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　　【原文出處】清史研究　　【原刊地名】京　　【原刊期號】199604　　【原刊頁號】11-19　　【分類號】K91　　【分類名】中國地理　　【復(fù)印期號】199704　　【標(biāo)題】清代縣制研究　　【作者】鄭秦　　【正文】　　In order to shed light on the existence of autocracy in China,thisessay examines the institutional framework and activities of the Qingcounty governments.The adiministrative staff in the county governmentwas primarily composed of regular officials,assistant officials,clerksand private secretaries.Although the Qing government took a series ofstep aimed at strengthening official disciple,graft remained common.Most officials kept to their old ways and many neglected their duties.This proves that autocratic government without democratic institutions,Ca　　【譯者】ot solve the problems of official corruption.

編輯本段淺談州縣

州縣在清代政權(quán)體制中的地位

　　清人云“萬事胚胎，皆由州縣”，是說州縣在清代政權(quán)體制中作為基層政權(quán)，是一切政事的開始?！豆饩w會典事例》云，清縣制“定于國初”[①]。其實(shí)清代縣制是二千多年縣制的繼續(xù)。察一斑或可窺全豹，研究清代縣制，可以了解清代，乃至中國歷代政權(quán)體制的運(yùn)作，即使對現(xiàn)代中國也不無史鑒之義?！　】h制的由來　縣，本是古帝王所居，即王畿，號稱“赤縣”。《禮記》云“天子之縣內(nèi)”。所以古天子亦有“縣官”之稱。后來春秋時期，秦、晉、楚等大國在新略之邊地置縣，國君派官吏直接管理，縣官奉君命而行政，有別于世卿世祿的采邑。原來古天子所居，也就變成了地方行政單位。公元前221年秦統(tǒng)一中國，在全國推廣和確立了郡縣制?？h隸于郡，郡作為縣的上一級行政單位，此后歷代屢有變化，郡或為州，或為府，元代以后，其上又設(shè)行省。而縣作為基層政權(quán)，一直沒有改變，許多縣的名稱和區(qū)劃甚至保留至今天。　　清代地方區(qū)劃和縣　清代地方區(qū)劃為省、府、縣三級，地方官制則省有總督、巡撫，省級分管官有布政司、按察司，府有知府，縣有知縣。與縣平級的州、廳，分設(shè)知州、同知（或通判），州、廳又有直隸與散設(shè)的區(qū)別?！　∈∨c府之間還有道一級，所以清代地方區(qū)劃又有省、道、府、縣四級之說。道制比較復(fù)雜，清代道制源于明代。明代為督察省內(nèi)政務(wù)，將全省劃分若干道，由布、按二司分別派員去駐守或巡視，隸布政司者為分守道，隸按察司者為分巡道，所派之員稱為“道員”。所以，從一開始道員就帶有監(jiān)察和差遣的性質(zhì)，非常設(shè)專任。清沿明制，中葉以后，道的劃分漸漸固定，分守、分巡名義還在，但事實(shí)上已無大差別?！暗绬T”作為官稱也就確定了下來，似成為事實(shí)上的一級行政長官，但名義上仍重在監(jiān)察風(fēng)紀(jì)，故也有“風(fēng)憲官”之稱。道還兼管或?qū)９苁∠碌囊恍皩I(yè)”，如漕、鹽、糧、茶、馬、河、關(guān)、驛、海防、兵備，清末行新政，又有洋務(wù)、海關(guān)、路礦、電信等，專管者即無地方之責(zé)[②]?！　　稌洹犯爬ǖ胤絽^(qū)劃為：“總督、巡撫分其治于布政司，于按察司，于分守、分巡道；司、道分其治于府，于直隸廳，于直隸州；府分其治于廳、州、縣；直隸廳、直隸州復(fù)分其治于縣，而治其吏戶禮兵刑工之事。”[③]　　不管作何劃分，縣總是地方基層一級政權(quán)，“積州縣而成天下”。除內(nèi)外蒙古、西藏外，全國各省，包括清末新設(shè)省的新疆、臺灣、東三省，普遍設(shè)縣，光緒中全國有縣1303個?！　