對(duì)公路建設(shè)水平位居全國前列的東部大省山東而言，2014年注定是充滿爭(zhēng)議的一年。
15條高速公路延期收費(fèi)的消息自年初公布之日起，公眾的質(zhì)疑從未停歇：“到期為何還收費(fèi)”、“這么多年收的通行費(fèi)去哪兒了”、“老百姓何時(shí)才能享受免費(fèi)大餐”……
由山東論及全國，可以肯定的是，近年來，高速公路延期收費(fèi)的案例比比皆是。類似案例屢現(xiàn)，爭(zhēng)議焦點(diǎn)何在？公眾權(quán)利與部門利益如何平衡？高速公路管理體制需要怎樣變革？這塊被媒體稱為“最難啃的骨頭”究竟該如何啃？
收費(fèi)低導(dǎo)致無法按期還款？
早在2013年12月27日，山東省政府就印發(fā)了《關(guān)于同意延長菏澤至東明等15段高速公路收費(fèi)期限的批復(fù)》，根據(jù)該文，6條原定收費(fèi)期不足15年的政府還貸高速公路，收費(fèi)期一律將延長至15年，9條收費(fèi)期滿15年的政府還貸高速公路將再延期收費(fèi)一年。
該文發(fā)布后，引發(fā)了公眾的熱議，山東省政府的官方微博“山東發(fā)布”隨即在2014年1月3日發(fā)布了山東省交通運(yùn)輸廳《關(guān)于部分政府還貸高速公路收費(fèi)期限情況的說明》，對(duì)為何延期收費(fèi)做出解釋。
這份文件說，多年來，山東省交通運(yùn)輸廳對(duì)政府還貸公路一直實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”。菏澤至東明等9段政府還貸高速公路到達(dá)收費(fèi)年限后，均未還清貸款。根據(jù)交通運(yùn)輸部等五部委《關(guān)于開展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作的通知》，實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還的政府還貸收費(fèi)公路，其收費(fèi)年限按照償還完貸款即停止收費(fèi)的原則執(zhí)行。
其次，根據(jù)國家部委相關(guān)文件，我國將逐步完善和發(fā)展以普通公路為主的提供基礎(chǔ)性普遍服務(wù)的非收費(fèi)公路體系和以高速公路為主的收費(fèi)公路體系，即“兩個(gè)公路體系”，高速公路將有償使用，長期收費(fèi)。按照這一思路，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》正組織修訂中。
第三，若各個(gè)路段到期停止收費(fèi)，將割裂高速公路整體性和完整性，重新設(shè)立主線收費(fèi)站，加之車輛無限制地上路，將嚴(yán)重影響高速公路的高效暢通。
盡管此項(xiàng)說明出臺(tái)及時(shí)，但其理由被指不夠充足，甚至“牽強(qiáng)”，仍無法有效化解公眾諸多疑問。
時(shí)隔半年，山東省交通運(yùn)輸廳再度就收費(fèi)延期發(fā)聲。據(jù)媒體報(bào)道，7月26日，交通運(yùn)輸部部長楊傳堂一行在山東省交通運(yùn)輸廳召開座談會(huì)。座談會(huì)上，山東省交通運(yùn)輸廳廳長張傳亭提及15條高速公路延期收費(fèi)一事，并指出，如果到期即停止收費(fèi)，將會(huì)引發(fā)一系列問題和風(fēng)險(xiǎn)。
張傳亭建議，交通運(yùn)輸部應(yīng)協(xié)調(diào)國家相關(guān)部委盡快修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，如果該條例短期內(nèi)不能出臺(tái)，建議先制定有關(guān)法規(guī)解釋，為高速公路收費(fèi)管理提供依據(jù)。
3個(gè)月后，10月23日召開的山東省政府三季度例行新聞發(fā)布會(huì)上，山東省交通運(yùn)輸廳新聞發(fā)言人范正金就此話題再度作出回應(yīng)。相比于1月的書面回應(yīng)，此次發(fā)布會(huì)上首次列出翔實(shí)收支數(shù)據(jù)，令人印象深刻。
范正金說，以2013年為例，全省政府還貸高速公路車輛通行費(fèi)收入103.92億元。累計(jì)各項(xiàng)支出,當(dāng)年收支不但未達(dá)到平衡,反而多支出138.79億元。
