作者：蔡文成 朱榮康
摘 要：新時(shí)代，全面推行村支書(shū)“一肩挑”是黨和國(guó)家的政治要求?！耙患缣簟边^(guò)程中各地結(jié)合實(shí)際，開(kāi)創(chuàng)不同的“一肩挑”治理模式，加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，化解了“兩委”間的矛盾沖突，密切了黨群干群之間的聯(lián)系，有效提升了村級(jí)組織的治理效能。同時(shí)，“一肩挑”也存在黨的政策與現(xiàn)行村委會(huì)組織法之間的張力、退出人員因利益受損易引發(fā)矛盾沖突、村莊中黨員的數(shù)量和質(zhì)量不足、“一肩挑”村支書(shū)權(quán)力集中監(jiān)督難等問(wèn)題。為保證“一肩挑”順利實(shí)施，必須化解“一肩挑”政策與現(xiàn)有法律之間的張力，妥善安置退出人員，創(chuàng)新人才選拔機(jī)制，構(gòu)建權(quán)力制約體系。
“一肩挑”是指村黨組織書(shū)記(簡(jiǎn)稱村支書(shū))和村民委員會(huì)主任(簡(jiǎn)稱村主任)由同一人擔(dān)任。黨的十九大后，黨中央明確要求大力推進(jìn)、全面推行“一肩挑”,并且“一肩挑”由過(guò)去的“一肩雙挑”演變?yōu)椤耙患缢奶簟?村支書(shū)不僅要兼任村主任還需要兼任村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人。新時(shí)代，實(shí)施“一肩挑”是國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村創(chuàng)造一種有利于政治權(quán)力發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，提升黨組織引領(lǐng)基層社會(huì)治理能力的治理模式。從最初的地方探索到國(guó)家全面推行，村支書(shū)“一肩挑”是黨和國(guó)家推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展，億萬(wàn)農(nóng)民共同富裕，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略決策。村支書(shū)“一肩挑”后，形成以“一肩挑”書(shū)記為核心的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體系，成為加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)村級(jí)組織治理能力，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的主導(dǎo)力量。
基層治理是國(guó)家治理的基石，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的基礎(chǔ)工程。新時(shí)代，全面推行村支書(shū)“一肩挑”,從治理主體角度看，有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固基層黨組織核心地位；從治理內(nèi)容看，能夠有效化解“兩委”間的矛盾沖突，構(gòu)建和諧的“兩委”關(guān)系；從治理過(guò)程看，“一肩挑”書(shū)記通過(guò)群眾路線加強(qiáng)了與村民的聯(lián)系，密切了黨群干群之間的關(guān)系；從治理效果看，“一肩挑”后，村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力、整合能力，村級(jí)組織的決策能力、執(zhí)行能力得到有效提升。
鄉(xiāng)村治理，黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本。黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)主要依靠村黨組織來(lái)保證和實(shí)現(xiàn)，村黨組織是黨開(kāi)展農(nóng)村工作的戰(zhàn)斗堡壘。村民自治實(shí)施后，國(guó)家開(kāi)始向農(nóng)村放權(quán)，村民委員會(huì)成為鄉(xiāng)村治理的中心，“村黨組織出現(xiàn)影響力減弱、權(quán)威下降的狀況，二元權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)村黨組織功能發(fā)揮提出挑戰(zhàn)。”[1]因此，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代全面推行“一肩挑”的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家政治生活最大的亮點(diǎn)就是全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[2]。農(nóng)村是國(guó)家政權(quán)的基石，也是國(guó)家治理的短板。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，“要堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障?！盵3]村級(jí)黨組織必須在村級(jí)治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，成為“宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘。”[4]首先，全面推行“一肩挑”,用一種規(guī)范的、具有操作性和較強(qiáng)實(shí)用性的制度加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，真正落實(shí)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)顯化、具體化，強(qiáng)化了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。其次，“一肩挑”后，村支書(shū)兼任村主任和村集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人，村支書(shū)可以依據(jù)“兼職”身份實(shí)現(xiàn)村黨組織對(duì)村級(jí)事務(wù)的全面介入和領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋到鄉(xiāng)村的各方面，村黨組織真正成為落實(shí)黨的方針政策的核心，成為村內(nèi)各類組織的核心，成為團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民群眾實(shí)現(xiàn)美好生活的核心。
