社會保險是由國家立法規(guī)范,面向最重要的社會群體――勞動者建立的一種強(qiáng)制性社會保障制度,它突出以勞動權(quán)利為基礎(chǔ),實行權(quán)利義務(wù)相結(jié)合并由雇主與勞動者繳費形成各項社會保險基金,以解除勞動者在養(yǎng)老、疾病醫(yī)療、職業(yè)傷害、失業(yè)等方面的后顧之憂為目標(biāo),是促使勞資關(guān)系和諧和維護(hù)勞動者福利權(quán)益的根本性制度保障,它不僅事關(guān)全體勞動者的切身利益,而且對國家與社會能否持續(xù)、健康、文明發(fā)展直接產(chǎn)生著重大而深刻的影響。
社會保險制度起源于德國。德國于1883-1889年間先后頒布的有關(guān)工人的疾病醫(yī)療保險、工傷保險、老年殘障保險等法律,不僅為當(dāng)時較為落后的德國建立完整的社會保險制度奠定了基礎(chǔ),也為世界上其他國家建立自己的社會保險制度提供了示范;它的產(chǎn)生不僅被看成是現(xiàn)代社會保障制度得以確立的標(biāo)志,而且是資本主義社會擺脫野蠻而逐漸進(jìn)入文明發(fā)展階段的分界線。自社會保險制度創(chuàng)立以來,世界上170多個國家或地區(qū)先后建立了自己的社會保險制度??v觀當(dāng)代世界,可以發(fā)現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象,即凡是社會保險制度健全的國家,勞動者的諸多后顧之憂都得到了有效解除,勞資關(guān)系也必定由相互對立走向妥協(xié)與合作,社會因此而步入和諧;凡是想獲得健康、持續(xù)、文明發(fā)展的國家或地區(qū),都必定高度重視社會保險制度的建設(shè)。因此,社會保險制度的健全與否,客觀上代表著一個國家或地區(qū)的社會文明進(jìn)步水準(zhǔn)與社會和諧程度。
借此機(jī)會,我匯報三個問題:一是社會保險與社會保障;二是對我國社會保險改革的回顧;三是通過立法來確立社會保險制度。
一、 社會保險與社會保障
在現(xiàn)代社會保障體系中,社會保險作為其主體內(nèi)容,無疑占有最重要的地位。但現(xiàn)實中人們也很容易把社會保險與社會保障、保險等詞相混淆,它們其實是內(nèi)涵不同的概念。在我國,社會保障是一個包含了社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障及補(bǔ)充保障等各種福利性保障措施在內(nèi)的統(tǒng)稱,它與西方國家的大社會福利概念基本相當(dāng);而保險通常是指商業(yè)保險,即商業(yè)性保險公司在保險市場通過交易行為獲得的業(yè)務(wù)來源,它與社會保險有著根本的區(qū)別。
(一) 社會保障體系結(jié)構(gòu)
在國際上,各國社會保障體系結(jié)構(gòu)并不完全一致。福利國家以財政為支撐,建立的是無所不包的全民福利制度;德、法等多數(shù)工業(yè)化國家建立的是以繳費型社會保險為主體的全民保險制度;一些發(fā)展中國家則多是有限的殘補(bǔ)型保障制度。我國社會保障體系雖然還未最終形成,但體系輪廓已經(jīng)清晰,見圖1。
圖1:中國社會保障體系結(jié)構(gòu)圖
在上述體系結(jié)構(gòu)中,社會救助是維護(hù)底線公平的基礎(chǔ)性保障制度,它由財政負(fù)責(zé)供款,面向低收入或貧困階層,負(fù)責(zé)為符合條件者提供生活救助、災(zāi)害救助及其他專項救助,是政府責(zé)無旁貸的職責(zé)與任務(wù)。社會保險是面向勞動者的基本保障制度,它建立在勞資分責(zé)、政府支持的基礎(chǔ)上,負(fù)責(zé)解除勞動者在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等方面的后顧之憂。社會福利主要面向特定群體提供福利津貼、福利設(shè)施與社會服務(wù),是需要政府主導(dǎo)、社會參與的保障系統(tǒng),如老年人福利包括老年津貼、老年設(shè)施、老年服務(wù)等,殘疾人福利包括殘疾人津貼、康復(fù)、特殊教育等。軍人保障是一個專門面向軍人的綜合保障系統(tǒng),它由國家財政承擔(dān)供款之責(zé)。補(bǔ)充保障則是借助市場機(jī)制和社會力量舉辦的保障性項目,它彌補(bǔ)法定的基本保障之不足,通常包括職業(yè)福利、商業(yè)保險、慈善事業(yè)、社會互助等,如屬于職業(yè)福利范疇的企業(yè)年金在許多國家就構(gòu)成為社會保險的重要補(bǔ)充。
由此可見,社會保障是一個由多個系統(tǒng)與項目組成的體系,不同的社會保障系統(tǒng)或項目承擔(dān)著不同的社會保障責(zé)任,解決的是不同的民生與社會問題,也有著不同的財政來源、制度結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制。建立社會保障制度不僅要符合各國國情及所處的時代,而且要尊重社會保障制度的客觀發(fā)展規(guī)律。國內(nèi)外的實踐表明,不適應(yīng)國情或者不適應(yīng)時代的社會保障制度安排,解決不好其應(yīng)當(dāng)解決的社會問題;不尊重社會保障制度客觀規(guī)律的社會保障制度安排,必然讓國家與相關(guān)群體付出巨大的代價。因此,以規(guī)律為由不顧國情和以國情為由扭曲規(guī)律,都是社會保障制度發(fā)展中應(yīng)當(dāng)避免的片面取向。