】h的長官知縣（習(xí)稱縣令）代表朝廷直接治理百姓，號稱“親民官”，又喻為“父母官”。知縣品秩不高，正七品，但身為一縣之長，也是權(quán)勢赫赫。清人嘆道：“天下治權(quán)，督撫而下莫重于牧令（知州、知縣），雖藩（布政）臬（按察）道府皆弗若也，何者？其權(quán)專也?！盵④]　　知縣的職責(zé)可以說一縣之內(nèi)無所不包，乾隆中名臣陳宏謀把“地方必要之事”概括為：田賦、地丁、糧米、田功、糧價、墾殖、物產(chǎn)、倉儲、社谷、生計、錢法、雜稅、食鹽、街市、橋路、河海、城垣、官署、防兵、壇廟、文風(fēng)、民俗、鄉(xiāng)約、氏族、命盜、詞訟、軍流、匪類、邪教等等，有近三十項之多。[⑤]按更精練通行的說法，知縣職掌，刑名、錢谷兩大項而已，可謂一手斧鉞鞭撲，一手秤戥斛石。在闔縣百姓看來，縣太爺是高高在上的青天，掌生殺予奪，訴狀稟帖都是自稱“小的”、“蟻民”。后來官至乾隆朝大學(xué)士的紀(jì)昀說，州縣親民之官“權(quán)之所在，不限大小。”“百姓視之，僅下天子一等耳”[⑥]?！　≈菖c廳　清代與縣相當(dāng)?shù)挠兄莺蛷d。州，在歷史上曾是很大的行政地理區(qū)劃，上古傳說的九州，漢代的十三州（部），領(lǐng)州者可稱為一方諸侯，但以后州的地位每況愈下，清代已降至與縣并列。略有不同之處是，州的地理位置似乎更重要一些，多置于沖要地方，如直隸（今河北）省通州、昌平州，山東省德州，山西省朔州，河南省鄭州，江蘇省泰州等。清代因時因勢，或升縣為州（頗類現(xiàn)在撤縣改市）。知州（習(xí)稱州牧）的品秩高知縣一級，正六品。光緒中全國設(shè)州145個?！　d的設(shè)置不踵古制，為清所獨(dú)創(chuàng)。廳原為知府的佐貳官同知、通判的辦事機(jī)構(gòu)，因無專門名稱，即以“官廳”稱之。同知通判“或理事，或理餉、督糧、監(jiān)兌，或總捕，或驛，或茶，或馬，或營田，或水利，或撫邊、撫彝、撫番、撫瑤、撫黎”[⑦]，所掌是事權(quán)，并無治權(quán)?？滴鹾?，某些分駐另地不在府城的同知、通判逐漸成為主持當(dāng)?shù)卣?wù)的實(shí)際上的長官，于是廳也就成為府以下單獨(dú)的有地方之責(zé)的行政區(qū)劃了（無地方之責(zé)的同、通仍是知府佐貳）?！　d作為地方行政單位，多設(shè)在邊遠(yuǎn)的或一些特殊的地區(qū)，如直隸省古北口廳、張家口廳、圍場廳，奉天興京廳，山西省豐鎮(zhèn)廳，四川省打箭爐廳，云南省思茅廳、猛緬廳，江蘇省太湖廳等。圍場是木蘭秋xiǎn@①所在，太湖是江南漕糧匯集處，其他各廳也是邊關(guān)重鎮(zhèn)。廳的地位相當(dāng)于縣，但由于同知正五品，通判正六品，所以按清行政序列，廳排在州、縣之前。光緒中全國設(shè)廳78個?！　∏宕膹d、州，除上述的“散設(shè)”的廳州外，還有“直隸”的廳州。散廳州轄于府，而直隸廳州則“直隸”于省布政司（恰似現(xiàn)在的縣級市與省轄市的區(qū)別）。直隸廳州的設(shè)置，由于一些歷史的或其他的原因而成，如奉天鳳凰廳、江蘇省海門廳、浙江省定海廳、新疆省吐魯番廳；直隸省遵化州、易州、江蘇省太倉州等。直隸廳州因其直轄于省，在行政序列上與府平級，其與府不同處在于，府轄縣而不親民，即管官不管民；而直隸廳州既親民又轄縣（散廳州不轄縣），管官又管民。光緒中全國設(shè)直隸廳34個，直隸州72個?！　∷裕撌銮宕h制，應(yīng)廳、州同論，在專管地方，親民理政的基層政權(quán)的意義上，縣與廳、州（包括直隸者）完全相同。清代共有廳、州、縣（含直隸者）1600多個。因廳的設(shè)置特別而又較少，故清人多以“州縣”連稱縣級單位?！　№樚旄畬僦菘h　順天府是京師所在，首善之區(qū)，體制特殊而隆重。按《會典》和《順天府志》等史志所載，順天府不同于外省的府，不設(shè)知府而是設(shè)府尹一人和兼管府尹事務(wù)大臣一人（由六部尚書兼）。順天府下轄大興、宛平二“京縣”，以及通、琢、霸、薊和昌平、遵化等州，良鄉(xiāng)、固安、香河、武清、寶坻、順義、密云、懷柔、房山、保定、文安等縣。京縣的地位特別，知縣正六品，相當(dāng)于知州。二京到衙門設(shè)在北京城內(nèi)，在順天府的督察下，會同步軍統(tǒng)領(lǐng)、五城御史查禁“京城內(nèi)外民間干禁之事”。[⑧]　　但是，順天府的地位沒有直隸?。ń窈颖笔。└?，是“準(zhǔn)”省級，或似督、撫同城的巡撫，雖然有由六部尚書任兼管府尹事務(wù)大臣，但終是兼管，而順天府正式長官府尹不過正三品，遠(yuǎn)低于正一品的直隸總督。