農(nóng)村“兩委”是村級(jí)治理中最重要的組織?！皟晌睕_突主要來(lái)自三方面：國(guó)家行政授權(quán)與村民自治授權(quán)的沖突、“兩委”組織間分權(quán)的沖突、“兩委”負(fù)責(zé)人間的沖突?！皟晌泵芎軐?shí)際地反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾當(dāng)家做主之間的關(guān)系[5]。實(shí)施“一肩挑”,首先，可以有效化解兩種權(quán)力間的沖突。鄉(xiāng)村二元權(quán)力的事實(shí)存在和權(quán)力主體間的權(quán)責(zé)模糊導(dǎo)致“兩委”爭(zhēng)權(quán)、內(nèi)耗。“一肩挑”后，村支書(shū)集自上而下的國(guó)家授權(quán)和自下而上的村民授權(quán)于一體，既是上級(jí)黨委政府在村莊中的代表，又是全體村民共同選舉的“當(dāng)家人”,避免了權(quán)力授予兩個(gè)組織導(dǎo)致的沖突。當(dāng)兩種權(quán)力發(fā)生矛盾時(shí)，“一肩挑”村支書(shū)還能夠通過(guò)身份的轉(zhuǎn)換和自我調(diào)節(jié)化解國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突。其次，能夠有效化解“兩委”組織間的沖突?！皬膶?shí)際操作看，越到基層，黨政分開(kāi)越困難?！盵6]村內(nèi)許多工作需要村支部與村委會(huì)、村支書(shū)與村主任協(xié)作完成?！耙患缣簟焙蟠逯Р砍蔀榇寮?jí)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)了，村支書(shū)可以依據(jù)具體情況處理“政務(wù)”與“村務(wù)”,把“村務(wù)”歸村委會(huì)，“政務(wù)”歸村支部，平衡二者間的關(guān)系，“政務(wù)”與“村務(wù)”通過(guò)不同的角色“扮演”,既相互分開(kāi)又緊密配合，組織間的矛盾得到有效化解。最后，有效化解“兩委”負(fù)責(zé)人間的沖突?！耙患缣簟焙?，村支書(shū)和村主任兩重身份“合二為一”,工作或個(gè)人間的沖突也自然消解。村支書(shū)還可以扮演“兩委”之間溝通的橋梁和紐帶，進(jìn)一步促進(jìn)“兩委”關(guān)系的和諧發(fā)展，保證村級(jí)工作的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。
人民群眾是黨的執(zhí)政之基、力量之源。厚植黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，必須不斷調(diào)整黨的適應(yīng)性和回應(yīng)性，加強(qiáng)黨同人民群眾的聯(lián)系?！耙患缣簟庇欣诿芮悬h同人民群眾之間的聯(lián)系。首先，“一肩挑”把黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有效結(jié)合?！耙患缣簟敝?，普通村民對(duì)于村支書(shū)的人選缺少發(fā)言權(quán)，村支書(shū)在工作中也會(huì)更多考慮和執(zhí)行上級(jí)意圖。實(shí)施“一肩挑”后，村支書(shū)想要順利兼任村主任，還需要在村民選舉中獲勝。要得到村民的擁護(hù)和支持，村支書(shū)必須傾聽(tīng)村民呼聲，關(guān)心村民利益，滿足村民需求。村民在村支書(shū)的選舉中擁有了話語(yǔ)權(quán)，參與基層民主的積極性、主動(dòng)性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，對(duì)自己選出的村支書(shū)也會(huì)更加認(rèn)同和支持，很好地實(shí)現(xiàn)了組織意圖和村民意愿的有效結(jié)合。其次，“一肩挑”后，“兩委”交叉任職，黨群網(wǎng)絡(luò)與干群網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)“合體”。村支書(shū)既是黨員的“小家長(zhǎng)”又是村里的“大家長(zhǎng)”。過(guò)去在村里辦事同村主任聯(lián)系比較緊密，現(xiàn)在重要的事情需要找村支書(shū)，村支書(shū)在為群眾辦事中密切了與群眾的聯(lián)系，村民從中受益，村支書(shū)的公信力和群眾基礎(chǔ)也提高了，黨群干群間的關(guān)系得到改善，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加牢固。最后，“一肩挑”后，村支書(shū)溝通上級(jí)組織與村民之間的橋梁作用更加突出。在工作中及時(shí)做到上情下達(dá)和下情上傳，上下之間的溝通順暢了，上級(jí)能及時(shí)了解和掌握基層信息，及時(shí)回應(yīng)村民需求，村民的需求有回應(yīng)，必然會(huì)增強(qiáng)對(duì)黨和政府的認(rèn)同和支持。
鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。全面推行“一肩挑”后，黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)，村“兩委”之間的矛盾沖突得到有效化解，村民對(duì)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的認(rèn)同增強(qiáng)，村黨組織與其他組織的關(guān)系理順，在多方合力推動(dòng)下，村級(jí)組織的治理能力必然會(huì)有效提升。首先，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力提升。“一肩挑”后，村支書(shū)通過(guò)兼職，集村級(jí)權(quán)力于一體，獲得雙重身份，得到雙重認(rèn)可，村黨組織的權(quán)威性、合法性增強(qiáng)，更有利于黨組織把政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理的效能，成為構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體的重要保障。其次，村黨組織整合能力提升。在我國(guó)國(guó)家治理中黨組織是一種特殊的力量，更能夠發(fā)揮“元治理”功能，成為連接國(guó)家、社會(huì)的紐帶。“一肩挑”后，黨的領(lǐng)導(dǎo)深入鄉(xiāng)村各方面，黨組織成為村級(jí)治理體系的真正核心。村黨組織以核心身份發(fā)揮整合功能，對(duì)村中的多元主體進(jìn)行統(tǒng)籌、引領(lǐng)，發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)下多元主體共治鄉(xiāng)村的合力，使各治理主體能夠達(dá)成基本一致的行動(dòng)目標(biāo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下共同參與鄉(xiāng)村建設(shè)。再次，村級(jí)組織決策能力提升?！耙患缣簟焙?，在村級(jí)重要工作、重大問(wèn)題的協(xié)商中避免了村支書(shū)和村主任因意見(jiàn)分歧造成的拖而不決、相互扯皮的問(wèn)題。村級(jí)組織的決策效率得到提升。最后，村級(jí)組織執(zhí)行能力提升?！耙患缣簟焙?，村支書(shū)成為村級(jí)治理的“領(lǐng)頭雁”,對(duì)于上級(jí)組織的工作任務(wù)和村級(jí)組織決定的重要事項(xiàng)，村支書(shū)避免了“掣肘”,既可以發(fā)揮頭雁效應(yīng)，帶領(lǐng)村級(jí)組織認(rèn)真貫徹落實(shí)；還可以發(fā)揮監(jiān)督作用，監(jiān)督和督促其他治理主體認(rèn)真落實(shí)和執(zhí)行。
我國(guó)地域廣闊，鄉(xiāng)村之間文化習(xí)俗、區(qū)位條件、資源稟賦、發(fā)展程度各不相同，村級(jí)組織在黨的建設(shè)、組織設(shè)置、人員素質(zhì)等方面也存在較大差異。因此，實(shí)施村支書(shū)“一肩挑”過(guò)程中，村級(jí)治理的領(lǐng)導(dǎo)班子設(shè)置應(yīng)該保持“同中有異”的差異化而不是“一刀切”的同質(zhì)化，必須結(jié)合各村實(shí)際，因地制宜，按需設(shè)置村領(lǐng)導(dǎo)班子。從“一肩挑”的實(shí)踐看，村支書(shū)“一肩挑”后，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要形成以“一肩挑”村支書(shū)為核心的三種模式。三種模式針對(duì)三種不同的村莊情況，既能有效發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)，又有利于村內(nèi)各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。
村支書(shū)“一肩挑”后，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子人數(shù)按照《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》)應(yīng)該是3～7人。最規(guī)范的設(shè)置是，領(lǐng)導(dǎo)班子中包括“一肩挑”村支書(shū)1人，至少1位村支部副書(shū)記、1位村委會(huì)副主任以及其他成員(主要是指村文書(shū)等人員),共同組成村級(jí)治理的領(lǐng)導(dǎo)班子。2021年6月，甘肅省村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任“一肩挑”的比例已經(jīng)達(dá)到91.2%[7]。在對(duì)甘肅省委組織部人員、駐村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、“一肩挑”人員的調(diào)研訪談中筆者了解到全省村支書(shū)“一肩挑”后村委班子組成大部分是“一肩挑”村支書(shū)+副書(shū)記+副主任+其他成員的模式。甘肅省古浪縣黃花灘生態(tài)移民區(qū)富民新村屬于異地搬遷扶貧后將原來(lái)的幾個(gè)自然村合并建成的新村，村莊規(guī)模大、人口多，治理的任務(wù)重，“一肩挑”中形成“一肩挑”村支書(shū)+1位副書(shū)記+2位副主任+1位村文書(shū)的治理模式。
“一肩挑”村支書(shū)+副書(shū)記+副主任+其他成員的制度安排優(yōu)勢(shì)在村支書(shū)和村主任由村支書(shū)一人擔(dān)任，既能夠代表和執(zhí)行上級(jí)組織的意圖又能夠代表全體村民的利益，從根本上實(shí)現(xiàn)了“政務(wù)”和“村務(wù)”一統(tǒng)。村支書(shū)一手抓“政務(wù)”和“村務(wù)”,工作中做到“政務(wù)”“村務(wù)”相互協(xié)調(diào)、齊頭并進(jìn)；一手負(fù)責(zé)為村莊發(fā)展把方向、謀大局、做決策。班子中為“一肩挑”村支書(shū)配備村支部和村委會(huì)副職，其中村支部副書(shū)記作為“一肩挑”村支書(shū)的副手，協(xié)助村支書(shū)處理黨務(wù)工作，抓好村級(jí)黨建。村委會(huì)副主任作為“一肩挑”村主任的副手，主要協(xié)助村主任處理好“村務(wù)”,抓好鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村發(fā)展等工作。一把手負(fù)總責(zé)，副職具體執(zhí)行，村級(jí)工作有合作又有分工，形成明確的分工與合作關(guān)系，既能夠有效應(yīng)對(duì)一些村莊規(guī)模較大、人口較多、村級(jí)事務(wù)多、任務(wù)重的問(wèn)題，“一肩挑”村書(shū)記也能夠從繁瑣、具體的事務(wù)中解脫出來(lái)，有更多的機(jī)會(huì)重點(diǎn)思考鄉(xiāng)村發(fā)展的重大問(wèn)題，著手解決上級(jí)組織交辦的重要工作。
