違法違規(guī)現(xiàn)狀。
從“常規(guī)動作”到“自選動作”
曾經(jīng)有一段時期，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)比較粗放。在獲取大量資源的同時，礦山無序開發(fā)、違法開采比較嚴(yán)重，不僅浪費寶貴的礦產(chǎn)資源，而且破壞土地資源，引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)問題，甚至造成人民生命財產(chǎn)的重大損失。為此，按照國務(wù)院要求，國土資源部等部門開展了長達(dá)3年的全國礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓規(guī)范行動。
礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查啟動后，數(shù)據(jù)顯示，2010年度礦產(chǎn)衛(wèi)片發(fā)現(xiàn)的3389個圖斑中，有1329個在2011年度又發(fā)生了違法行為，礦產(chǎn)違法仍然有反彈跡象。因此，如何跳出先治后亂、亂了再治這個怪圈，仍然任重道遠(yuǎn)。
自從2010年國土資源部制定《土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作規(guī)范(試行)》發(fā)布，標(biāo)志著礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法已成為礦政常態(tài)化管理的一項重要內(nèi)容，利用遙感技術(shù)對礦產(chǎn)資源勘查開采行為進(jìn)行監(jiān)督管理已經(jīng)制度化、規(guī)范化。
概括來說，根據(jù)工作安排，礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查的主要環(huán)節(jié)是:國土資源部提取礦產(chǎn)疑似違法圖斑并下發(fā)地方—地方現(xiàn)場核查—地方整改查處—向部初報數(shù)據(jù)—部審核—反饋地方—部實地督導(dǎo)—省級驗收—向部再報數(shù)據(jù)—部驗收—向部三報數(shù)據(jù)—部開展約談。
隨著開展全國性礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的條件逐步成熟，地方各級黨委、政府給予高度重視和強(qiáng)力推動。同土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查一樣，地方各級黨委、政府都成立了由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加的衛(wèi)片工作領(lǐng)導(dǎo)小組。一些常規(guī)動作，包括制定方案、召開動員會、協(xié)調(diào)推進(jìn)會、聽取匯報、簽訂責(zé)任狀、開展警示約談、安排專項資金、聯(lián)合執(zhí)法等措施，在各地有條不紊展開。
督查發(fā)現(xiàn)，除了“常規(guī)動作”，各地根據(jù)實際情況摸索了很多“自選動作”:
成立專門礦山執(zhí)法隊伍。在廣西百色市平果縣、貴港市桂平市，當(dāng)?shù)卣畯膰临Y源、公安、工商、環(huán)保等相關(guān)職能部門抽調(diào)人員，組建礦山巡查執(zhí)法大隊，專職從事礦山執(zhí)法;湖南郴州市成立了礦山綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)辦公室，專門協(xié)調(diào)全市的礦山執(zhí)法。
開展專項整治行動。福建三明市，開展了為期3個月打擊非法開采稀土礦的“雷霆行動”，向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌違法采礦案件42起，效果明顯。
探索行政執(zhí)法與司法有效銜接。福建龍巖市各縣(市、區(qū))成立了由政法委牽頭，公安、森林公安、林業(yè)、國土資源等部門為成員的打擊非法采礦專案組，對非法采礦案件做到快審快判，僅2011年，就有31人被追究刑事責(zé)任，做到了行政執(zhí)法與司法的有效銜接。
創(chuàng)新監(jiān)管模式。廣西貴港市在一些重點礦區(qū)路口設(shè)立治安值勤室，由公安、國土資源等部門抽調(diào)工作人員，24小時輪流值守;百色市建立了“盯礦區(qū)、盯山頭、盯戶主、盯礦車、盯收購、盯火工品”的“六盯”礦山監(jiān)管模式等。
國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局查處二處副處長潘輝對記者說，從國土資源部角度來說，主要是做好政策保障、指導(dǎo)督查以及后期通報約談。他同時指出，一些地方對衛(wèi)片執(zhí)法檢查的重視程度仍然不夠強(qiáng)，整改力度不夠大，案件查處進(jìn)展比較緩慢，礦產(chǎn)資源管理理念、管理方式亟待改進(jìn)。
不僅如此。做好衛(wèi)片執(zhí)法檢查，必須做到4條:圖斑事實認(rèn)定清楚、定性準(zhǔn)確、履職到位、整改查處到位。記者在采訪中感到，由于有些地方領(lǐng)導(dǎo)干部不重視，國土資源主管部門執(zhí)法力量有限等原因，對違法勘查開采發(fā)現(xiàn)不了、制止不了、查處不了的問題較為突出。比如，衛(wèi)片執(zhí)法檢查主要核查疑似違法圖斑，針對疑似違法圖斑，定性主要是合法、違法、偽變化等3種類型，處理方式主要是立案處理、非立案處理、不處理等三種方式，但一些地方不僅定性不準(zhǔn)、事實不清，而且對違法違規(guī)如何整改查處基本束手無策;再比如，違法采礦必然同時違法用地，礦管、土地管理等相關(guān)處室理應(yīng)加強(qiáng)配合，但實際上很難做到。