順屬州縣官員的考察升補(bǔ)，錢糧事件的稽察報銷，地方營汛的操演訓(xùn)練，命盜案件的緝捕審斷，均由順天府尹會同直隸總督辦理。重大事件的題奏，如秋審徑由直督具本，而無須府尹會銜。順屬州縣實(shí)際上處于直督與府尹的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”之下，并且是以直督為主，因為順天府與省不平級，其所屬州縣事務(wù)如不經(jīng)直隸省便難于上達(dá)朝廷。清朝統(tǒng)治者有意不使京官權(quán)位過重，以免在輦轂之下，成分庭抗禮之勢?！　∮捎陧樚旄奶厥怏w制，在順屬州縣和直隸省之間還應(yīng)有府一級的機(jī)構(gòu)，才能與全國的地方三級政權(quán)體制相一致。但是順天府這個“府”不同于外省一般的府，況且府尹也不是直督的屬吏，所屬州縣事件當(dāng)然不可能經(jīng)其轉(zhuǎn)呈直督。為此有必要設(shè)立一級相當(dāng)于府的特別機(jī)關(guān)。這種特別機(jī)關(guān)就是順天府的“四路廳”。康熙二十六年（1687年）奏準(zhǔn)順天府設(shè)東、西、南、北四路同知，專司捕盜。乾隆十九年（1754年）議準(zhǔn)四路同知兼管各州縣錢糧，并且明確“四路同知既經(jīng)管理該州縣錢糧事務(wù)，則與知府、直隸州體制無異”。[⑨]乾隆二十四年又定各州縣刑名案件亦歸四路同知審轉(zhuǎn)，同知的關(guān)防相應(yīng)改為“刑錢捕盜同知”字樣，以后四路同知的職掌又增水利、營汛等事務(wù)。這樣，四路廳的體制健全，具備了外省府一級政權(quán)的規(guī)格?！　№樚旄捏w制既特殊，又與整個國家體制力求一致。如州縣事件通常要“六路通詳”（以詳文報告案情），外省州縣的“六路”是指督、撫、藩、臬、道、府，而順屬如東路寶坻縣，從《順天府全宗》檔案[⑩]中看到，其“六路”是直隸總督、順天府尹、直隸布政司、按察司、通永道、東路廳。從各上憲批示看，直督是決定性的，東路廳則是審轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，其他衙門不過附和“仰候督憲批示遵行”而已。東路廳有如外省府級的地位和職能，從檔案中看得很清楚，東路廳全稱“順天東路稽察營汛總轄刑錢督捕府”，簡稱“東路府”、“東路刑錢府”，所屬州縣對其徑尊稱以“府憲”。

州縣政權(quán)的組織形式

　　州縣官和佐雜　知州知縣實(shí)行長官獨(dú)任職，獨(dú)攬境內(nèi)治權(quán)。其實(shí)，州縣官往往扮演著一種近乎可憐的角色。他如果是捐納出身，花錢買官，只為求息，倒也罷了。他如果是科舉正途出身，或者進(jìn)士及第，或者舉人大挑，初膺民社，通籍仕版，少年意氣，似有所抱負(fù)。然而他會很快發(fā)現(xiàn)，官場與書齋大不相同，案卷文牘、律例成案、放告催科、送往迎來等等都是在經(jīng)書上不曾讀到的，正所謂“刀篋簿書既未學(xué)于平日，刑名錢谷豈能諳于臨時”[①①]？　　于是，州縣官應(yīng)有僚屬，這就是清代稱“佐雜”的州縣小吏，包括佐貳、雜職、首領(lǐng)等官。佐貳是地方長官的副職，包括州同、州判、縣丞、主簿，但是全國1520州縣，設(shè)佐貳者不過524個，[①②]可見大部分州縣沒有佐貳。　　首領(lǐng)本是指衙門中掌管文案的小吏，州的吏目，縣的典史，即是，每州縣必設(shè)一名。但清朝吏目、典史已不再以文案專業(yè)，而掌境內(nèi)捕盜、典獄，往往還兼戶籍、賦稅。由于大多數(shù)州縣設(shè)有佐貳，吏目、典史實(shí)際上就是州縣的副職，州縣官稱“正堂”，吏、典稱“右堂”（也稱“捕廳”），與州縣分署辦公?！　‰s職包括巡檢、庫大使、倉大使、稅課大使、驛丞、河泊所官等。巡檢分駐州縣內(nèi)巡檢司，多在要沖、邊遠(yuǎn)、繁忙的地方，管理本地治安。好似當(dāng)?shù)氐摹靶￠L官”。過去有學(xué)者把巡檢司當(dāng)作縣下一級政權(quán)[①③]，似可商榷。因為巡檢之設(shè)，全國僅935，約占州縣數(shù)一半，巡檢之設(shè)全視事務(wù)需要由州縣派出，不是單獨(dú)的一級行政。各類大使是倉庫、稅務(wù)的官員，各州縣設(shè)置不等。驛丞管理驛站，傳遞公文，接送官員?！　∩鲜龈鞣N僚屬統(tǒng)稱“佐雜”，他們并不是齊集州縣衙署辦公，而是分署辦公，分管某一種專門事務(wù)。佐雜品秩很低，吏目、巡檢不過從九品，典吏和其他雜職大都未入流?！　〕綦s而外，還有儒學(xué)教官，州的學(xué)正、縣的教諭，及其副職訓(xùn)導(dǎo)，都屬清流之輩，不豫政務(wù)。