村支書(shū)“一肩挑”后，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的第二種組成模式是村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子中不設(shè)置村委會(huì)副主任的職位，而是為“一肩挑”村支書(shū)選配至少1名村支部副書(shū)記和1名村文書(shū)，共同組成村級(jí)治理的領(lǐng)導(dǎo)班子。這種班子模式是“一肩挑”后的一種特殊模式，其主要特點(diǎn)是村支書(shū)“一肩挑”,村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主要成員以村支部成員為主。這種模式可以將其視為“一肩挑”后村級(jí)組織的主要工作偏向于“黨務(wù)”,旨在加強(qiáng)村級(jí)黨建工作，做好管黨治黨強(qiáng)黨的任務(wù)。甘肅省古浪縣黃羊川鎮(zhèn)一棵樹(shù)村，過(guò)去村黨組織存在虛化、弱化、軟化的問(wèn)題，在村莊中難以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。此次“一肩挑”中針對(duì)村黨組織存在的問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性治理，形成“一肩挑”村支書(shū)+1位副書(shū)記+1位村文書(shū)的班子模式。
“一肩挑”村支書(shū)+副書(shū)記+其他成員為核心的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子設(shè)置主要是為應(yīng)對(duì)部分村級(jí)黨組織虛化、弱化、邊緣化問(wèn)題?；鶎狱h組織“三化”問(wèn)題是黨的十九大報(bào)告中明確指出需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。十九大以來(lái)針對(duì)“三化”問(wèn)題進(jìn)行了相關(guān)治理，農(nóng)村黨組織“三化”問(wèn)題已經(jīng)發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，但個(gè)別地方并未完全治理好，依舊出現(xiàn)反復(fù)。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，如果黨組織的組織力不夠，黨員干部能力不足，就難以在執(zhí)行黨的方針政策、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過(guò)程中起到引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。面對(duì)“三化”問(wèn)題，加強(qiáng)基層黨建，提升村級(jí)黨組織的組織力成為村級(jí)治理工作中的主要矛盾和需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。因此，這類村莊“一肩挑”班子的設(shè)置，才會(huì)更加突出黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，在職務(wù)設(shè)置時(shí)偏向于村支部成員，重點(diǎn)設(shè)置村支部副書(shū)記的職務(wù)作為“一肩挑”村支書(shū)的副手，協(xié)助村支書(shū)重點(diǎn)抓基層黨建，以提升村黨組織的組織力和黨員干部的能力素質(zhì)，使村黨組織真正成為村級(jí)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。
村支書(shū)“一肩挑”后，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的第三種組成模式是村黨支部不單獨(dú)設(shè)置村支部副書(shū)記的職位，村黨支部工作由村支書(shū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和處理。村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子中為“一肩挑”村支書(shū)配備至少1名村委會(huì)副主任和1名村文書(shū)，共同組成村級(jí)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。它的最大特點(diǎn)在于村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子中除正職之外，主要的村干部人員以村委會(huì)成員為主，村“兩委”工作更多的偏向關(guān)注“村務(wù)”。甘肅省玉門(mén)市六墩鎮(zhèn)屬于移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較差，主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)發(fā)展。此次村支書(shū)“一肩挑”中，六墩鎮(zhèn)下轄的5個(gè)行政村，除安康村配置黨支部副書(shū)記外，其余4個(gè)行政村安和村、昌盛村、柳北村、昌和村“一肩挑”中均形成“一肩挑”村支書(shū)+2位副主任+1名村文書(shū)的治理模式。
“一肩挑”村支書(shū)+副主任+其他成員的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子也是一種特殊的“一肩挑”模式。這樣配置村領(lǐng)導(dǎo)班子的主要原因是這類村莊黨建工作存在的問(wèn)題少，黨組織的各項(xiàng)工作開(kāi)展順利。但是村莊發(fā)展的先天條件較弱，發(fā)展中后勁不足，甚至存在“四無(wú)”(無(wú)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、無(wú)縣鄉(xiāng)落戶項(xiàng)目、無(wú)大戶帶動(dòng)、無(wú)回鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè))的情況。村莊發(fā)展的任務(wù)重，村莊的中心工作和重點(diǎn)任務(wù)是如何實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展。尤其是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，需要在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！