此外，目前山東境內(nèi)所有高速公路，統(tǒng)一執(zhí)行1998年確定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。以小型客車為例,收費(fèi)為0.4元/車公里,比全國平均水平低11.1%,比東部平均水平低13%,比收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最高的省份低33.3%。
范正金表示,由于長期執(zhí)行不相匹配的低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，山東大部分政府還貸高速公路15年內(nèi)無法償還完貸款。范正金同時(shí)解釋了若政府還貸高速公路收費(fèi)期滿即停止收費(fèi),在當(dāng)前政府財(cái)力不足的情況下面臨的諸多困難：影響公路事業(yè)的健康發(fā)展，今后政府還貸高速公路籌資將難以為繼；將進(jìn)一步降低還貸能力；割裂了高速公路的完整性。
在范正金看來，貸款何時(shí)能夠還清，取決于高速公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)成本、收費(fèi)能力和收費(fèi)期限3方面因素。范正金還透露，為籌集高速公路建設(shè)資金,山東爭(zhēng)取將所有擬建高速公路項(xiàng)目全部推向市場(chǎng),以公開競(jìng)爭(zhēng)方式選擇投資者。
發(fā)布會(huì)剛結(jié)束，各種質(zhì)疑再起。此次發(fā)布會(huì)上，范正金同時(shí)宣布，今年年底山東省政府將再次召開新聞發(fā)布會(huì)。
爭(zhēng)議源于法規(guī)之間有沖突
在山東省交通運(yùn)輸廳的歷次解釋中，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》被反復(fù)提及。這部制定于2004年的法規(guī)第十四條明確規(guī)定：“政府還貸公路的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。”
在全國人大代表、湖南秦希燕聯(lián)合律師事務(wù)所主任秦希燕看來，“此事引發(fā)巨大爭(zhēng)議的焦點(diǎn)系政府還貸高速公路在貸款未還清而收費(fèi)期限又已屆滿的情況下，延期收費(fèi)是不是合理、是不是合法的問題”。
“官方與民間兩個(gè)話語場(chǎng)割裂的重要原因是《公路法》與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》之間的潛在沖突。1998年實(shí)行的《公路法》沒有規(guī)定政府還貸公路的收費(fèi)期限，但規(guī)定了收費(fèi)期限確定原則即通過收費(fèi)來償還貸款，而2004年國務(wù)院頒行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》明確規(guī)定了政府還貸公路的收費(fèi)期限是15年?！鼻叵Ｑ嗾f。
“這不是某一個(gè)省的問題，全國其他地方的高速公路同樣存在這個(gè)問題”，交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院交通財(cái)政與金融研究所所長胡方俊認(rèn)為，高速公路延期收費(fèi)現(xiàn)象屢現(xiàn)，其根本原因在于《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》關(guān)于收費(fèi)年限的設(shè)置和高速公路還本付息的實(shí)際情況的脫節(jié)。
“15年年限是當(dāng)年沒有考慮各地實(shí)際的一刀切的理想化的界定，沒有考慮到各省各地高速公路收費(fèi)水平和收費(fèi)還貸的具體情況不完全一致的情況，缺乏數(shù)據(jù)支撐和實(shí)踐檢驗(yàn)，再加之近年來公路建設(shè)成本快速上漲，而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年來沒有同步調(diào)整，由此形成‘剪刀差’效應(yīng)?！焙娇≌f。
經(jīng)過多年實(shí)地調(diào)研，胡方俊發(fā)現(xiàn)，包括山東在內(nèi)的全國不少地方，政府還貸高速公路想在15年內(nèi)還清，確實(shí)很難實(shí)現(xiàn)。
“‘貸款修路，收費(fèi)還貸’政策支撐了我國高速公路建設(shè)30年的快速發(fā)展，但法規(guī)中關(guān)于年限的設(shè)定，卻帶來了當(dāng)前高速公路發(fā)展的困局?！焙娇≌f。