(二) 社會保險制度的結(jié)構(gòu)
讓經(jīng)濟(jì)增長真正轉(zhuǎn)化為國民福利,并且向福利社會邁進(jìn),是人類社會普遍追求的發(fā)展目標(biāo),我國當(dāng)然更不會例外。但長期處于社會主義初級階段、地區(qū)發(fā)展差距與城鄉(xiāng)差距較大等又構(gòu)成了我國的基本國情,它客觀上制約了我國在相當(dāng)長的時期內(nèi)不可能走財政稅收支撐的全民福利道路。而經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會主義性質(zhì)、執(zhí)政黨的自覺追求、城鄉(xiāng)居民的呼聲,又決定了我國更不可能選擇殘補(bǔ)型的社會保障制度。因此,適合中國的社會保障體系,其實只能是借鑒德國等國的經(jīng)驗,以繳費型社會保險為主體,同時迅速鞏固面向困難群體的社會救助制度、適時發(fā)展各項福利事業(yè)。這就決定了社會保險制度的建設(shè)對于我國社會保障體系的建設(shè)至關(guān)重要。
從各國社會保險制度安排的發(fā)展實踐來看,社會保險制度的結(jié)構(gòu),一般可見圖2。
圖2:社會保險制度結(jié)構(gòu)圖
在社會保險制度中,養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險是最重要的兩個項目,前者為退出勞動領(lǐng)域的老年人提供收入來源,是老年人晚年生活的經(jīng)濟(jì)保障,一些國家的養(yǎng)老保險還包括遺屬待遇、殘障待遇;后者解除的是勞動者的疾病醫(yī)療后顧之憂,一些國家的醫(yī)療保險惠及其家屬,有的發(fā)展到了覆蓋全民的健康保險。工傷保險是一項較為特殊的社會保險項目,它其實建立在雇主賠償?shù)姆苫A(chǔ)之上,各國的工傷保險都以雇主繳費、受保人不繳費為典型特征,是雇主對勞動者所遭受到的工作傷害與職業(yè)病承擔(dān)賠償責(zé)任的具體體現(xiàn),它在立法實踐中通常奉行無過失原則,對雇主實行嚴(yán)格責(zé)任。失業(yè)保險保障的是勞動者的失業(yè)風(fēng)險,其功能在過去主要是救濟(jì)失業(yè)工人的生活,自20世紀(jì)下半葉以后,大多數(shù)國家的失業(yè)保險實際上已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為就業(yè)保障機(jī)制,即促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)的功能與救濟(jì)失業(yè)工人的功能并重,這一制度安排也因此而具有了更為積極的效應(yīng)。生育保險是基于保護(hù)女性勞動者權(quán)益而設(shè)立的一項社會保險制度,但它并非總是獨立的制度安排,在一些國家被納入醫(yī)療保險制度,在發(fā)達(dá)國家則多數(shù)演變成為普惠型的生育津貼,即生育津貼構(gòu)成了婦女、兒童福利的重要組成部分,非職業(yè)婦女也能夠平等享有生育津貼。
還有兩點需要特別指出的是:
一是護(hù)理保險正在成為具有普遍意義的新型社會保險項目,它自1994、2000年先后在德國、日本建立以來,引起許多國家尤其是老年型國家的高度重視,因為人口老齡化尤其是高齡化時代的到來,老年人對生活照料與醫(yī)療護(hù)理的需求急劇擴(kuò)張,護(hù)理保險也就日益成為勞動者需要的社會保險制度安排。我國雖然暫時還不可能建立護(hù)理保險制度,但現(xiàn)在開始研究并適時通過相應(yīng)的制度安排來解除老年人的護(hù)理需要,以確保老年人的生活質(zhì)量,顯然具有現(xiàn)實意義。
二是補(bǔ)充保險客觀上已經(jīng)成為社會保險制度的必要補(bǔ)充,是多層次社會保障體系的具體體現(xiàn),因為社會保險只能為勞動者提供基本保障。如各國養(yǎng)老金的替代率(養(yǎng)老金替代率有多種含義:從個人角度看,一般指退休者領(lǐng)取的養(yǎng)老金占其退休前工資收入的百分比;對一個地區(qū)或者國家而言,養(yǎng)老金替代率是指該地區(qū)(國家)退休者的人均養(yǎng)老金收入與在職者人均工資收入的比率。)大多在50%左右,我國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計的替代率也是60%以下,這意味著老年人僅靠基本養(yǎng)老金將難以保證晚年生活質(zhì)量。因此,它客觀上需要建立企業(yè)年金等補(bǔ)充保險制度,以彌補(bǔ)正式社會保險制度的不足。有鑒于此,多數(shù)國家都大力扶持企業(yè)年金等補(bǔ)充保險的發(fā)展。
(三) 社會保險的功能與原則
近一百多年來,社會保險制度的創(chuàng)立與發(fā)展,不僅使當(dāng)時較為落后的德國迅速成為世界強(qiáng)國并始終維系著德國的強(qiáng)大,而且促使資本主義社會由野蠻時代進(jìn)入文明時代,西方世界因這一制度消除了勞資之間的激烈對抗而先后步入持續(xù)繁榮與和諧時期,這主要是因為社會保險飽含著天然的社會主義因素,其功能無可替代。