盵8]的總要求。發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)基層民主、實(shí)施村民自治、興辦公共事業(yè)、維護(hù)社會(huì)治安等具體工作更多需要在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下依靠村委會(huì)帶領(lǐng)村民來(lái)辦理。因此，村領(lǐng)導(dǎo)班子設(shè)置按照村莊發(fā)展需求，領(lǐng)導(dǎo)班子的成員向村委會(huì)傾斜，主要設(shè)置村委會(huì)副主任職務(wù)，協(xié)助“一肩挑”村支書(shū)抓好村莊發(fā)展工作，促進(jìn)村莊“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興 、生態(tài)振興、組織振興”[8],實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展進(jìn)步，村民生活富裕。
以上三種村支書(shū)“一肩挑”的治理模式各有特點(diǎn)，并無(wú)優(yōu)劣之分，都是針對(duì)基層治理的具體問(wèn)題所做的制度安排。第一種“一肩挑”治理模式組織設(shè)置規(guī)范，人員安排齊全，在工作中能夠兼顧到方方面面，是大部分村莊所采用的模式。第二、第三種“一肩挑”模式針對(duì)性強(qiáng)，突出重點(diǎn)工作，工作中具有很強(qiáng)的指向性和目標(biāo)性，主要針對(duì)有特殊情況的村莊。對(duì)于如何選擇“一肩挑”的治理模式，各村需要結(jié)合實(shí)際，因地制宜，科學(xué)施策。
村支書(shū)“一肩挑”有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高鄉(xiāng)村治理的效能。但實(shí)施中也存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：黨的“一肩挑”政策與現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》之間存在張力，“一肩挑”推行中退出人員因利益受損引發(fā)矛盾沖突，村莊中黨員的數(shù)量和質(zhì)量難以滿足“一肩挑”的選人要求，“一肩挑”村支書(shū)權(quán)力集中造成監(jiān)督難等，需要我們?cè)谕七M(jìn)過(guò)程中厘清問(wèn)題、化解難題。
黨和國(guó)家的相關(guān)政策對(duì)“一肩挑”的要求是村支書(shū)通過(guò)法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任，同時(shí)也擔(dān)任村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。由村支書(shū)兼任村主任和集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)的負(fù)責(zé)人，這種人事安排在人員選擇上具有很強(qiáng)的“先定性”原則。但是，現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村委會(huì)成員的選舉采取程序中立和選舉民主的原則。對(duì)候選人的資格只在年齡、是否本村人員和政治權(quán)利方面有限制，并且為了提升基層選舉的民主性，落實(shí)村民的民主選舉權(quán)，村民委員會(huì)候選人還可以由選民直接提名或者經(jīng)過(guò)“海選”直接投票選舉。從村民自治和依法選舉的角度看，村委會(huì)主任候選人資格遵循普遍性原則。相關(guān)法律不限制非黨員村民競(jìng)選村主任，只要符合條件且有競(jìng)選意愿的村民都可以參與村委會(huì)競(jìng)選。而且村民自治實(shí)施30多年來(lái)，村委會(huì)選舉的普遍性原則和相關(guān)選舉程序已經(jīng)深入村民內(nèi)心，關(guān)注選舉的民主性以及候選人的能力、人品已經(jīng)成為村民的一種習(xí)慣性價(jià)值取向和政治態(tài)度。如果硬性規(guī)定必須由村支書(shū)來(lái)兼任村委會(huì)主任，那么“一肩挑”的選人范圍與村民自治的選舉規(guī)則以及村民長(zhǎng)期形成的選舉觀念之間存在張力。但是如果開(kāi)放和擴(kuò)大選人的范圍，村支書(shū)能否順利實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的不確定性會(huì)增大。一些地方為了順利實(shí)現(xiàn)村支書(shū)“一肩挑”,對(duì)非黨員村民禁止其競(jìng)選村委會(huì)主任職務(wù)，這種做法缺少法律依據(jù)，甚至與《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)選舉法》相背離。單純地依靠政治權(quán)威推行“一肩挑”的行為，非但不能得到村民的認(rèn)同與支持，而且會(huì)透支和侵蝕黨和政府政治權(quán)威，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看必定會(huì)損害黨和政府在基層的形象和權(quán)威。
實(shí)施“一肩挑”,不論是村支書(shū)還是村主任必有一人要退出村級(jí)權(quán)力中心，在村莊中失去往日因職位帶來(lái)的權(quán)力和權(quán)威。這種因黨和國(guó)家政策變化而導(dǎo)致的利益受損，會(huì)使當(dāng)事人感覺(jué)自己的能力尚可，并且沒(méi)有犯明顯的錯(cuò)誤卻被組織“拋棄”,容易在心理上產(chǎn)生很大落差，“引發(fā)'利益受損者’的抗?fàn)帯盵9]。這些在村中有影響、有“能量”的人一旦產(chǎn)生不滿情緒，可能會(huì)成為“一肩挑”實(shí)施的阻礙，還有可能導(dǎo)致其他的不穩(wěn)定因素，給基層維穩(wěn)工作造成負(fù)擔(dān)。因此，建立合理的退出人員安置機(jī)制，安排好“一肩挑”過(guò)程中退選或者落選的村干部(主要是村主任或村支書(shū)),也是“一肩挑”穩(wěn)定實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。