教官不算佐雜，但也在州縣官的統(tǒng)屬之下?！　∏宕菘h政權(quán)建設(shè)的簡陋，與自古以來官制重中央輕地方是分不開的，不獨(dú)是州縣，督撫藩臬無不如此?！　∽綦s官卑微，雖承擔(dān)某項事權(quán)，但權(quán)力有限，尤被禁染指詞訟，《處分例》有規(guī)定“佐雜人員不許準(zhǔn)理地方詞訟，遇有控訴到案，即呈送印官查辦”[①④]。吏、典一類佐雜雖職司緝捕，但無權(quán)升堂問案，因為審判權(quán)是國家權(quán)力集中的表現(xiàn)?？墒牵綦s都以種種借口和手段謀求委署審理案件之權(quán)，以圖得到收受賄賂施展權(quán)威的機(jī)會。為此他們小心翼翼，卑躬屈膝，仰承鼻息，千方百計討得主官的歡心?！　⊥伍g坊本《佐雜須知》[①⑤]一書描述了佐雜的種種心態(tài)。書中說佐雜接待上司“衣服忌奢華，行走防跌絆，跪拜須從容，禮貌要恭敬?！睍蟹Q主官為“堂翁”，參拜堂翁，讓坐方坐，還要起立并口稱“卑職初入仕籍，毫無知識，幸屬隸下，凡事俱須堂翁指示”。不但平日要給堂翁請安、站堂，對堂翁的父母亦要專具手折請安，對堂翁的幕友也要拜訪以圖窺察堂翁之意圖。當(dāng)然不可忘記給堂翁送禮，送禮也要講究技巧，“不必送匹緞，恐堂翁不收，只送土儀更妙，多則十二色，少則八色，只不可菲薄，如不收須至宅門再三致意”，說“只因道路遙遠(yuǎn)不曾帶有別物，惟有不堪土儀為聊表寸敬”云云。真可謂用心良苦！　　州縣官與胥吏　既然佐雜不足以分擔(dān)治權(quán)，那么勢必一切權(quán)力要集中在長官手里。獨(dú)任一方的州縣官，其衙門官署的內(nèi)部機(jī)構(gòu)又如何呢？以州縣事務(wù)之繁劇，州縣官一人肯定不能獨(dú)攬躬親，一定要有助手幫辦。州縣官的幫辦大體可為兩類：胥吏和幕友。　　胥吏是古已有之，有官必有吏，《周禮》一書即載六官各有府、史、胥、徒一批，大約也就是后世的胥吏。自從魏晉尚書分曹治事以后，官事無不分六曹，清代州縣衙門也是這樣，書吏辦事機(jī)構(gòu)號稱“六房”，除吏、戶、禮、兵、刑、工房外，從順天府檔案、巴縣檔案等文獻(xiàn)看，還有承發(fā)房、招房、堂房、本房、糧房、鹽房、漕房、柬房、倉房等。房的設(shè)置因時因地而異，沒有明文規(guī)定。　　書吏的職務(wù)和員額，在《會典事例》[①⑥]、《吏部則例》有規(guī)定，如州縣的書吏名為“典吏”，首領(lǐng)雜職衙門的叫“攢典”；額定人數(shù)如寶坻縣7人、寧河縣12人等；書吏的召募、恩賞、入籍等也有一些限制性的規(guī)定。但是這些規(guī)定完全是一紙具文，根本不曾實(shí)行過，查遍順天府檔、巴縣檔也未見有“典吏”、“攢典”的名稱，在眾多的清人著作中也從沒有提到過，只是稱胥吏、書吏、書差。書吏人數(shù)更談不上額定，每縣有多至百十人、幾百人者。之所以是這種情況，因為書吏不是國家正式官員，不可能用國家體制去規(guī)范它，書吏沒有品秩級別，按清朝制度就是沒有“頂戴”的人，也沒有俸祿，多是讀書些小而舉業(yè)無望的人，在地方衙門混碗公事飯吃。書吏的要求應(yīng)該是“文理明通，熟于律例，工于寫算”，但能否達(dá)到就要看本人了。　　如果一個州縣官去上任，他就會發(fā)現(xiàn)在他就任的衙門里已經(jīng)有一個完善的“政府”組織在等著他了，這就是各房書吏。書吏不是在官之人，卻辦在官之事，公文擬稿、繕寫、筆錄，收發(fā)文書，保管檔案、圖籍、帳冊。書吏多為本地人士，長期供職衙門，熟悉地方情勢，了解繁瑣的文牘和辦事程序?！　●憷粼谥菘h實(shí)際上已編制了一個大網(wǎng)絡(luò)在等著上任的主官。他們上下左右，相互聲援，既操縱運(yùn)轉(zhuǎn)著州縣衙門，又為自己謀得好處。在《順天府檔案》中所看到的一切文件，如稟狀、詳文、循環(huán)薄、差票、甘結(jié)、筆錄、申文、牌文等等無不出自胥吏之手?！　≈菘h官要防胥吏之害，但吏之于官又必不可少。因此在清人“牧令書”一類著作中有不少防治“衙蠹”的論述，喻之以蠹蟲社鼠，喻之以豺狼虎豹，大有不滅不快之意，以至乾隆時才子袁枚都有些憤然了。他說，“吾不解今之為政者，一則曰嚴(yán)胥吏，再則曰嚴(yán)胥吏，夫胥吏，即百姓也，非鬼蜮禽獸也”，他認(rèn)為，今之縣令“檄行若干不知，檄書云何不知，某當(dāng)理不知，某當(dāng)銷又不知”，不依賴胥吏行嗎？誰是“舞文病百姓者”？就是官而非吏也，想要興利除弊，關(guān)鍵在官，否則“雖曰殺百胥吏亦無益也”[①⑦]?！　●憷粼谶@里指的是操刀筆而非執(zhí)賤役者，即文案人員，就是書吏一類。此外還有衙役，當(dāng)差役使之輩。