客觀而論,社會保險制度的功能主要有:
第一, 調(diào)節(jié)勞資雙方的利益關(guān)系。眾所周知,勞資之間的利益分歧是客觀存在的,在資本主義的發(fā)展史上,資本的強(qiáng)勢與勞動者的弱勢是因為利益分配格局的失衡造成的,勞資矛盾惡化甚至激烈對抗更是直接由于雇主不顧勞動者起碼權(quán)益而唯利是圖的必然結(jié)果,如勞動者只要年老、疾病、工傷等就會喪失收入來源,面臨生存危機(jī)。通過建立社會保險制度,雇主必須承擔(dān)起為勞動者參與各項社會保險繳費的法定義務(wù),勞動者則可以通過參加社會保險來實現(xiàn)自己的權(quán)益。這種制度安排實際上照顧到了勞動者在特定情形下的諸多利益訴求,不僅是對勞資雙方利益分配關(guān)系的有力調(diào)節(jié),而且也是對整個社會公平與效率關(guān)系的有力調(diào)節(jié)。
第二, 解除勞動者后顧之憂,增進(jìn)勞動者福利。無論哪一種社會保險項目,客觀上都是在解除勞動者的后顧之憂和增進(jìn)勞動者的福利,讓勞動者養(yǎng)老有保障、疾病醫(yī)療有保障、工傷有保障、失業(yè)有保障。因此,社會保險制度的建立,是勞動者福利權(quán)益實現(xiàn)的直接表現(xiàn);社會保險制度的發(fā)展,則是勞動者福利權(quán)益的發(fā)展。
第三, 維護(hù)社會穩(wěn)定,促進(jìn)社會和諧。由于社會保險有效地解除了勞動者的后顧之憂,勞資關(guān)系便由對抗走向妥協(xié)與合作。工業(yè)化國家早期尖銳對立的勞資關(guān)系與風(fēng)起云涌的工人運(yùn)動,因社會保險制度的確立而被化解。勞資關(guān)系的和諧與穩(wěn)定,必然帶來整個社會關(guān)系的和諧與穩(wěn)定。因此,社會保險制度通過消化勞資對抗而直接促進(jìn)并維系著整個社會的和諧發(fā)展。
第四, 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、健康、文明發(fā)展。一方面,社會保險因化解了勞資對立而讓雙方有了更多的、更直接的共同利益,勞資雙贏構(gòu)成了國家經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、健康發(fā)展的基礎(chǔ);另一方面,社會保險在維護(hù)勞動者福利權(quán)益的同時,有效地增強(qiáng)了勞動者的安全感與安全預(yù)期,同時還維護(hù)了勞動者的尊嚴(yán),促進(jìn)了男女平等,從而對社會文明的發(fā)展具有很強(qiáng)的牽引與促進(jìn)作用。
第五, 在互助共濟(jì)中促進(jìn)并維護(hù)著社會公平。社會保險依據(jù)的是大數(shù)法則,是參保人共同參與,并在雇主分擔(dān)繳費義務(wù)與政府財政支持的條件下,相互分擔(dān)風(fēng)險,如年輕人為老年人做貢獻(xiàn),健康者為疾患者做貢獻(xiàn),就業(yè)者為失業(yè)者做貢獻(xiàn),安全者為工傷者做貢獻(xiàn),誰都是這一制度的貢獻(xiàn)者,誰都有可能成為這一制度的受益者。正是這種互助共濟(jì)的功能,不僅在很大程度上化解了勞動者個人的生活風(fēng)險,而且通過對參保人的收入補(bǔ)償來保障其生活,促進(jìn)并實現(xiàn)著社會公平,而社會保險制度的強(qiáng)制性特征又有效地避免了雇主與勞動者的逆向選擇,確保了這一制度覆蓋對象的公平權(quán)益。
此外,由于社會保險制度與收入關(guān)聯(lián),雇主與勞動者的繳費都與工資掛鉤,養(yǎng)老金等待遇亦與勞動者的工資掛鉤,從而在勞資之間、勞動者之間乃至于在全體國民之間具有較強(qiáng)的收入再分配功能。
社會保險制度的上述功能,決定了它作為與工業(yè)社會相適應(yīng)并標(biāo)志著當(dāng)代社會文明進(jìn)步的重大制度安排,在社會發(fā)展進(jìn)程中所具有的不可替代性與重要性。從各國的實踐來看,社會保險制度雖然在各國之間存在一些差異,但在制度建設(shè)中都普遍遵循如下基本原則:
1.強(qiáng)制性原則。從社會保險產(chǎn)生之日起,所有國家的社會保險制度都是通過立法確立并強(qiáng)制實施的,這主要是基于它的制度特性與利益協(xié)調(diào)的需要。各國的社會保險制度都是在立法規(guī)范的條件下,借助行政與司法等公權(quán)來強(qiáng)制實施,覆蓋范圍內(nèi)的雇主與勞動者,以及政府均必須依法承擔(dān)自己的義務(wù),雇主與勞動者均沒有自由選擇是否參保及繳費多少等權(quán)力。這種強(qiáng)制性保證了社會保險制度的公平性與互助共濟(jì)性。
2.公平性原則。各國社會保險都是維護(hù)勞動者權(quán)益、實現(xiàn)勞資利益與國民福利合理配置的重大制度安排,它因覆蓋全體勞動者并能夠惠及其家屬而維護(hù)了人在發(fā)展過程中的公平。因此,在社會保險制度中,強(qiáng)調(diào)打破各種身份限制,公平地對待每個勞動者并確保其實現(xiàn)相應(yīng)的社會保險權(quán)益。但各國社會保險制度的建設(shè)過程,其實是一個從不公平到公平漸進(jìn)發(fā)展的進(jìn)程,它通常都是從產(chǎn)業(yè)工人開始,然后再逐漸覆蓋到農(nóng)民及自由職業(yè)者。
