我國(guó)《行政訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！备鶕?jù)對(duì)現(xiàn)行法律和司法解釋的理解，具體行政行為合法應(yīng)當(dāng)主要用以下標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，行政主體認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿充分，符合法定程序，適用法律法規(guī)正確，這也是人民法院在審理行政訴訟案件中審查的標(biāo)準(zhǔn)。但在審判實(shí)踐中，人民法院按照這些標(biāo)準(zhǔn)在具體行政行為合法性審查過(guò)程中，由于出現(xiàn)了多種理解，不同程度地導(dǎo)致行政審判標(biāo)準(zhǔn)混亂。
一、我國(guó)對(duì)行政行為司法審查的現(xiàn)狀。
我國(guó)對(duì)行政法以及行政訴訟的研究起步相對(duì)較晚。1989年，在總結(jié)前人經(jīng)驗(yàn)和借鑒當(dāng)時(shí)的國(guó)外司法審查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)頒布實(shí)施了《行政訴訟法》。其第五十四條對(duì)行政行為確立了七個(gè)司法審查標(biāo)準(zhǔn)：(1)證據(jù)是否確鑿;(2)適用法律、法規(guī)是否正確;(3)是否符合法定程序;(4)是否超越職權(quán);(5)是否濫用職權(quán);(6)是否不履行、拖延履行法定職責(zé);(7)是否顯失公正。
對(duì)在上述審查標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)的審查原則問(wèn)題，理論和實(shí)務(wù)界存在著多種看法。有的援引《行政訴訟法》第五條的規(guī)定，認(rèn)為法律僅確認(rèn)了合法性審查標(biāo)準(zhǔn);有的則認(rèn)為對(duì)濫用職權(quán)和顯失公正的審查就是一種合理性審查，故認(rèn)為司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查屬于合法性審查和合理性審查兼而有之，但以合法性為主。
(一)合法性審查的對(duì)象。
行政訴訟的標(biāo)的是行政法律關(guān)系，行政法律關(guān)系的主體一方是行政機(jī)關(guān)，另一方是行政相對(duì)人，行政法律關(guān)系是因行政機(jī)關(guān)的行政行為而產(chǎn)生的，在行政活動(dòng)中，對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)發(fā)生影響的是行政機(jī)關(guān)的行政行為，因此，在行政訴訟中，合法性審查的對(duì)象只能是行政機(jī)關(guān)的行政行為，而不應(yīng)包括行政相對(duì)人的行為。“審查相對(duì)人行為是否合法，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須弄清楚的問(wèn)題，而不是行政訴訟的任務(wù)?！?2000年3月10日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)第一條取消了對(duì)行政行為的限制性規(guī)定，從廣義的角度對(duì)行政行為作出了新的規(guī)定。“本解釋所指行政行為，是指具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織及其工作人員，與行使國(guó)家行政職權(quán)有關(guān)的，對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行為以及相應(yīng)不作為。” 《解釋》的這一規(guī)定擴(kuò)大了可訴行政行為的范圍，適應(yīng)了審判實(shí)踐發(fā)展的要求，有利于更好地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)行政訴訟的健康發(fā)展將會(huì)起到積極的促進(jìn)作用。
(二)合法性審查的對(duì)象范圍。
[page]合法性審查的對(duì)象范圍是由行政訴訟的受案范圍決定的，受案范圍反映出法律對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)的范圍。從現(xiàn)代法治的要求來(lái)看，出于保護(hù)人權(quán)和對(duì)國(guó)家公權(quán)制約的需要，行政訴訟的受案范圍也在隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷作出調(diào)整，總的趨勢(shì)是受案范圍在不斷地?cái)U(kuò)大。早在立法之初，我國(guó)的立法機(jī)構(gòu)就對(duì)這一點(diǎn)作了充分的考慮：“從保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益出發(fā)，適當(dāng)擴(kuò)大人民法院現(xiàn)行受理行政案件的范圍……對(duì)受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定得太寬，而應(yīng)逐步擴(kuò)大，以利于行政訴訟制度的推行?！?行政訴訟法第十一條對(duì)受案范圍作了列舉式的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這個(gè)受案范圍是比較窄的，當(dāng)初之所以這樣規(guī)定，是考慮到當(dāng)時(shí)我國(guó)的行政訴訟剛剛起步，行政相對(duì)人的法律意識(shí)還比較薄弱，行政機(jī)關(guān)由于受傳統(tǒng)觀念影響對(duì)行政訴訟還不太適應(yīng)，以及人民法院的審判經(jīng)驗(yàn)不足等因素，這是與當(dāng)時(shí)行政訴訟的實(shí)際情況相適應(yīng)的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展和行政相對(duì)人法律意識(shí)的增強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)觀念的轉(zhuǎn)變以及人民法院審判能力的增強(qiáng)，適當(dāng)擴(kuò)大受案范圍已經(jīng)具備了現(xiàn)實(shí)的條件和基礎(chǔ)。正是在這種情況下，《解釋》第一條適當(dāng)擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，對(duì)受案范圍作了概括加排除式的規(guī)定，使合法性審查的對(duì)象范圍得以擴(kuò)大。