州縣衙役號稱“三班”：皂、壯、快。但往往不止三班，還有捕班、民壯、門子、糧差、弓兵、仵作、獄吏、禁庫等各種執(zhí)役人員，本文不詳述及?！　≈菘h官與幕友　處于胥吏圍繞中的州縣官，不管是新科進(jìn)士，還是輾轉(zhuǎn)仕途沉浮宦海者，為了不被蒙蔽，他們需要有高級參議作心腹幕僚和朋友，這些人在清代地方官場中就是幕友。清代的幕友不完全同于過去歷代的幕僚或幕職官，他們不是政府官員，完全不食國家俸祿，也沒有品秩。他們受地方官之聘請，以“布衣”入官府，是主官的師友賓客，接受主官贈與的“束修”（聘金）?！　∏宕哪挥岩呀?jīng)職業(yè)化了，讀書人因種種原因“不得以身出治而佐人為治”，就是去作幕友。他們師徒相傳，學(xué)習(xí)“幕學(xué)”，即律例、會計、稿案程式一類。幕中人士多紹興籍，故又有“紹興師爺”的稱呼。習(xí)幕為的是能薦得好“館”（找到好的主官），束修豐厚，好贍養(yǎng)父母妻子。所以入幕之人也多有不平衡的心理，乾隆時名幕汪輝祖在他的流傳很廣的小冊子《佐治藥言》中多流露這種酸楚之意。　　清代幕友有專業(yè)分工，如刑名、錢谷、承發(fā)、稿案等，以刑、錢二種最為重要。州縣官經(jīng)濟(jì)再拮據(jù)，也必請刑、錢二幕，因為他們多不諳刑錢事務(wù)，到任后請幕友代表他們分管各房事務(wù)，對書吏進(jìn)行監(jiān)督。　　為防幕友擅權(quán)，朝廷三令五申嚴(yán)查，如嚴(yán)禁上司勒薦幕賓，幕賓不得“暗中聯(lián)結(jié)私通線索”，幕賓不得“聚集省會引類呼朋”，“前任之幕友不得留于后任”等等[①⑧]。可見劣幕把持地方政治也是司空見慣的事情?！　∧挥褳橹鞴偎?，隨主官上任，也隨主官離任。主官可以解聘幕友，幕友也可主動“辭館”。但清官良幕，也如君臣際會，明君賢相，可遇而不可求?！　≈菘h官除幕友外，帶的“自己人”，還有長隨、官親等一大批。衙門有差役，州縣官就帶有長隨與之相對應(yīng)，長隨是自愿投官的奴仆，充當(dāng)官的私人生活勤務(wù)。就像宦官干政一樣，長隨也努力通過參與政事獲取私利。其實(shí)長隨是比衙役更危險的人，他們往往是連真實(shí)姓名也沒有的無賴。至于官員赴任所攜帶的妻妾兒女弟侄姻親又是一大批。本縣太爺?shù)墓友脙?nèi)，必被趨炎附勢者所環(huán)繞，其后果是無須多講的了?！　】傊?，州縣政權(quán)就是以知州知縣為中心，包括種種在編的不在編的利益集團(tuán)的集合體，相互依存，相互牽制。獨(dú)任的州縣官總攬權(quán)力，在他身邊是一大批他不得不用的阿諛窺伺猥瑣的佐雜、胥吏，于是他又不得不用親信幕友，甚至自己的子弟去約束那些人。所有的人都圍繞著依靠著州縣官，又都試圖從他那里（也就是公家）弄到最大的好處。這實(shí)際上也是整個國家政權(quán)體系的縮影。

州縣吏治與官場風(fēng)氣

　　對州縣吏治的期望　以皇帝為代表的清朝統(tǒng)治者對州縣的期望是很高的，因為只有一個基層政權(quán)穩(wěn)固了，整個國家才能長治久安，保持州縣穩(wěn)定的關(guān)鍵是要有一個好的州縣官。向以嚴(yán)刻著稱的雍正說：“牧令為親民之官，一人之賢否關(guān)系萬姓之休戚，故自古以來慎重其選。而朕之廣攬旁求，訓(xùn)勉告誡，冀其奏循良之績以惠我蒸黎者，亦備極苦衷矣。惟是地方事務(wù)皆發(fā)端于州縣，頭緒紛繁，情偽百出，而膺斯任者，類皆初登仕籍之人，未練習(xí)于平時而欲措施于一旦，無怪乎彷徨瞻顧，心志茫然?！盵①⑨]守成的道光也說過：“州縣為親民之官，果能各盡其職，則天下自無不治。膺是職者宜如何精白乃心，勤求吏治，以副朕愛養(yǎng)元元之至意?！盵②⑩]皇帝的殷切期望也使為牧令者深感自己的責(zé)任重大，如何才能做到上不負(fù)天恩，下無愧黎民，應(yīng)是他們終日所思的問題。州縣臨民而治，號稱“親民”，所謂“親”，是家長對子婦之親，牧民即如教子，“父母官”的真諦也就在這里。正如清人所說，“牧民之道千言萬語說不盡，此一（親）字卻已說盡”，悟得此理，認(rèn)得透，做得透，“內(nèi)外上下諸弊皆絕”，為州縣者再也“別無要妙”了[②①]?！　榱吮Ｕ匣实蹖糁蔚钠谕宄蓪Ω瘮?yán)加懲治。刑律《大清律例》和則例（《吏部則例》及《處分則側(cè)》）中有許多條款從法律上對官場的不良風(fēng)氣加以懲處和警誡，如外官攜帶家口，新官不許遠(yuǎn)迎，饋送囑咐，勒索科取，供應(yīng)迎送，嚴(yán)查幕友，嚴(yán)禁燕游，案件假手書吏，擅離職役，官員赴任過限，多收稅糧斛面，挪移出納，官吏受財，事后受財，官吏聽許財物，家人求索等等，都有明文規(guī)定，并且從防微杜漸到嚴(yán)懲不貸，規(guī)定得不謂不細(xì)密。