秦希燕認(rèn)為，根據(jù)我國1998年實(shí)行的《公路法》第六十條以及2004年由國務(wù)院頒布實(shí)行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十四條、第三十七條的規(guī)定，山東省所涉15條政府還貸公路的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還貸款的原則確定，最長不得超過15年，收費(fèi)期限屆滿，必須終止收費(fèi)。山東省15條高速公路延期收費(fèi)行為不合法。
“在依法治國的大背景下，政府部門應(yīng)當(dāng)更加注重依法行政，應(yīng)嚴(yán)格依法辦事?！鼻叵Ｑ鄰?qiáng)調(diào)。
在胡方俊看來，不妨先將延期收費(fèi)是否合理的問題擱置一邊，繼續(xù)探討這一話題，“到了年限后，還沒有完成付息還本，債務(wù)缺口怎么解決，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》并沒有答復(fù)這個(gè)問題”。
現(xiàn)實(shí)中，由地方政府埋單的案例并不鮮見。胡方俊舉例，北京市政府向北京市首發(fā)集團(tuán)購買了五環(huán)公路建設(shè)的債務(wù)，所有車輛免費(fèi)通行；鄭州市政府允許懸掛豫A牌照的10座以下(不含)小型客車在繞城高速公路上免費(fèi)通行，通行費(fèi)由鄭州市政府埋單；為吸引外商投資，深圳市政府則購買了梅觀高速公路部分路段的收費(fèi)權(quán)。
“如果山東省政府財(cái)力足以支撐高速公路到期后免費(fèi)向社會(huì)開放，理論上是可以的?？陀^上來講，山東省政府財(cái)力不足以收購沒有付息還本的高速公路建設(shè)的債務(wù)，所以造成了目前現(xiàn)狀?！焙娇≌f。
胡方俊認(rèn)為，從公共財(cái)政學(xué)來講，一旦政府停止收費(fèi)后，債務(wù)就由省財(cái)政來承擔(dān)，也就是用省稅收來承擔(dān)，要在老百姓的公共利益中擠占教育、社會(huì)福利等各種公共財(cái)政的支出?！斑@樣的話，人人有份，是明顯不合理的，也就是說，從政策制定的不合理轉(zhuǎn)嫁到公共財(cái)政支出的不合理。由此面臨作為高速公路使用者的部分人員承擔(dān)和公共財(cái)政承擔(dān)的選擇。”
這塊“難啃的骨頭”該如何啃
高速公路延期收費(fèi)問題，近年來頻頻在全國兩會(huì)上被代表委員們提及，變相多收費(fèi)的公路甚至被代表委員們指責(zé)為地方政府和企業(yè)的“提款機(jī)”。
秦希燕還注意到一些政府將還貸高速公路違規(guī)轉(zhuǎn)成經(jīng)營性公路的現(xiàn)象，他主張應(yīng)嚴(yán)查其中是否隱藏腐敗問題。
“《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定，建設(shè)和管理政府還貸公路，應(yīng)當(dāng)按照政事分開的原則，依法設(shè)立專門的不以營利為目的的法人組織。因此，一方面，政府還貸公路不以營利為目的，而另一方面，政府將還貸公路違規(guī)轉(zhuǎn)成經(jīng)營性公路后，實(shí)際是政府出讓收費(fèi)權(quán)，將收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)移到企業(yè)，公路變成經(jīng)營性公路，以營利為目的。這樣就造成公路通過政府轉(zhuǎn)讓，成了某些企業(yè)的‘印鈔機(jī)’，其驚人利潤的背后，可能存在腐敗問題。”秦希燕說。
秦希燕指出，現(xiàn)實(shí)中，政府還貸高速公路違規(guī)轉(zhuǎn)成經(jīng)營性公路的行為時(shí)有發(fā)生，往往牽涉到部分政府官員的腐敗問題，比如部分省市交通廳官員因腐敗落馬，與還貸高速公路違規(guī)轉(zhuǎn)成經(jīng)營性公路中涉及行賄受賄犯罪行為有關(guān)。
此外，在是否延期收費(fèi)這一涉及公眾利益的重大事項(xiàng)中，公眾參與決策的程度甚低，胡方俊注意到目前各地從未就此召開過一次聽證會(huì)。
一方面要解決高速公路的成本問題，另一方面要保證高速公路的公共性，這塊“難啃的骨頭”究竟該怎么啃？在不少專家學(xué)者看來，需拿出壯士斷腕的勇氣，高速公路管理體制改革勢(shì)在必行。
對(duì)此，胡方俊開出的藥方是，建立一個(gè)科學(xué)化、精細(xì)化、透明化的體制。