“土地衛(wèi)片、礦產(chǎn)衛(wèi)片‘一手硬、一手軟’的問題也很突出，因為礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查不問責(zé)，一些地方就區(qū)別對待，重視不夠?！币晃粎⒓佣讲榈墓ぷ魅藛T告訴記者。
從短期遏制到長期防止
礦產(chǎn)資源違法勘查、開采，表面上只破壞資源管理秩序，更深層次則殃及整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
“資源優(yōu)勢就是經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，當(dāng)前很多地方發(fā)展仍然依托礦產(chǎn)開發(fā)，因此加強(qiáng)礦政管理尤為重要，既要找得出，又要管得住、用得好?！痹谂c一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部座談時，帶隊的國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局有關(guān)負(fù)責(zé)人一再宣傳這一觀點。
就加強(qiáng)礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，除了加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)、利用現(xiàn)代科技手段等措施，國土資源部督查組在督查報告中提出，除實地督查、數(shù)據(jù)審核、驗收、約談等措施外，應(yīng)嘗試采取對重點圖斑發(fā)函督辦、派員督辦等方式，加強(qiáng)督促力度，進(jìn)一步研究對礦產(chǎn)違法實施責(zé)任追究的可行性，并探索建立省際、市際聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，提高跨省、跨市執(zhí)法效能，明確鄉(xiāng)、村兩級在打擊違法采礦中的職責(zé)，形成執(zhí)法合力。
“尤其一些礦區(qū)屬于省與省、市與市、縣與縣交界地帶，與土地管理不同，容易出現(xiàn)監(jiān)管空白，因此不僅各部門要建立共同責(zé)任機(jī)制，各地區(qū)之間也要加強(qiáng)合作?！倍讲榻M一位工作人員告訴記者。
當(dāng)然，要想管得住，就要對癥下藥。礦產(chǎn)違法開采高發(fā)，尤其近幾年砂石黏土等建材礦的私挖盜采問題嚴(yán)重，主觀上與執(zhí)法力量跟不上有關(guān)?？陀^上，與大量基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)施工需求大，農(nóng)村建設(shè)需求大但無法辦理采礦登記等有密切關(guān)聯(lián)。如，西部某省230個圖斑中，僅違法開采黏土燒磚就有160多個，占比超過70%。另外，一些地方煤礦、鋁土礦埋藏較淺，賦存比較富集等，都成了違法誘因。
從具體違法類型看，則暴露了執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制、制度方面的欠缺。一些地方的礦山企業(yè)在前期投人大量資金興辦礦山，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收人、解決就業(yè)等作出了積極貢獻(xiàn)。但是，有的礦業(yè)權(quán)到期無法延續(xù)，或者探礦權(quán)轉(zhuǎn)不了采礦權(quán)，或者劃定了礦區(qū)范圍辦不了采礦登記，或者資源整合后領(lǐng)不了新采礦許可證，地方政府為了保證礦山正常運轉(zhuǎn)，很難對其違法行為查處落實到位，導(dǎo)致邊辦手續(xù)邊開采。還有些違法開采，辦理采礦登記手續(xù)的規(guī)定不夠清晰，比如有的地方在煤田滅火、土地整治、荒山荒坡整治、地質(zhì)災(zāi)害治理、地質(zhì)環(huán)境治理、礦山整治、河道清理等過程中，開采淺層煤、鋁土礦或砂金，很難給予定性查處。
“福建省目前約有200個勘查許可證、36個采礦許可證已經(jīng)過期，但因政府停批、相關(guān)部門預(yù)審審批不到位等原因，不能及時延續(xù)，造成以采代探或持過期采礦許可證采礦等違法行為。”福建省國土資源主管部門工作人員的一番話反映了制度方面存在的問題。
在向地方提出整改查處意見的同時，國土資源部督查組在督查報告中提出，在進(jìn)一步加強(qiáng)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的同時，必須深化改革，調(diào)整利益分配機(jī)制，從源頭上減少違法采礦行為的發(fā)生。
“最重要的是解決好礦群關(guān)系?！倍讲榻M表示，“為什么很多地方大的違法主體不多，而小散亂的違法多，很大程度上是沒解決好群眾利益問題，群眾支持，違法就會少，建設(shè)和諧礦區(qū)是主題?！?/p>
如何從根本上遏制礦產(chǎn)違法勘查開采?“必須引導(dǎo)礦區(qū)群眾多形式參與到礦產(chǎn)開發(fā)中，才能實現(xiàn)國家資源有保障、地方財政有收人、礦山企業(yè)有發(fā)展、礦區(qū)群眾收人有增加、生產(chǎn)生活條件有提高、礦區(qū)環(huán)境有改善的目標(biāo)?！眹临Y源部督查組在提交的督查報告中寫道。
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