法律越是如此規(guī)定，越說明問題的嚴(yán)重。　　官場風(fēng)氣　清代州縣吏治如何？怕不難舉出許多清官廉吏和大貪大蠹的例子，問題不在于這些極端的典型，而是有必要考察一下州縣吏治的一般狀況、官場流行的風(fēng)氣是怎樣的，從而了解封建官僚制度在州縣是如何運(yùn)行的。　　在此我們?nèi)砸们拔乃岬降哪潜酒鏁蹲綦s須知》，書中告訴這些卑微小吏，一旦被批委詞訟時，就有了斂財?shù)臋C(jī)會，該向兩造要錢時“不可不要”，你“不要錢堂翁必笑其拙”！當(dāng)然要恰如其分，不可向堂翁隱瞞，“只宜少說數(shù)目”罷了。如衙門清淡無財路時，可向堂翁訴苦“卑職家口嗷嗷一籌莫展”，堂翁也就領(lǐng)會其意了。批委案件給他，送去一個斂財?shù)臋C(jī)會。書中自我辯解，什么叫“清”？“所謂清者，未必一介不取”，只是不要侵盜倉庫錢糧，不要只顧目前而貽患日后，凡是受理詞訟，調(diào)停和息，適當(dāng)索取一點(diǎn)沒有關(guān)系，這樣“雖不為清亦未為貪矣”。這本書奇就奇在敢說實(shí)話，講出吃了原告吃被告，該要不要也不對，貪而不污，不清不貪的“道理”?！　∽綦s微員做起手腳來要這么躲躲閃閃的，州縣牧令（堂翁）或許就要大方得多。乾隆時學(xué)者洪亮吉講到這種見怪不怪的現(xiàn)象，他說，鄉(xiāng)里要是有人當(dāng)守令了，大家就會議論“此缺出息若干，此缺應(yīng)酬若干，此缺一歲中之可入己者若干”，還有“陋規(guī)若何，屬員之饋贈若何，錢糧稅務(wù)之贏余若何”，至于吏治民生是無人談及的，可見世人眼中的官和官場了。如果真的“稍知自愛及實(shí)能為民計者，十不能一二也，此一二人者又常被七八人者笑，以為迂，以為拙，以為不善自為謀”[②②]。官場風(fēng)氣如此，令人可悲可嘆，如有不合“時宜”者，反倒被人當(dāng)作迂腐拙笨了?！　∏宕賵鲎钕惨郧?、慎、勤三字相標(biāo)榜，在順天府檔案中看到過好幾種“清慎勤”的印文鈐蓋在文稿上，當(dāng)是歷任州縣的篆章，或許以此自勵?！　〔贿^，看來官場既不清也難說勤、慎。“州縣至繁，亦不過半日之公事，各牧令如不溺于聲色之娛，斷不致刻無暇晷?！盵②③]官僚幕友、仆吏家人齊聚一處，或“終日宴飲”，或“晝夜聚賭”[②④]，亦或狎妓女，寵孌童，捧優(yōu)伶，生活奢糜，腐化墮落，離朝廷要求何止千萬里。汪輝祖告誡州縣官帶子弟上任注意不要讓他們學(xué)壞了，“官衙習(xí)氣最足壞人子弟，如賭錢、唱曲、養(yǎng)鳥魚、嬖優(yōu)狎娼之類”[②⑤]，更有甚者，內(nèi)外勾通，倒賣鹽引差票，霸占土地，操縱官商。其實(shí)，何只是“子弟”，官老子己所不為，子弟何以效之？　　宴飲迎送，例有明文限制和禁止，但作為官場通病是無法克服的。接官本不許出城，但十里八里，三接五接習(xí)以為常。會議而宴飲，似是慣例，以至于終日，則不知公務(wù)作何處理，上班即是宴會，宴會即是上班。吃喝所費(fèi)，公帑報銷，自不待言。如有上司駕臨，甚或只是上司的幕友、書差，支應(yīng)接待也是頭等大事，絲毫不敢怠慢?！　≈菘h官置身于這樣一個環(huán)境中，不管是自覺自愿，還是半推半就，終將會麻木不仁，意氣風(fēng)發(fā)的青年士子也就變成老于此道的官僚了。公務(wù)本無所謂勤與不勤，公務(wù)就是公文，呈轉(zhuǎn)送達(dá)，咨詳稟飭，自有幕友和書吏辦理，這也是官離不開他們的原因，官剩下的事就是在文稿上畫諾（畫圈或打勾）批行（批一“行”字），不過無法查證的是：這是否也有幕友的代勞?！　τ谀切┛床粦T官場惡劣風(fēng)氣，真想做些事的人，確實(shí)很難了，早晚也要變成畏首畏尾，謹(jǐn)小慎微的人。順天府檔案中不止一處發(fā)現(xiàn)“謹(jǐn)言慎行”一類篆印，也許是透露了此類良心未泯者的心態(tài)?？滴蹰g經(jīng)學(xué)大家閻若璩講過守令之苦楚，“皇皇然但知避罪而不肯立功，但知奉上而不肯恤下，一有恤下立功之心，而遂不終日而使去（罷官）”[②⑥]。閻先生是為潔身自好、品行高雅、勤于王事者嘆息。既然“恤下立功”可能無功而有過，做多錯多，大家又何不小心、專心而“奉上”呢？也許這就是為官之“慎”了。　　理想與制度的矛盾　對州縣官的期望值與州縣吏治的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)著鮮明的矛盾，這實(shí)際上是理想與制度的矛盾。