胡方俊建議，要有勇氣、有責(zé)任本著求真務(wù)實(shí)的態(tài)度，對(duì)收費(fèi)年限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一個(gè)科學(xué)合理的界定而不是簡單的一刀切。提倡延長收費(fèi)年限，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減輕現(xiàn)代人高速公路通行的壓力，而不是簡單的不收費(fèi)，讓使用者合理付費(fèi)，而不是讓使用者在短期內(nèi)全額付費(fèi)。
其次，要制定科學(xué)合理的高速公路財(cái)務(wù)管理體制。目前客觀來講，高速公路建設(shè)大量使用的是銀行貸款，銀行貸款的財(cái)務(wù)成本明顯高于國債和企業(yè)債券，因此要科學(xué)合理地利用地方政府發(fā)債和企業(yè)債券的融資方式降低財(cái)務(wù)成本，減輕高速公路付息還本的壓力。
第三，建立科學(xué)合理的高速公路管理體制，降低管理成本。用交通運(yùn)輸物聯(lián)網(wǎng)體系（即給每輛車貼一個(gè)電子標(biāo)簽，給收費(fèi)通道安裝電子閱讀器，實(shí)現(xiàn)無現(xiàn)金收費(fèi)）替代目前的人工收費(fèi)體系，通過管理技術(shù)的提升節(jié)省大量管理成本，減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。
提高養(yǎng)護(hù)管理水平，以預(yù)防為主，降低養(yǎng)護(hù)成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
“完善高速公路的收費(fèi)監(jiān)督，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的同時(shí)要增加收費(fèi)的透明度，公路的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營都應(yīng)該公開一本賬，建設(shè)維護(hù)花多少錢、收了多少錢、多少年內(nèi)還清，讓老百姓清清楚楚，這樣既利于執(zhí)法部門的監(jiān)督，也有利于預(yù)防腐敗”。秦希燕提出，依法調(diào)整已批準(zhǔn)的收費(fèi)期限，可設(shè)置聽證環(huán)節(jié)，聽取各方面意見，引入外部監(jiān)督。
秦希燕同時(shí)建議，還應(yīng)合理規(guī)劃高速公路建設(shè)、收費(fèi)制度的設(shè)計(jì)，保證成本的同時(shí)兼顧公路的“社會(huì)公益性”，避免或減少到期收不回“成本”現(xiàn)象的出現(xiàn)；要加大政府對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，加強(qiáng)對(duì)國家投資的去向?qū)徲?jì)，加大政府對(duì)公路維護(hù)的財(cái)政支持。
現(xiàn)實(shí)中，重新修訂相關(guān)法規(guī)的呼聲顯然已得到相關(guān)部門重視。2013年5月，交通運(yùn)輸部組織起草了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修正案征求意見稿）》，并公開征求意見。其中一項(xiàng)修改內(nèi)容是：“收費(fèi)公路及收費(fèi)站名稱、收費(fèi)單位、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)期限、通行費(fèi)收支以及養(yǎng)護(hù)管理目標(biāo)完成情況等信息應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督?！?/p>
在交通運(yùn)輸部的一次例行新聞發(fā)布會(huì)上，該部政策法規(guī)司副司長魏東在回答記者提問時(shí)說：“《條例》的修訂是一個(gè)社會(huì)性很強(qiáng)的立法項(xiàng)目，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，關(guān)乎人民群眾的切身利益，我們將認(rèn)真收集、匯總、研究各方的意見，在下一步修改工作中統(tǒng)籌考慮、消化吸收，待草案修改成熟后將報(bào)送國務(wù)院審核。”
本報(bào)濟(jì)南11月4日電
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