3.責(zé)任分擔(dān)原則。社會保險制度強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān),勞資雙方分擔(dān)繳費義務(wù)以及政府參與分擔(dān)一定責(zé)任是各國社會保險制度通行的規(guī)則。在絕大多數(shù)建立社會保險制度的國家或地區(qū),勞資雙方通常各分擔(dān)50%的繳費責(zé)任。政府在社會保險制度中,事實上承擔(dān)著財政支持、行政監(jiān)督與公共服務(wù)等三種責(zé)任。其中:政府的財政責(zé)任又包括兩個方面,一是作為雇主為其工作人員參加社會保險承擔(dān)繳費義務(wù);二是作為政府采取補(bǔ)貼社會保險支出或者分擔(dān)社會保險繳費,以及提供管理及運(yùn)行經(jīng)費等方式來承擔(dān)公共財政惠及全民的責(zé)任。責(zé)任分擔(dān)是社會保險制度得以持續(xù)發(fā)展的基本條件。
4.權(quán)利義務(wù)相結(jié)合。社會保險制度強(qiáng)調(diào)參保人權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合,不參保當(dāng)然不能享受社會保險待遇,不繳費也通常不能享受社會保險待遇,因為社會保險基金是全體參保人的共同財產(chǎn),只有履行了相應(yīng)的義務(wù)才能享受相應(yīng)的權(quán)益。堅持參保人個人權(quán)利義務(wù)相結(jié)合原則,正是繳費型社會保險制度有別于納稅型全民福利制度的重要區(qū)別,它要求全體參保人均有清晰的繳費記錄與待遇給付對應(yīng)關(guān)系,這構(gòu)成了社會保險管理與經(jīng)辦中的實質(zhì)內(nèi)容。
5.與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則。社會保險是一種與收入關(guān)聯(lián)的再分配手段,它必然要建立在相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之上。一方面,工業(yè)化程度愈高,對社會保險的需求愈大,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化及其創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,直接影響著社會保險制度的建設(shè);另一方面,社會保險制度的實施,無一例外地需要有相應(yīng)的財力支撐,制度建設(shè)中需要考慮到勞動者的客觀需要,還要考慮到勞資雙方的繳費承受能力,以及國家財政可能承受的扶持力度。當(dāng)然,在我國現(xiàn)階段,強(qiáng)調(diào)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),應(yīng)當(dāng)是持續(xù)高速增長三十年的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,而不能將我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平固化在十年前、二十年前甚至在改革開放初期的水平上。將經(jīng)濟(jì)增長逐漸通過社會保險等相關(guān)制度安排直接轉(zhuǎn)化為國民福利,應(yīng)當(dāng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要取向。
6.自成系統(tǒng)、自我發(fā)展、自我平衡原則。各國社會保險制度(只要未演變成全民福利)通常都自成系統(tǒng),它受政府主管部門監(jiān)督,在接受政府財政支持的同時又與政府財政保持距離,通過專門的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu),追求自我發(fā)展、自我平衡。堅持自成系統(tǒng)、自我發(fā)展、自我平衡原則,就是為了持續(xù)落實勞資雙方分擔(dān)直接責(zé)任、落實參保人權(quán)利義務(wù)相結(jié)合、保持制度理性發(fā)展并避免成為政府負(fù)擔(dān)。當(dāng)然,養(yǎng)老保險因人口老齡化沖擊與老年人分享國家發(fā)展成果的需要,各國政府多給予相應(yīng)的補(bǔ)貼,但這并不改變社會保險制度自成系統(tǒng)、自我發(fā)展和追求自我平衡的本質(zhì)屬性。
二、 我國社會保險改革的回顧
與其他國家立法先行的社會保險制度實踐相比,我國社會保險制度開始也是遵循這一規(guī)則的。1951年制定的《中華人民共和國勞動保險條例》及其1953年的修訂,就為當(dāng)時的勞動保險制度提供了具體的法律依據(jù)。
改革開放以來,由于我國選擇了漸進(jìn)改革的發(fā)展道路,社會保險制度改革也不可避免地采取了試點先行、逐漸推進(jìn)的改革方式?,F(xiàn)在的社會保險立法,當(dāng)然既不是對20世紀(jì)50年代勞動保險立法的簡單繼承,也不可能像其他國家那樣在沒有制度的條件下,通過制定全新的社會保險法律來確立這一制度。我們只能在以往社會保險改革與制度建設(shè)的基礎(chǔ)上,通過立法來最終促使這一制度走向定型、穩(wěn)定并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此,有必要對近二十多年來社會保險改革進(jìn)行簡要回顧與評估。