在“一肩挑”過(guò)程中，有三種情況需要對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行相關(guān)的安置和補(bǔ)償：第一種情況，村支書(shū)留任實(shí)現(xiàn)“一肩挑”,村主任競(jìng)選村委會(huì)副主任或者直接退出村級(jí)權(quán)力體系，需要對(duì)原村主任作出相關(guān)補(bǔ)償。第二種情況，村主任留任，并由村主任兼任村支書(shū)實(shí)現(xiàn)“一肩挑”,村支書(shū)競(jìng)選村支部副書(shū)記或者直接退出村級(jí)權(quán)力體系，需要對(duì)原村支書(shū)作出相關(guān)補(bǔ)償。第三種情況，村支書(shū)和村主任兩人都競(jìng)選副職或者都退出村級(jí)權(quán)力體系，“一肩挑”村支書(shū)另選新人，需要對(duì)原村支書(shū)和村主任兩人作出相關(guān)的補(bǔ)償和安置。退出或落選人員的安置屬于非正式的制度安排，只是一種應(yīng)急準(zhǔn)備措施。但是從基層選舉的經(jīng)驗(yàn)看，它的存在對(duì)化解退出人員的不滿情緒、防止選舉中意外事端的發(fā)生十分必要。
“一肩挑”從“倡導(dǎo)實(shí)施”到“全面推行”,已成為一項(xiàng)硬性的政治任務(wù)。為保證“一肩挑”挑的順利，離不開(kāi)鄉(xiāng)村人才資源的支撐。“一肩挑”的雙重角色決定了候選人在黨內(nèi)和群眾中間都必須有良好的基礎(chǔ)，最終才有資格當(dāng)選。因此，“一肩挑”對(duì)鄉(xiāng)村的黨員數(shù)量和質(zhì)量提出了較高要求。尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村人口加速外流，許多人離土離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工，一些地方農(nóng)村黨員的數(shù)量和質(zhì)量都難以滿足全面推行“一肩挑”的要求。從黨員的數(shù)量來(lái)看，一些村子黨員發(fā)展工作成效甚微，部分黨組織每年發(fā)展的黨員屈指可數(shù)，一些黨組織甚至多年來(lái)都沒(méi)有發(fā)展新黨員。通過(guò)對(duì)P鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，5年來(lái)P鎮(zhèn)42個(gè)行政村總共發(fā)展黨員43人，各村每年平均只發(fā)展1名黨員。其中有19個(gè)村黨支部未發(fā)展新黨員，有個(gè)別村甚至17年來(lái)未發(fā)展一名黨員[10]。黨員數(shù)量過(guò)少使“一肩挑”選人受限，甚至出現(xiàn)沒(méi)有符合“一肩挑”人選條件的村莊。從黨員的質(zhì)量來(lái)看，黨員結(jié)構(gòu)沒(méi)有形成梯次配置。許多年輕人外出上學(xué)、務(wù)工，留在農(nóng)村的老黨員居多，大多數(shù)年齡偏高，文化層次相對(duì)較低，適合擔(dān)任村干部的黨員人數(shù)少。而且老黨員由于年齡和文化的雙重限制，缺乏干勁和闖勁，工作創(chuàng)新力不足。因此，要實(shí)現(xiàn)村支書(shū) “一肩挑”的預(yù)期目標(biāo)，必須加強(qiáng)鄉(xiāng)村黨員隊(duì)伍建設(shè)，在質(zhì)量和數(shù)量上雙管齊下，才能保證村民在選舉時(shí)有廣泛對(duì)比和選擇空間，保證“一肩挑”順利實(shí)施。
“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[11]。“兩委”分設(shè)時(shí)形成村級(jí)治理的二元結(jié)構(gòu)，在工作中既相互配合又相互制衡，同級(jí)之間能夠相互監(jiān)督防止權(quán)力濫用。“一肩挑”改變了村級(jí)權(quán)力的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則?！耙患缣簟焙?，當(dāng)選人權(quán)力更加集中，導(dǎo)致“一把手”擁有了更大行動(dòng)空間，副職、下級(jí)由于職位和權(quán)力受限，難以形成對(duì)正職的有效制約，很難起到有力的監(jiān)督作用?！耙患缣簟睍?shū)記實(shí)際掌握的“絕對(duì)權(quán)力”很容易助長(zhǎng)“一言堂”和“家長(zhǎng)制”,導(dǎo)致專權(quán)和腐敗等問(wèn)題。村監(jiān)委會(huì)主任由于是村黨組織委員擔(dān)任，本質(zhì)上從屬于村黨組織，很難實(shí)現(xiàn)獨(dú)立監(jiān)督。村莊又是血緣、姻緣、地緣等構(gòu)成的熟人社會(huì)，彼此之間有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，導(dǎo)致村民代表在行使監(jiān)督權(quán)方面存在軟弱性和消極性，在不涉及自己根本利益的情況下，村民秉承著不得罪人的原則，普遍都懷有“搭便車(chē)”心理，希望有人帶頭監(jiān)督，自己坐享成果，最終導(dǎo)致集體行動(dòng)困境，致使村民代表會(huì)議的監(jiān)督失靈，形同虛設(shè)。上級(jí)政府雖會(huì)成立巡查小組定期對(duì)各村展開(kāi)巡查，但是這種巡查有開(kāi)始重視但逐步放寬、放松的趨勢(shì)，巡查中巡查小組的時(shí)間緊、任務(wù)重，工作很容易流于形式。上級(jí)政府對(duì)“一肩挑”干部考核監(jiān)管也過(guò)松，考核細(xì)則的落實(shí)很多流于形式，不敢動(dòng)真碰硬，造成“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”的局面?？傊瑱?quán)力疊加帶來(lái)的監(jiān)督難是全面推行“一肩挑”的重要難題。
全面推行“一肩挑”是黨和國(guó)家的政策要求，是各級(jí)政府必須完成的一項(xiàng)政治任務(wù)。因此，為保證“一肩挑”順利實(shí)施，必須在實(shí)踐中不斷完善“一肩挑”制度?；狻耙患缣簟迸c現(xiàn)有法律之間的張力，妥善安置退出人員，創(chuàng)新人才選拔機(jī)制，為“一肩挑”選人提供充足的人才資源，構(gòu)建權(quán)力制約體系，加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”書(shū)記的監(jiān)督。