(三)行政訴訟的被告范圍。
合法性審查的對(duì)象范圍的擴(kuò)大是通過(guò)兩個(gè)方面的擴(kuò)大來(lái)實(shí)現(xiàn)的，一是可訴行政行為種類的擴(kuò)大，二是被告范圍的擴(kuò)大，被告范圍的擴(kuò)大更具有直接的現(xiàn)實(shí)意義。行政訴訟法第二條規(guī)定，行政訴訟的被告只能是“行政機(jī)關(guān)”，而《解釋》第一條規(guī)定，行政訴訟的被告為“具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織”，這項(xiàng)規(guī)定表明行政訴訟的被告除了行政機(jī)關(guān)以外，還包括其它的“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”，也就是享有某些國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織，這些機(jī)關(guān)和組織作出的對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為是“準(zhǔn)行政行為”，這種行為也應(yīng)該成為合法性審查的對(duì)象，同樣具有可訴性?！翱稍V行為的主體，既包括機(jī)關(guān)也包括不具有機(jī)關(guān)法人資格的組織，既包括具有法定行政職權(quán)的機(jī)關(guān)，也包括法律法規(guī)授權(quán)的組織，還包括行使行政職權(quán)的工作人員?！薄安还苁墙M織、機(jī)關(guān)或者個(gè)人，能否成為行政行為的主體，關(guān)鍵在于是否具有國(guó)家行政職權(quán)”。
二、我國(guó)對(duì)具體行政行為司法審查的不足。
(一)實(shí)行司法審查法定原則以及對(duì)行政訴訟范圍加以多方面的限制，造成了我國(guó)的行政訴訟范圍過(guò)于狹窄。
1、受案范圍的限制。(1)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。從《行政訴訟法》第十一條第一款的規(guī)定來(lái)看，行政訴訟旨在保護(hù)當(dāng)事人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)， 人民法院只受理行政相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)提起訴訟的行政案件。按照我國(guó)憲法規(guī)定我國(guó)公民還享有廣泛的其他權(quán)利，如政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等，這些權(quán)利都是公民享有的基本權(quán)利，它是由國(guó)家憲法賦予的，并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)的真正的權(quán)利。公民享有的這些權(quán)利即使受到行政機(jī)關(guān)具體行政行為的侵犯，因?yàn)榕c人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)關(guān)，也不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。雖然《解釋》已經(jīng)將受案范圍擴(kuò)大到事實(shí)行為，但還不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。(2)法律明確排除的限制。《行政訴訟法》第十二條和《解釋》第一條就明確規(guī)定了不得提起行政訴訟的事項(xiàng)。[page]
2、審查范圍的限制。對(duì)具體行政行為的審查，僅局限于合法性審查。從目前看，合法性審查原則基本排除了合理性審查，人民法院只能根據(jù)合法性審查原則來(lái)確定具體的受案范圍。然而，由于行政行為的復(fù)雜性和立法的局限性，不可能把社會(huì)生活中可能發(fā)生的任何情況都毫無(wú)遺漏地詳盡地規(guī)定下來(lái)，由此行政自由裁量行為大量存在。但是，行政自由裁量行為并不是不受任何限制，由行政機(jī)關(guān)及其工作人員任意作出，它仍應(yīng)遵循一定的規(guī)則，主要是合理性原則。合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀、公正、適當(dāng)、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外，就等于撤除了界于自由和隨意之間一道必要的防線，默許了主觀隨意產(chǎn)生的那些不公平、不公正、不適當(dāng)?shù)男姓袨楹戏?，其結(jié)果與我國(guó)行政司法審查制度的根本宗旨相悖。
(二)“事實(shí)清楚”不應(yīng)成為行政審判中事實(shí)審查的標(biāo)準(zhǔn)。
《行政訴訟法》第五十四條只規(guī)定了“主要證據(jù)充足”，并沒(méi)有規(guī)定“事實(shí)清楚”。其第六十一條規(guī)定的“事實(shí)清楚”只是對(duì)一審法院的要求，對(duì)行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有這樣的要求。審理行政案件的傳統(tǒng)做法是不僅審查證據(jù)，而且查明、確認(rèn)案件的法律事實(shí)，這就造成了兩種結(jié)果，即可能是法院認(rèn)定的事實(shí)與行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)完全一致，或者法院認(rèn)定的事實(shí)與行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)不一致。如果法院再進(jìn)行查明事實(shí)，行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)和法院認(rèn)定的事實(shí)交織在一起，甚至可能對(duì)被訴具體行政行為中沒(méi)有認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，造成法院和行政機(jī)關(guān)一起審原告的錯(cuò)覺(jué)，無(wú)法體現(xiàn)行政審判所追求的最根本目標(biāo)，即保障相對(duì)人的合法權(quán)益。而且，對(duì)相對(duì)人作出具體行政行為，這是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，查明案件事實(shí)的真相，根據(jù)證據(jù)認(rèn)定案件的事實(shí)，這是行政的職責(zé)，也是法律對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的要求。