我國的社會保險改革,是基于經(jīng)濟(jì)體制改革的迫切需要而開始的,它自20世紀(jì)80年代中期以來,事實上經(jīng)歷了三個階段:
第一階段自1986年至1993年,它以1986年國家實施勞動合同制、建立國營企業(yè)職工待業(yè)保險制度等為改革起步的重要標(biāo)志,這一階段是將社會保險改革作為國有企業(yè)改革的配套機(jī)制。
第二階段自1993年至1998年,將社會保險制度明確為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一,在這一階段,原有的勞動保險制度臨近崩潰,而新的社會保險制度改革又被打上了效率優(yōu)先的烙印,同時政府亦未承擔(dān)起支付改革成本的責(zé)任,不僅造成了數(shù)以百萬計的離退休人員不能按時足額領(lǐng)到養(yǎng)老金,而且眾多行業(yè)自我統(tǒng)籌導(dǎo)致社會保險制度的進(jìn)一步被分割。
第三階段是1998年以來,它以上一屆政府推進(jìn)的“兩個確保”、“三條保障線”為重點,通過政府(主要是中央政府)承擔(dān)社會保險制度改革的相應(yīng)成本,加快了社會保險制度的建設(shè)步伐。這一階段以來,社會保險管理體制得到了一定程度的理順,離退休人員的養(yǎng)老金與下崗職工基本生活保障金得到了保障,社會保險的社會化服務(wù)取得了重大進(jìn)展。因此,近十年是我國社會保險制度改革最有成效的十年,但以往改革的不足、缺陷乃至重大失誤,均決定了現(xiàn)行制度安排離健全、理性、定型的社會保險制度依然存在著相當(dāng)?shù)木嚯x。
回顧我國社會保險制度改革二十多年所走過的歷程,成就是有目共睹的。它主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
1.勞動者依靠國家與單位的保險觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榻邮茇?zé)任分擔(dān)。計劃經(jīng)濟(jì)時代的勞動保險實際上是單位包辦的單位保險,國有單位的長生不死、勞動者的鐵飯碗和生老病死靠單位是三位一體的,單位幾乎承擔(dān)著保障職工及其家屬基本生活的全部責(zé)任,這種單一責(zé)任主體的形成,不可避免地在人們的觀念中打上單純依靠單位提供各種保險待遇的烙印。社會保險制度改革以來,個人繳費成為新制度存在與發(fā)展的現(xiàn)實條件,勞動者開始承擔(dān)與單位分擔(dān)繳費的義務(wù),再加上政府的必要補(bǔ)貼,責(zé)任分擔(dān)的意識逐漸強(qiáng)化,現(xiàn)在已經(jīng)被人們普遍接受,這應(yīng)當(dāng)是改革的首要成就。
2.單位化的勞動保險制度基本實現(xiàn)了向社會化的社會保險制度轉(zhuǎn)型。原有的勞動保險制度是單位包辦、封閉運(yùn)行的制度安排,經(jīng)過二十多年的變革,現(xiàn)在已轉(zhuǎn)變?yōu)橛瑟毩⒂谄笫聵I(yè)單位之外的公營機(jī)構(gòu)經(jīng)辦、勞資分責(zé)、政府監(jiān)管、社會化運(yùn)行的社會保險制度。
3.較好地化解了我國經(jīng)濟(jì)改革中的風(fēng)險,維護(hù)了社會的基本穩(wěn)定與國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長。假如沒有養(yǎng)老保險制度改革,越來越多的勞動者退休后將因企業(yè)的倒閉、破產(chǎn)、兼并或者效益不良而領(lǐng)不到養(yǎng)老金;假如沒有失業(yè)保險,每年數(shù)以百萬計的失業(yè)工人將面臨著收入完全中斷的風(fēng)險;假如沒有工傷保險,眾多的工傷受害者將陷入生活困境;假如沒有醫(yī)療保險改革,同樣會有更多的人無處報銷或者無法報銷疾病醫(yī)療費用。因此,盡管國家在社會保險制度改革中付出的直接成本不多,但這一制度起到的作用卻特別巨大。政府在社會保險制度改革中的投入,可以說是效益最大的投入。
4.部分地實現(xiàn)了社會保險制度的創(chuàng)新。我國在基本養(yǎng)老保險制度中選擇了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式,這種獨特的養(yǎng)老保險模式雖然因過早被采用并且沒有相應(yīng)的后備措施而留下了嚴(yán)重后遺癥,但畢竟為世界養(yǎng)老保險制度的變革提供了一種新鮮的方案,等等。
上述成就的取得非常不易,因為世界上沒有哪一個國家,能夠?qū)σ惶滓呀?jīng)成熟并為億萬國民享有的勞動保險制度進(jìn)行全方位的變革。因此,盡管改革并未完成,社會保險制度建設(shè)的任務(wù)還非常繁重,但我國社會保險制度以往的改革尤其是近十年的改革成就依然值得充分肯定。
三、 通過立法來確立社會保險制度