解決好“一肩挑”與現(xiàn)有法律之間的張力必須從組織程序和選舉程序兩方面入手，不斷健全相關(guān)制度。首先，做好“一肩挑”的前期宣傳?？h鄉(xiāng)政府要提前動(dòng)員，通過(guò)干部入村串戶講解、發(fā)放宣傳單、張貼海報(bào)、掛橫幅等手段做好“一肩挑”的相關(guān)政策宣傳。主要從政治高度、國(guó)家政策、“一肩挑”的優(yōu)勢(shì)等方面做宣講，村民了解到是國(guó)家要求，并且政府十分重視，無(wú)形中會(huì)增加他們選舉中支持“一肩挑”的意愿。其次，嚴(yán)把入選關(guān)。對(duì)“一肩挑”的提名，上級(jí)黨委和政府應(yīng)該嚴(yán)格政治把關(guān)和素質(zhì)把關(guān)，明確必備條件和否決條件，事前要經(jīng)過(guò)摸排調(diào)查、黨組織提名、黨內(nèi)外民主測(cè)評(píng)、組織審查，充分了解情況后再確定候選人選。要保證把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)好的黨員推上來(lái)，保證在村委會(huì)主任選舉中，黨組織推出的人選能夠“拿得出，選得上”。再次，優(yōu)化提名程序。對(duì)于非黨員不能將他們拒之門(mén)外，但對(duì)他們參選的標(biāo)準(zhǔn)要更加嚴(yán)格。如要求能力突出、群眾基礎(chǔ)好、有奉獻(xiàn)精神、有責(zé)任心、年輕有知識(shí)，無(wú)違法犯罪行為等，還必須經(jīng)過(guò)個(gè)人申請(qǐng)，組織審查和批準(zhǔn)。這樣既能使部分非黨員望而卻步，也能把有能力真正想?yún)⑦x的人員篩選出來(lái)，可謂一舉兩得。最后，差異化選舉流程。在選舉程序上應(yīng)依據(jù)各村黨建情況，分村分類設(shè)計(jì)“一肩挑”選舉流程。黨建基礎(chǔ)好的村，可以采用從村支書(shū)到村主任“一肩挑”的路徑。黨建基礎(chǔ)薄弱的村，則可采取從村主任到村支書(shū)的流程，先選出村主任，村主任再兼任村支書(shū)。若村主任為非黨員，可在選舉后經(jīng)組織考察發(fā)展為黨員，正式任命為村支書(shū)。對(duì)于難以實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的村莊，可以由上級(jí)黨組織選派優(yōu)秀干部臨時(shí)擔(dān)任村支部書(shū)記，并不斷充實(shí)黨建力量，等時(shí)機(jī)成熟，再進(jìn)行選舉。
全面推行“一肩挑”會(huì)導(dǎo)致退出人員的利益損失，使他們成為“利益受損者”。這部分在村莊中有能量、會(huì)運(yùn)作的人，如果他們從中阻撓必定使“一肩挑”無(wú)法順利進(jìn)行。因此，要建立安置措施，保障他們的合理利益，促使他們合作。主要措施是結(jié)合實(shí)際情況，給予精神撫慰、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、權(quán)力補(bǔ)償。首先，由原來(lái)正職轉(zhuǎn)任副職但未退出村級(jí)權(quán)力體系的人員。一方面要保持他們?cè)瓉?lái)職位的待遇不變，做到降職不降待遇；另一方面，在新的村委班子分工中，“一肩挑”書(shū)記在掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的同時(shí)可以在工作中向副職做些職權(quán)方面的讓渡，使副職在接受工作的同時(shí)獲得較大的權(quán)力，這樣“一肩挑”書(shū)記也能減輕工作壓力，實(shí)現(xiàn)雙贏。其次，因年齡問(wèn)題或者個(gè)人不愿意擔(dān)任副職想要提前退出的人員。一方面，上級(jí)部門(mén)要做好談心談話工作，講政策講方法做好心理安撫，把他們的思想包袱降到最低，還可以給予這些人村級(jí)榮譽(yù)，聘請(qǐng)他們擔(dān)任村莊發(fā)展顧問(wèn)，繼續(xù)為村莊發(fā)展建言獻(xiàn)策，盡量降低他們的心理落差；另一方面，按照政策落實(shí)“退休”待遇，最好保持原職位待遇不變或者略有降低。最后，對(duì)于退出村級(jí)權(quán)力體系，但是還未到退休年齡希望繼續(xù)工作的人員。上級(jí)黨委和政府可以結(jié)合實(shí)際進(jìn)行再安置，將他們安置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)或事業(yè)單位中。這種情況在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好能夠提供充足就業(yè)崗位的地區(qū)較容易落實(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)則難以實(shí)行?？傊?，對(duì)于“一肩挑”中退出的人員進(jìn)行柔性安置是一種必要的措施，做好這項(xiàng)工作對(duì)順利推行“一肩挑”至關(guān)重要。
鄉(xiāng)村振興，人才先行?！皩?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本在政策支持，出路在制度創(chuàng)新，要害在人才支撐?！盵12]人才是全面推行“一肩挑”的核心要素，必須不斷發(fā)展壯大農(nóng)村人才隊(duì)伍，尤其是優(yōu)化黨員隊(duì)伍。首先，改善現(xiàn)有黨員干部能力素質(zhì)提升機(jī)制。“一肩挑”要挑得好，關(guān)鍵在黨員干部的能力素質(zhì)。必須加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有黨員干部各方面能力的培養(yǎng)，加強(qiáng)黨性教育，堅(jiān)定其為村民服務(wù)的信念，確保其政治素質(zhì)過(guò)硬。還要不斷提高黨員干部發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)、帶頭致富和帶領(lǐng)致富的能力和本領(lǐng)，只有這樣才能贏得群眾信任，獲得群眾支持。其次，創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制。要打破地域、身份、職業(yè)界限，不拘一格選拔人才。