那么，法院僅根據(jù)證據(jù)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)查明的事實(shí)，這樣做與“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”行政訴訟原則是否矛盾?其實(shí)這樣做不僅不矛盾，而且是與“以事實(shí)為依據(jù)”相一致的，只是在行政判決書上對(duì)法律事實(shí)用不同的方式進(jìn)行表述而已。因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)定事實(shí)是認(rèn)定與被訴具體行政行為合法性有關(guān)的事實(shí)，而不是代替行政機(jī)關(guān)查明爭(zhēng)議事實(shí)。 通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)進(jìn)行確認(rèn)被訴具體行政行為對(duì)事實(shí)的認(rèn)定是否正確，且以此為基礎(chǔ)，依照《行政訴訟法》和司法解釋的裁判結(jié)果和方式進(jìn)行裁判。
(三)規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件的適用。
通常在審查具體行政行為時(shí)除了依據(jù)法律法規(guī)之外，規(guī)章應(yīng)為參照，有爭(zhēng)議的是規(guī)范性文件中規(guī)定的行政程序是否也看作是法定程序，這是非常關(guān)鍵的問(wèn)題，因?yàn)?，如果?guī)范性文件中規(guī)定的行政程序不是法定程序，那么行政機(jī)關(guān)上級(jí)設(shè)置或自行設(shè)置的行政程序就不約束自己的行政行為，對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定的程序義務(wù)如果確定為有效，這顯然是不公平的。在行政機(jī)關(guān)未按規(guī)范性文件規(guī)定的程序行政的情況下，法院對(duì)是否違反法定程序應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，一是在未給相對(duì)人造成損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)按照規(guī)范性文件中規(guī)定的行政程序行政不能視為法定程序，只應(yīng)視為內(nèi)部的辦事程序，行政機(jī)關(guān)未按此程序行政，人民法院不應(yīng)按照違反法定程序處理;二是在已經(jīng)給相對(duì)人造成損害時(shí)，依據(jù)行政法的信賴保護(hù)原則，保護(hù)相對(duì)人因?yàn)橄嘈判姓C(jī)關(guān)的程序性文件的效力而作出的決定和行為，且行政訴訟的最主要目的是通過(guò)訴訟保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，此時(shí)應(yīng)承認(rèn)該規(guī)范性文件的程序規(guī)定是廣義的法定程序，行政機(jī)關(guān)未按此程序行政，法院應(yīng)當(dāng)按照違反法定程序處理。如在行政機(jī)關(guān)辦理案件時(shí)的受理案件程序，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定需經(jīng)過(guò)領(lǐng)導(dǎo)審批程序，有些案件由于工作人員疏忽沒(méi)有經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審批，此具體行政行為沒(méi)有損害相對(duì)人時(shí)，行政機(jī)關(guān)和法院不能以未按法定程序?yàn)橛捎枰猿蜂N，當(dāng)具體行政行為已經(jīng)給相對(duì)人造成損害時(shí)，相對(duì)人有權(quán)以行政機(jī)關(guān)違反法定程序?yàn)橛梢笮姓C(jī)關(guān)予以撤銷，法院應(yīng)予支持。[page]
三、造成目前我國(guó)具體行政行為合法性審查制度不足的原因。
我國(guó)《行政訴訟法》之所以在規(guī)定行政訴訟范圍時(shí)實(shí)行司法審查法定原則以及施加多方面的限制，這與當(dāng)時(shí)制定《行政訴訟法》的指導(dǎo)思想有關(guān)。當(dāng)時(shí)主要考慮到我國(guó)的行政法制建設(shè)還不完備，人民法院行政審判庭還不夠健全，《行政訴訟法》規(guī)定“民可以告官”有觀念更新問(wèn)題，有不習(xí)慣、不適應(yīng)的問(wèn)題，也有承受力的問(wèn)題。這既考慮到了行政機(jī)關(guān)開始當(dāng)被告有不適應(yīng)的問(wèn)題，也考慮到了一般群眾對(duì)提起行政訴訟有不敢告、不會(huì)告的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這基本符合我國(guó)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況。
(一)由于長(zhǎng)期以來(lái)行政專權(quán)思想盛行，民主意識(shí)落后，在行政訴訟中，原、被告雙方訴訟地位的平等難以做到。行政訴訟與民事訴訟不同，法院對(duì)事實(shí)問(wèn)題的調(diào)查取證遂稱為彌補(bǔ)訴訟地位平等，保障訴訟結(jié)構(gòu)平衡的重要手段?？梢哉f(shuō)，追求實(shí)體真實(shí)的職權(quán)主義訴訟模式對(duì)行政審判的影響仍十分明顯，這與我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定賦予人民法院必要的調(diào)查權(quán)是一致的。
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