前已述及,世界各國的社會保險制度都是通過立法來確立的,先立法后實施是這一制度的內(nèi)在要求。這主要是因為社會保險制度是消除勞動者后顧之憂和不確定風(fēng)險而給人以安全感與安全預(yù)期的,這一制度主體各方的責(zé)任也只有通過立法機(jī)關(guān)的討論才能實現(xiàn)合理分擔(dān),這一制度的公平性、強(qiáng)制性與可靠性更是需要通過上升到法律規(guī)范才能得到保證。政府作為社會保險制度責(zé)任主體的一方,可以主導(dǎo)這一制度,但不能包辦這一制度,其制定的社會保險法規(guī)也不足以確立這一制度,其強(qiáng)制性不足以促使用人單位全部參與,公平性則因為政府也有自己的利益問題而可能導(dǎo)致失衡。因此,社會保險制度不通過立法機(jī)關(guān)的法律規(guī)范,便不可能走向定型與穩(wěn)定。
從現(xiàn)階段國家發(fā)展的客觀需要、城鄉(xiāng)居民的普遍呼聲及社會保險領(lǐng)域中存在的問題出發(fā),我國社會保險改革確實需要盡快通過立法規(guī)范來進(jìn)入定型、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展階段。改革面臨的問題急切需要通過法律規(guī)范給予明確回答,社會保險制度的穩(wěn)定性與可靠性需要通過立法來確立,社會保險責(zé)任分擔(dān)機(jī)制亦只有通過立法機(jī)關(guān)的審議才能更為充分地兼顧各方的權(quán)利與責(zé)任。因此,制定社會保險法是確立社會保險制度的內(nèi)在要求,是維護(hù)勞動者福利權(quán)益的必要保障,也是促進(jìn)社會和諧的重要途徑。
從各國社會保險立法實踐來看,立法需要重點關(guān)注的問題包括:
1.立法宗旨要突出維護(hù)勞動者福利權(quán)益、解除勞動者后顧之憂、促進(jìn)社會公平與社會和諧。盡管社會保險制度創(chuàng)建初期具有被動性,但它也是通過解除勞動者的后顧之憂來實現(xiàn)調(diào)和勞資矛盾的政治目標(biāo)的。二戰(zhàn)以后,世界各國建立社會保險制度不僅由被動應(yīng)對工人階級的反抗變?yōu)橹鲃臃e極解除勞動者的后顧之憂,而且增進(jìn)了社會公平與促使勞動者福利增長的色彩。因此,社會保險法實質(zhì)上是勞動者的權(quán)益法、勞動者的福利法。立法中應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)出國家建立這一制度的根本目的,在于解除勞動者的后顧之憂,創(chuàng)造并維護(hù)公平的競爭環(huán)境,同時明確運(yùn)用強(qiáng)制手段加以實施,明確它是全體勞動者的一項福利權(quán)益,由國家、用人單位與勞動者分擔(dān)責(zé)任。與勞動合同法必須保護(hù)勞資雙方合法權(quán)益的宗旨相比,社會保險法才是真正專門維護(hù)勞動者權(quán)益并增進(jìn)勞動者福利的法律。
2.需要充分體現(xiàn)出社會保險制度的公平性與強(qiáng)制性。社會保險是為解除全體勞動者后顧之憂的制度安排,立法實踐應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)并實現(xiàn)勞動者福利權(quán)益的社會公平為出發(fā)點,即使條件不成熟,也應(yīng)當(dāng)以縮小現(xiàn)實中的不公平為出發(fā)點。同時,社會保險制度為實現(xiàn)風(fēng)險分散與財務(wù)穩(wěn)定,也需要遵循大數(shù)法則,通過覆蓋盡可能多的參保人來讓風(fēng)險在更大范圍內(nèi)分散,從而拒絕雇主或用人單位與勞動者的自由參與和逆向選擇,這就要求必須采取強(qiáng)制手段來保障所有參保單位與參保人真正全部參加進(jìn)來。因此,立法中必須明確相應(yīng)的法律強(qiáng)制手段,包括賦予社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)強(qiáng)制權(quán)、社會保險監(jiān)督機(jī)構(gòu)強(qiáng)制權(quán)以及司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督權(quán)。賦予社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)必要的強(qiáng)制權(quán),是確保社會保險制度良性運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展的基本保證。
3.要妥善解決社會保險制度適用范圍或者覆蓋面的問題。由選擇性制度安排到普惠性制度,由重點人群到一般人群,是各國社會保險制度發(fā)展的必然。因此,在各國社會保險制度建設(shè)過程中,一開始往往并非是覆蓋全體勞動者的普惠性制度安排,而是面向受雇的產(chǎn)業(yè)工人的一種選擇性制度安排。我國在1951年頒布的《勞動保險條例》亦非覆蓋所有城市職工,而是限制在一定規(guī)模以上的企業(yè),1953年通過修訂《勞動保險條例》才進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。因此,任何社會保險立法都必定要明確這一制度的適用范圍或者覆蓋范圍。一旦法律明確規(guī)范,覆蓋范圍內(nèi)的用人單位與勞動者便必須參加,并依法繳納社會保險費。因此,如何根據(jù)實際情況合理確定適用范圍,是社會保險立法中應(yīng)當(dāng)解決的問題。