不管是致富能手、退伍軍人、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、退休返鄉(xiāng)人員、下鄉(xiāng)服務(wù)人員等，只要是真正為農(nóng)村發(fā)展著想、對(duì)農(nóng)村發(fā)展有利的人員都可以作為人才加以優(yōu)待。再次，創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制。調(diào)整黨員發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、注重?shí)績(jī)和群眾認(rèn)可。要把有群眾基礎(chǔ)、有凝聚力、有影響力尤其是能夠促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、帶領(lǐng)村民致富的“能人”作為黨員發(fā)展的主要培養(yǎng)對(duì)象。重點(diǎn)關(guān)注本鄉(xiāng)本土的大學(xué)畢業(yè)生、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、外出務(wù)工青年、退役軍人等，將他們中的優(yōu)秀人員作為重點(diǎn)對(duì)象培養(yǎng)，為黨組織“輸血”,不斷優(yōu)化黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。最后，創(chuàng)新人才持續(xù)發(fā)展機(jī)制。要破除制度壁壘，為返鄉(xiāng)人員在各方面提供便利。落實(shí)從優(yōu)秀村黨組織書(shū)記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員的制度。從制度上提高保障，吸引青年人參與到鄉(xiāng)村事務(wù)中來(lái)，鼓勵(lì)有志青年?duì)幃?dāng)職業(yè)村支書(shū)。加強(qiáng)榮譽(yù)激勵(lì)，表彰先進(jìn)典型，為青年人才樹(shù)立榜樣。
“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”[11]?！耙患缣簟笔箼?quán)力過(guò)度集中于村支書(shū)之手，若無(wú)行之有效的監(jiān)督，必然會(huì)引發(fā)權(quán)力濫用和腐敗，必須建立規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)制度，用制度管權(quán)、管人、管事。首先，完善外部監(jiān)督機(jī)制。上級(jí)監(jiān)督要常態(tài)化，細(xì)化監(jiān)督責(zé)任，明確監(jiān)督分工。建立以上級(jí)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)檢監(jiān)察、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門(mén)共同參與的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、收集線索的能力，增強(qiáng)調(diào)查和懲處的力度。加強(qiáng)不定期黨紀(jì)巡查，充分運(yùn)用函詢約談、誡勉談話等手段對(duì)“一肩挑”負(fù)責(zé)人形成警示。加強(qiáng)民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)本領(lǐng)域的監(jiān)督職責(zé)。加強(qiáng)對(duì)村干部任期、離任的審計(jì)制度，做到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，終生追責(zé)，形成對(duì)“微腐敗”的震懾。嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)部門(mén)對(duì)“一肩挑”干部任期內(nèi)的考核、考察，建立“一肩挑”干部定期工作匯報(bào)制度，嚴(yán)格落實(shí)考核規(guī)定。此外，還應(yīng)發(fā)揮媒體的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，讓媒體深度參與鄉(xiāng)村事務(wù)，及時(shí)關(guān)注和報(bào)道鄉(xiāng)村發(fā)展中的重大問(wèn)題，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。其次，健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。落實(shí)村級(jí)工作集體討論決策機(jī)制，村級(jí)重大事項(xiàng)、重要工作嚴(yán)格落實(shí)“'四議’'兩公開(kāi)’”,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。村級(jí)班子內(nèi)實(shí)行工作分工，村級(jí)工作雖難以做到明確分工，還是要盡量明確內(nèi)部成員的權(quán)力邊界與職責(zé)權(quán)限，做到相互協(xié)作、互相監(jiān)督，防止村支書(shū)大權(quán)獨(dú)攬、獨(dú)斷專行。規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制，完善村務(wù)監(jiān)督制度，規(guī)范監(jiān)督程序，明確監(jiān)督權(quán)限，提升村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)威，重點(diǎn)解決村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、監(jiān)督不了的問(wèn)題，充分發(fā)揮其村級(jí)組織內(nèi)部監(jiān)督功能。要激活村民的權(quán)利意識(shí)，充分發(fā)揮村民代表會(huì)議擁有罷免權(quán)的監(jiān)督功能，使“一肩挑”負(fù)責(zé)人警鐘長(zhǎng)鳴。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡(jiǎn)介：蔡文成，男，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義理論與實(shí)踐。
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