從根本上講，吏治的敗壞是專制制度本身決定的，從上而下的權(quán)力架構(gòu)，集權(quán)主義體制，確實(shí)使得官僚們眼睛只向上看。至于沒有民主選舉及監(jiān)督機(jī)構(gòu)，沒有分權(quán)制約的組織形式，這都是無須討論的。即使有御史監(jiān)察制度，也難及于基層州縣。對州縣的考核監(jiān)督，三年大計，不過流于形式?！　∏宄蜌v代王朝一樣，官吏實(shí)行低薪制，一品大員的總督不過年俸銀180兩，二品巡撫155兩，州縣官六品不過60兩，七品45兩[②⑦]。以這樣的薪俸比村儒塾師的束修多不了多少，根本不夠州縣官私人的開支，更何況衙門公用呢？　　似乎使人不可理解的是，地方各級衙門確實(shí)沒有經(jīng)費(fèi)預(yù)算，盡管地丁合一的田賦作為國家的主要財政收入是由州縣征收，逐級解送的。但是，所有征收的錢糧，無論本色折色，均有額定，斤兩絲毫不得少，甚至計到小數(shù)點(diǎn)后十幾位，從理論上講都應(yīng)入于國庫，俱是國稅，地方不得隨意動用。如有公務(wù)、軍需、工程項目也應(yīng)逐級稟報，督撫具題，待戶部核實(shí)，皇帝批準(zhǔn)方可支領(lǐng)。否則挪移出納、冒支官糧、守支錢糧及擅開官封、出納官物有違、收支留難、損壞倉庫財物等[②⑧]，均是《律例》明定的罪名。實(shí)際上，州縣不但時有軍需工程等大項目，日常公務(wù)開支也是不少的。地方州縣的開支從哪里來呢？國家沒有明確規(guī)定?！　槭裁磭乙獙?shí)行低薪制和不預(yù)辦公經(jīng)費(fèi)呢？普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣，士人作官與農(nóng)夫服徭役、士兵出征一樣，都是報效君王。在家盡孝，為國盡忠，是讀書人應(yīng)有的義務(wù)，怎能向國家伸手討價呢？既然農(nóng)夫服徭役要自帶工具口糧，士兵出征要自備鞍馬弓矢，官員赴任出治當(dāng)然也應(yīng)自籌川資公費(fèi)，所以各級地方政府不見有預(yù)算經(jīng)費(fèi)的規(guī)定?！　〖热桓改腹俨粔蝈X用，又不能隨意動用公帑，當(dāng)然就只有向子民索取了，這就是各種耗羨的由來。除了官收“羨余”外，家丁、倉書、斗級人等還要收“分潤”。后來，雍正推行羨余歸公、養(yǎng)廉銀制度，就是試圖從制度上解決地方官私自科斂和貪蠹的問題。以往許多學(xué)者論述過耗羨產(chǎn)生的前提是因為州縣地方?jīng)]有公費(fèi)預(yù)算和低薪制這一事實(shí)。雍正的養(yǎng)廉銀制度實(shí)際上是對理論和現(xiàn)實(shí)的矛盾的一種糾偏?！　○B(yǎng)廉制度就是國家給官員補(bǔ)助銀子以保養(yǎng)廉潔的一種辦法。養(yǎng)廉銀按級別等級有差。據(jù)前引《戶部則例》，直隸總督15000兩、布政司9000兩、按察司8000兩、道臺2000兩，府、縣以下各不相同，保定府（首府）2600兩、寶坻縣1000兩、雄縣600兩等等。養(yǎng)廉銀大體上是正俸的二、三十倍，養(yǎng)廉銀是由主官個人掌握的一種“包干”經(jīng)費(fèi)（佐雜沒有），可用于各種公務(wù)及貼補(bǔ)私人開支不足。清代養(yǎng)廉銀只發(fā)外官，京官沒有，京官主要是靠收受各種“敬”過日子[②⑨]?！　〖词褂叙B(yǎng)廉銀，州縣地方財政仍是十分短絀，時人曾議，州縣費(fèi)用“除署中修繕，日用應(yīng)酬外，本道本府有規(guī)禮，有攤捐項，有幫貼項，有一切解費(fèi)、冊費(fèi)、考棚費(fèi)，多者萬余金，少亦不減五、六千金，州縣養(yǎng)廉、俸銀不過千余金，而費(fèi)用如許，是從何來”？[③⑩]當(dāng)然還是要從百姓中取來?！　≈菘h到底有多少類項的攤捐規(guī)費(fèi)，順天府檔案中發(fā)現(xiàn)不少材料，其中以道光三十年雄縣知縣王某的《交代清冊》記載最為詳細(xì)[③①]。王姓知縣在任是八月初十日至十一月十一日，共92天，雄縣全年養(yǎng)廉522兩（比《戶部則例》記載略少），以全年340天計（除去年節(jié)封篆日），折合每日1．5333兩（一兩五錢三厘三毫三絲），王任內(nèi)共應(yīng)得141．037兩。而各種應(yīng)攤捐者達(dá)362項，全年應(yīng)攤1632兩，每日折合4．8兩，王任內(nèi)應(yīng)攤441．6兩，廉俸收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不敷攤捐支出。