4.要明確合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。讓用人單位與勞動者承擔(dān)起法定的繳費義務(wù),不僅是社會保險制度存在與發(fā)展的決定性因素,而且也是勞動者享受社會保險權(quán)益的前提條件。同時,社會保險作為當(dāng)代社會滿足勞動者乃至其家屬福利需求的重大制度安排,亦要求政府承擔(dān)起相應(yīng)的財政責(zé)任,這種責(zé)任不僅是指直接分擔(dān)社會保險繳費或者補(bǔ)貼支出的責(zé)任,而且也包括作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的雇主而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的雇主繳費責(zé)任、對社會保險制度運(yùn)行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共財政責(zé)任,以及對我國社會保險制度轉(zhuǎn)型帶來的中老年職工的歷史責(zé)任。
5.要明確責(zé)任主體各方的權(quán)利與義務(wù)。社會保險立法不能用含模糊的語言界定這一制度責(zé)任主體的權(quán)利與義務(wù),而是需要用明確的、規(guī)范的語言來界定各方的權(quán)利與義務(wù)。對雇主或者用人單位而言,法律必須明確其為職工參加社會保險的強(qiáng)制性義務(wù),同時亦獲得解除或者減免其對勞動者相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)益。對勞動者而言,除工傷保險外,法律不僅應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其參保并繳納社會保險費的義務(wù),同時應(yīng)當(dāng)賦予其享受各項社會保險待遇的法定權(quán)益。此外,法律同樣應(yīng)當(dāng)明確政府對社會保險制度所負(fù)有的財政責(zé)任與行政責(zé)任。
6.要構(gòu)建起真正權(quán)威、高效的社會保險監(jiān)督體制。在各國社會保險制度實踐中,賦予主管部門切實的監(jiān)督權(quán)力,同時按照問責(zé)制的要求來促使其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,是社會保險立法中必備的內(nèi)容。社會保險監(jiān)督權(quán)與社會保險管理及實施權(quán)通常是分離的,即對社會保險制度運(yùn)行的監(jiān)督權(quán),通常專屬政府行政主管部門,其他行政部門則按照各自的職責(zé)履行責(zé)任;而社會保險事務(wù)的具體管理與實施權(quán),通常被賦予給專門的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。因此,要維護(hù)社會保險制度的良性運(yùn)行,在立法中就必須強(qiáng)化社會保險行政主管部門的監(jiān)督權(quán)力與權(quán)威,同時明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。從世界各國的經(jīng)驗來看,集權(quán)監(jiān)督較分散監(jiān)督更有效率,也更有力度,因為采取集權(quán)監(jiān)督不僅是實行社會保險監(jiān)管問責(zé)制的內(nèi)在要求,也是讓主管部門真正承擔(dān)起對這一制度理性、持續(xù)發(fā)展的直接責(zé)任的前提條件。但為了制衡監(jiān)督部門的權(quán)力,往往要求社會保險制度同時接受社會監(jiān)督,包括工會等社會團(tuán)體的監(jiān)督。
7.要賦予并規(guī)范社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)相應(yīng)的責(zé)任與權(quán)力,同時明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,以確保社會保險制度的正常運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是社會保險保險制度運(yùn)行的真正管理機(jī)構(gòu)與實施機(jī)構(gòu),它肩負(fù)著保障社會保險制度良性運(yùn)行并落實勞動者社會保險權(quán)益的直接責(zé)任。沒有一個健全的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu),不可能有健康、持續(xù)發(fā)展的社會保險制度。