【裁判要旨】
行政訴訟實行的是起訴期限制度。所謂起訴期限，是指法律規(guī)定的當(dāng)事人不服某項行政行為時向法院請求司法救濟、行使行政撤銷權(quán)的時間限制。它是比照民法上的除斥期間和訴訟上的上訴期間進(jìn)行設(shè)計和變造，在性質(zhì)上屬于程序法上的法定期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。設(shè)置起訴期限制度的目的和功能，在于維護(hù)行政行為的效力，以確保行政法律關(guān)系的盡早安定。而民法通則對于訴訟時效的規(guī)定有所不同。超過訴訟時效期間，當(dāng)事人自愿履行的，不受訴訟時效限制。而且，訴訟時效期間為可變期間。雖然《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第十二條規(guī)定，對行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定，但這是基于行政協(xié)議的履行之訴與民法上的合同履行之訴有諸多相同點而做出的特別規(guī)定，起訴行政機關(guān)作出的單方行政行為，仍然要適用行政訴訟的起訴期限的規(guī)定。
民法上的時效不是權(quán)利消滅的原因，它只給予義務(wù)人一個抗辯權(quán)。如果義務(wù)人不作為，即不行使他的抗辯權(quán)，則請求權(quán)可以通過司法程序得到執(zhí)行。在民事訴訟中，當(dāng)事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院也不應(yīng)對訴訟時效問題進(jìn)行釋明及主動適用訴訟時效的規(guī)定進(jìn)行裁判。但在行政訴訟中，通常并不適用時效制度，而是適用起訴期限，已如前述。而按照《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第三條的規(guī)定，是否遵守起訴期限屬于起訴條件的一種，對于起訴條件的審查，人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行，不用等待當(dāng)事人的申請，也不用基于當(dāng)事人的抗辯。對于“超過法定起訴期限且無正當(dāng)理由的”，人民法院可以逕行裁定駁回起訴。
裁判文書：最高人民法院（2016）最高法行申2645號行政裁定書
案由：行政征收
合議庭成員：李廣宇、胡文利、李緯華
裁判時間：2016年9月29日
當(dāng)事人：
再審申請人（一審原告、二審上訴人）陳永利。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）安徽省五河縣人民政府。
案件由來：
再審申請人陳永利因訴安徽省五河縣人民政府（以下簡稱五河縣政府）行政征收一案，不服安徽省高級人民法院（2016）皖行終385號行政裁定，向本院申請再審。
一審：
原審法院查明：2012年10月16日，五河縣發(fā)展和改革委員會作出五發(fā)改[2012]204號《關(guān)于五河縣長途客運中心站項目的立項批復(fù)》，建設(shè)地點在城關(guān)鎮(zhèn)規(guī)劃一路北側(cè)、規(guī)劃三路東側(cè)。五河縣國土資源局經(jīng)五河縣交通運輸局的申請，于2013年10月9日作出了五國土資251號《關(guān)于同意104國道（五河縣境內(nèi)）改線工程臨時用地的批復(fù)》，同意五河縣交通運輸局使用位于五河縣城關(guān)鎮(zhèn)王洼社區(qū)和漴南村面積39583平方米（合59.37畝）的土地用于材料退房場、施工機械設(shè)備及車輛停放。其中本案所涉及的陳永利的土地就在城關(guān)鎮(zhèn)王洼社區(qū)（村）。2014年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地（增減掛鉤）[2014]203號《關(guān)于五河縣2014年第17批次（增減掛鉤）城鎮(zhèn)建設(shè)用地的批復(fù)》，同意五河縣政府征收五河縣城關(guān)鎮(zhèn)王洼社區(qū)的部分農(nóng)民集體農(nóng)用地。2015年1月6日，五河縣政府公告了五政[2015]3號《五河縣人民政府征收土地公告》，土地征收范圍包括城關(guān)鎮(zhèn)王洼社區(qū)（村）。2015年7月21日，陳永利向安徽省蚌埠市中級人民法院提起訴訟，請求確認(rèn)五河縣政府在征收車站用地中于2012年9月20日強征其2.93畝菜地的行為違法。
安徽省蚌埠市中級人民法院一審認(rèn)為：陳永利要求確認(rèn)五河縣政府在征收車站用地中于2012年9月20日強征其2.93畝菜地的行為違法，無事實根據(jù)，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的提起訴訟應(yīng)當(dāng)有事實根據(jù)的起訴條件。據(jù)此作出（2015）蚌行初字第00035號行政裁定，駁回陳永利的起訴。
二審：