所攤項目有修衙署大門、臬憲鹽規(guī)、府憲樂舞生衙門書役、府司獄修繕、司獄柴薪、學(xué)臺衙署修繕、籌補(bǔ)無著銀兩、府經(jīng)歷司門子、省發(fā)審局修繕、軍需、府憲招書陰陽學(xué)醫(yī)學(xué)飯食衣帽、道府衙門更夫、藩憲會試津貼、驛馬不敷、駐防兵水腳、省駐京提塘工食、司府縣三監(jiān)囚糧等等，多者近百兩，少者幾錢，還有六位前任交代未清之銀兩也要分?jǐn)偂？梢钥吹竭@些攤捐基本上都來自各路上司衙門，王知縣為官不足百日倒欠下一屁股債，所以他不厭其詳，一一列出全年應(yīng)攤、任內(nèi)應(yīng)攤的清冊。　　按吏部交代章程、戶部則例和刑律，官員交代不清是不能離任的，任內(nèi)虧空要分賠，甚至按貪贓論罪。王知縣離任了，他及其諸前任是否清廉不得而知，他悻悻而去，也留下了交代未清的帳目，但可以肯定的一點(diǎn)是他不會從家鄉(xiāng)匯兌銀子來彌補(bǔ)這欠帳的。道光時值清中后期，小小一個雄縣就拖欠虧空如此，日積月累，年復(fù)一年，該有多少銀子最后攤派到百姓身上呢？　　如要有清明的吏治，除了高尚的思想教育，嚴(yán)厲的法律懲罰外，還要有合理的財政薪金制度，使官員們能有較為優(yōu)厚的合法收入和生活保障，以及必須的地方財政預(yù)算。

編輯本段注釋

　?、佟豆饩w會典事例》卷30，吏部官制。　?、诂F(xiàn)在中國在省、縣之間設(shè)“地區(qū)”，不是一級行政單位，而是省的派出機(jī)關(guān)，派“專員”為首長，設(shè)專員公署為辦事機(jī)關(guān)，很類似清的道制，但近來各省多已“地改市”。清代的專業(yè)道即為后來各局、廳的前身?！　、邸豆饩w會典》卷4，吏部。以下所引州縣數(shù)目皆據(jù)此。　?、堋、冖萃糨x祖：《學(xué)治臆說》?！　、蓐惡曛\：《咨詢民情土俗論》，見《清經(jīng)世文編》卷16?！　、藜o(jì)昀：《擬請重親民之官疏》，見《清經(jīng)世文編》卷15?！　、摺豆饩w會典》卷4，吏部?！　、唷豆饩w會典》卷74，順天府?！　、帷豆饩w會典事例》卷1090，順天府?！　、狻俄樚旄凇窓n案現(xiàn)存于中國第一歷史檔案館，保存乾隆以來順天府及所屬州縣的珍貴史料。全宗333卷，約計三、四萬件，但由于年代久遠(yuǎn)和保管條件的限制，許多檔案已殘損不堪，粘連成帙的完整案卷已不多見。但是全宗中涉及順天府及其所屬州縣有關(guān)官制、吏治、司法審判、財政、賦稅、文教、洋務(wù)等多方面的史料，彌足珍貴，與四川巴縣檔案、臺灣淡新檔案一樣，都是研究清代地方不可多得的原始文獻(xiàn)?！　、佗偬镂溺R：《欽頒州縣事宜?慎延幕賓》?！　、佗谟嬘兄彪`州同20、直隸州判35，州同32、州判35，縣亟347、主簿55，共524。廳和直隸廳因原本就是佐貳出任，所以不可能再設(shè)佐貳。　?、佗垡娙毡緦W(xué)者織田萬《清國行政法》第353頁，陳與年等譯，上海廣智書局1906年版?！　、佗堋独舨刻幏謩t例》卷47?！　、佗荨对鰟h佐雜須知》，署會稽臥牛山人原編，琴城浩齋居士校訂，同治元年寶仁堂刊本?！　、佗迏⒁姟豆饩w會典事例》卷146、147等?！　、佗咴叮骸洞痖T生王禮圻問作令書》，見《清經(jīng)世文編》卷21。　?、佗嘁姟豆饩w會典事例》卷97，吏部處分例。　?、佗嵊赫四耆鲁跛娜丈现I，見《欽頒州縣事宜》卷首?！　、冖獾拦馐晔辉率迦丈现I，同上?！　、冖僦x金鑾：《居官致用》及徐棟批語，見《牧令書》卷8?！　、冖诤榱良骸妒亓钇?，見《清經(jīng)世文編》卷21?！　、冖鄢毯拢骸锻喐鞴偈熳x律例》，見《清經(jīng)世文編》卷16?！　、冖苤x振定：《察吏八則》，同見上書?！　、冖揲惾翳常骸妒亓睢?，見《清經(jīng)世文編》卷15?！　、冖咭姟稇舨縿t例》卷73，廉祿?！　、冖嘁姟洞笄迓衫?戶律?倉庫》各條?！　、冖崴^“敬”就是門生故舊、同鄉(xiāng)同窗、外官僚屬的饋贈，有祝敬、恭敬、冰敬、炭敬、別敬、贄敬、宜敬、年敬等。清末內(nèi)閣學(xué)士兼禮部侍郎汪鳴鑾日記《廉泉錄》一冊，記光緒十一年九月起十個月內(nèi)所得種種敬銀10051兩，其時（半年）國家俸銀不過150兩，俸米折銀6兩8錢，汪8口之家，非得前項敬銀接濟(jì)，無以為生。（見《文獻(xiàn)》雜志1986年第3期）。　?、邰庵x振定：《察吏八則》，見《清經(jīng)世文編》卷16?！　、邰佟俄樚旄凇返?6號。

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編輯本段淺談州縣

州縣在清代政權(quán)體制中的地位

州縣政權(quán)的組織形式

州縣吏治與官場風(fēng)氣

編輯本段注釋