因此,社會保險立法必須強(qiáng)化對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的規(guī)范,一方面應(yīng)當(dāng)確保社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對整個社會保險制度運(yùn)行進(jìn)行管理與實施的權(quán)力不被分割,另一方面必須同時明確其法律責(zé)任,以及接受監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督和社會監(jiān)督的義務(wù)。而在賦予社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)足夠的權(quán)利并推行問責(zé)制的同時,構(gòu)建現(xiàn)代化的社會保險信息系統(tǒng),建立一支專業(yè)化的經(jīng)辦隊伍,是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)并完成其使命的基本條件。
8.要妥善解決社會保險制度實踐中的基金監(jiān)管與投資問題。我國在基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等制度中選擇了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式,它是一種板塊結(jié)構(gòu)型部分積累模式,這種模式因個人賬戶采取完全積累的財務(wù)機(jī)制,基金積累及其規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大便成為社會保險制度運(yùn)行中的必然現(xiàn)象,而要維護(hù)社會保險基金的安全亦成為社會保險制度健康、持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。在基金安全方面,實際上包括著兩個方面的風(fēng)險:一是基金貶值的風(fēng)險,即資金的積累與沉淀如果不能進(jìn)行相應(yīng)的投資活動,結(jié)果必定是貶值,這種損失當(dāng)然是勞動者權(quán)益的損失,也是基金制的失敗;二是基金管理中的風(fēng)險,包括被挪用、貪污等,這種風(fēng)險通常較易控制。從當(dāng)前我國社會保險基金風(fēng)險結(jié)構(gòu)來看,貶值風(fēng)險是首要的,管理風(fēng)險是次要的。因此,在社會保險立法中,不僅需要明確社會保險基金管理的安全性原則與相應(yīng)的規(guī)避措施,而且需要明確社會保險基金進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y營運(yùn),在確保基金安全的同時實現(xiàn)基金的保值與增值。
9.要妥善解決好企業(yè)年金等補(bǔ)充保險的發(fā)展問題。我國多層次的社會保障體系,主要體現(xiàn)在企業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險等補(bǔ)充保險上。因此,盡管補(bǔ)充保險不是強(qiáng)制性的社會保險,不屬于社會保險立法規(guī)范的范疇,但各國在社會保險制度建設(shè)中,同時高度關(guān)注并重視企業(yè)年金等補(bǔ)充保險卻是一個客觀事實。大多數(shù)國家通常根據(jù)社會保險的需要,明確確定企業(yè)年金等補(bǔ)充保險的發(fā)展空間與稅收優(yōu)惠等政策,并將這些政策措施與社會保險緊密地結(jié)合起來,以便能夠更好地解除勞動者的后顧之憂。因此,盡管不宜在社會保險立法中對企業(yè)年金等補(bǔ)充保險進(jìn)行具體規(guī)范,但明確國家鼓勵并支持企業(yè)年金等補(bǔ)充保險的發(fā)展,則是社會保險立法中非常必要的。
10.要為社會保險改革與這一制度的進(jìn)一步完善留出相應(yīng)的空間。由于我國的社會保險改革還在進(jìn)行之中,各地區(qū)發(fā)展的不平衡與社會保險制度建設(shè)的步伐不一,亦決定了我國的社會保險立法還不可能一步到位地走向完善,一些具體問題甚至是重大問題,還難以在現(xiàn)階段的社會保險立法中加以明確。對此,在盡可能明確應(yīng)當(dāng)明確且能夠明確的社會保險內(nèi)容的同時,有必要留出社會保險制度進(jìn)一步改革與完善的空間,即對一些一時無法通過立法規(guī)范的事項,通過授權(quán)中央政府制定相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行調(diào)控,以后再通過修正社會保險法律來完善,將是一個理性的選擇。
總之,我國的社會保險改革與制度建設(shè),急切需要通過社會保險立法來規(guī)范,但現(xiàn)階段指望制定一部完美的社會保險法律顯然是不現(xiàn)實的。在盡可能地制定一部較好的社會保險法律的同時,加快社會保險改革步伐及相關(guān)法規(guī)建設(shè),仍然是確立這一制度并使之不斷走向完善的重要條件。
(2007.12.29 全國人大常委會委員,中國人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師,中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究項目組組長 鄭功成)
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