陳永利不服，提起上訴。安徽省高級人民法院二審認(rèn)為：陳永利的訴訟請求是確認(rèn)五河縣政府在征收車站用地中于2012年9月20日強征其2.93畝菜地的行為違法，其在起訴狀中稱其土地在2012年9月被縣政府丈量占用，其在一審中提供的土地補償協(xié)議證明其土地于2012年9月28日被征用，也即，其自2012年9月底就知道自己的土地被征用，而其于2015年7月21日才向人民法院提起行政訴訟，顯已超過《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定的二年起訴期限。一審認(rèn)定起訴無事實根據(jù)雖有不妥，但裁定駁回其起訴結(jié)果并無不當(dāng)，故裁定駁回上訴，維持原裁定。
再審：
陳永利在向本院提出的再審申請中請求：1.依法撤銷安徽省高級人民法院（2016）皖行終385號行政裁定；2.依法確認(rèn)五河縣政府2012年9月20日征地行為違法；3.判決五河縣政府履行征地補償義務(wù)，承擔(dān)一審、二審及再審訴訟費用。其申請再審的主要事實和理由為：1.二審法院法律適用錯誤。根據(jù)民事訴訟時效的規(guī)定，被告應(yīng)訴，并未以訴訟時效抗辯的，視為放棄時效抗辯權(quán)利，本案中，五河縣政府并未以超過訴訟時效為由進(jìn)行抗辯，應(yīng)當(dāng)視為放棄時效抗辯，故二審法院不得以超過訴訟時效為由，裁定駁回上訴，維持原駁回起訴裁定。2.二審法院認(rèn)定證據(jù)錯誤。涉案土地補償協(xié)議雖落款日期為2012年9月28日，但簽訂時間為2015年。
本院認(rèn)為：再審申請人陳永利主張本案應(yīng)適用民事訴訟的時效規(guī)定，這一觀點缺乏法律依據(jù)，不能成立。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十八條的規(guī)定，行政訴訟實行的是起訴期限制度。所謂起訴期限，是指法律規(guī)定的當(dāng)事人不服某項行政行為時向法院請求司法救濟、行使行政撤銷權(quán)的時間限制。它是比照民法上的除斥期間和訴訟上的上訴期間進(jìn)行設(shè)計和變造，在性質(zhì)上屬于程序法上的法定期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。設(shè)置起訴期限制度的目的和功能，在于維護(hù)行政行為的效力，以確保行政法律關(guān)系的盡早安定。而民法通則對于訴訟時效的規(guī)定有所不同。超過訴訟時效期間，當(dāng)事人自愿履行的，不受訴訟時效限制。而且，訴訟時效期間為可變期間。雖然《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第十二條規(guī)定，對行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時效的規(guī)定，但這是基于行政協(xié)議的履行之訴與民法上的合同履行之訴有諸多相同點而做出的特別規(guī)定，起訴行政機關(guān)作出的單方行政行為，仍然要適用行政訴訟的起訴期限的規(guī)定。本案中，陳永利請求人民法院確認(rèn)五河縣政府征收其土地的行為違法，就是針對行政機關(guān)單方作出的一個征收土地行為提起的訴訟。根據(jù)原審法院查明的事實，陳永利于2012年9月底便已知道被訴土地征收行為的內(nèi)容，其于2015年7月21日才提起本案訴訟，顯然已經(jīng)超過《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定的二年起訴期限。二審法院裁定駁回陳永利上訴，維持一審駁回起訴的裁定，并無不當(dāng)。
再審申請人陳永利還主張，五河縣政府并未以超過訴訟時效為由進(jìn)行抗辯，應(yīng)當(dāng)視為放棄時效抗辯權(quán)利，故二審法院不得以超過訴訟時效為由裁定駁回上訴，維持原駁回起訴裁定。本院認(rèn)為，固然，民法上的時效不是權(quán)利消滅的原因，它只給予義務(wù)人一個抗辯權(quán)。如果義務(wù)人不作為，即不行使他的抗辯權(quán)，則請求權(quán)可以通過司法程序得到執(zhí)行。在民事訴訟中，當(dāng)事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院也不應(yīng)對訴訟時效問題進(jìn)行釋明及主動適用訴訟時效的規(guī)定進(jìn)行裁判。但在行政訴訟中，通常并不適用時效制度，而是適用起訴期限，已如前述。而按照《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第三條的規(guī)定，是否遵守起訴期限屬于起訴條件的一種，對于起訴條件的審查，人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行，不用等待當(dāng)事人的申請，也不用基于當(dāng)事人的抗辯。對于“超過法定起訴期限且無正當(dāng)理由的”，人民法院可以逕行裁定駁回起訴。因此，二審法院的處理符合相關(guān)法律規(guī)定。至于再審申請人陳永利認(rèn)為涉案土地補償協(xié)議簽訂時間為2015年的主張，因缺乏相應(yīng)證據(jù)支持，本院不予采信。
綜上，陳永利的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人陳永利的再審申請。
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