【實(shí)踐探索】

　　地方政府債務(wù)去杠桿是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。加快地方政府債務(wù)去杠桿，可以優(yōu)化地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供良好的財(cái)政環(huán)境。

　　在新《預(yù)算法》出臺之前，地方政府通過融資平臺舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。在對地方政府債務(wù)清理甄別后，2015年底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)16萬億，或有債務(wù)7萬多億，按照2013年審計(jì)結(jié)果20%的代償率進(jìn)行折算，2015年地方政府債務(wù)杠桿率為25.58%，沒有超過歐盟規(guī)定的60%警戒線的標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)總體是可控的。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)主要是結(jié)構(gòu)性問題，具體表現(xiàn)在以下方面：

　　或有債務(wù)游離于監(jiān)管之外。近年來，財(cái)政部和銀監(jiān)會出臺了多項(xiàng)措施，加強(qiáng)對融資平臺公司的管理，清理了部分“空殼”平臺，并對融資平臺債務(wù)進(jìn)行甄別，將符合規(guī)定的納入預(yù)算管理。沒有納入預(yù)算管理的債務(wù)，按照規(guī)定地方政府不再承擔(dān)償還責(zé)任，但在實(shí)踐中地方政府對該類債務(wù)進(jìn)行了背書。同時(shí)，目前仍有許多融資平臺的融資職能尚未被徹底剝離，繼續(xù)為地方政府進(jìn)行融資。這些通過融資平臺形成的或有債務(wù)游離于預(yù)算管理之外，2015年底地方政府或有債務(wù)規(guī)模占總債務(wù)的30.5%左右，對此需要加以重視。

　　融資途徑主要依靠間接融資。地方政府債務(wù)資金來源主要依靠銀行貸款、BT和基建信托等間接融資途徑，較少通過直接融資途徑。間接融資和直接融資相比，存在成本高、流通性差的弊端。新預(yù)算法規(guī)定新增債務(wù)只能通過發(fā)行地方政府債券這種直接融資途徑。同時(shí)，從2015年開始實(shí)施地方政府債務(wù)置換計(jì)劃，逐步將部分期限短、成本高的債務(wù)置換成地方政府債券，地方政府通過直接融資途徑的負(fù)債占比才有所提升，但債權(quán)人仍是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。一旦地方政府債務(wù)出現(xiàn)違約，對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)會有較大的影響，還會將金融風(fēng)險(xiǎn)由銀行市場引至債券市場。

　　債務(wù)期限錯(cuò)配。地方政府債務(wù)主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其投資回報(bào)期限平均在10年左右或?yàn)楣骓?xiàng)目而沒有直接收益。但從地方政府債務(wù)資金來源及其債務(wù)期限上來看，銀行貸款期限主要集中在5年期。截止到今年6月30日，地方政府債券中10年期以下的債券發(fā)行數(shù)量占發(fā)行總數(shù)的75.41%。雖然通過債務(wù)置換，部分解決了短借長用的問題，但期限錯(cuò)配問題仍然存在。

　　各地區(qū)債務(wù)承受力不均衡。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素的影響，各地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模大小、杠桿率高低、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度具有明顯的差異性。經(jīng)濟(jì)增長速度慢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的地區(qū)，在去產(chǎn)能政策的影響下，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會進(jìn)一步加大。針對這樣的地區(qū)，需要減少債務(wù)規(guī)模來降低杠桿率，避免出現(xiàn)區(qū)域性債務(wù)危機(jī)。但對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對合理，對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)比較大的省份，不僅不需要去杠桿，還可以通過加杠桿來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

　　舉債主體集中于市級政府。根據(jù)2013年審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)規(guī)模分別占地方政府性債務(wù)總規(guī)模的29.03%、40.75%、28.18%、2.04%。地方政府債務(wù)主要集中于市級政府，但根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，市級政府沒有獨(dú)立發(fā)行地方政府債券的權(quán)力，其債務(wù)需要由省級政府代為舉借，導(dǎo)致當(dāng)省級政府分配的債券指標(biāo)不能滿足其發(fā)展需求時(shí)，市級地方政府可能會在財(cái)政預(yù)算管理之外，通過其他途徑變相舉債。

　　地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)性問題表明，去杠桿不僅是簡單的消除杠桿或降低杠桿率，而是通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立合理、科學(xué)、高效的地方政府債務(wù)管理制度，將地方政府債務(wù)杠桿率控制在合理范圍，使其債務(wù)結(jié)構(gòu)更合理，債務(wù)管理更科學(xué)，并可以有效防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　筆者認(rèn)為，解決地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)性問題，需要著重于通過以下幾種途徑：

　　推行財(cái)稅體制改革。改變現(xiàn)行中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)配置不合理的現(xiàn)狀，合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，使地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，充分發(fā)揮地方的積極性。通過財(cái)稅體制改革，增加地方政府收入，增強(qiáng)地方政府債務(wù)償還能力及其可持續(xù)性。同時(shí)推動(dòng)政府職能由“建設(shè)型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，改變地方政府作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最大供給方這種局面，大力推行PPP模式，讓民間資本融入，為地方政府騰挪出更多的資金空間。

　　完善地方政府債務(wù)的相關(guān)立法。為地方政府舉債行為提供基本法律依據(jù)，使其在法律制度框架內(nèi)進(jìn)行舉債融資活動(dòng)。應(yīng)制定地方政府債務(wù)管理的系統(tǒng)性法律規(guī)范，明確規(guī)定地方政府債務(wù)規(guī)模、舉債程序、債務(wù)償還或有債務(wù)的法律責(zé)任及債權(quán)人權(quán)利保護(hù)等內(nèi)容。要以法律規(guī)范的形式明確禁止違法違規(guī)舉債行為、違法擔(dān)保行為及變相融資行為。

　　健全地方政府債券管理制度。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的GDP、可支配的綜合財(cái)力等因素，制定地方政府債券發(fā)行規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，使債券規(guī)模在不同地區(qū)、不同層級地方政府之間合理配置。還應(yīng)推行交易機(jī)制市場化，改變金融機(jī)構(gòu)作為持有主體的單一結(jié)構(gòu)，使居民逐步成為地方政府債券的重要投資者，激發(fā)地方政府債券二級市場的活力。可以嘗試建立地方政府債券保險(xiǎn)制度，使地方政府債務(wù)由中央政府兜底的政府行為轉(zhuǎn)向由保險(xiǎn)提供償還保障的市場行為。

　　建立長效的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。地方政府債務(wù)去杠桿的根本目的是為了防范可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)該從事前、事中、事后建立包括債務(wù)規(guī)?？刂茩C(jī)制、債務(wù)資金運(yùn)行管理機(jī)制、債務(wù)處置機(jī)制、債務(wù)預(yù)警及應(yīng)急處理機(jī)制、債務(wù)監(jiān)管機(jī)制和債務(wù)問責(zé)機(jī)制在內(nèi)的全方位、多角度、系統(tǒng)性的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

　?。ㄗ髡邌挝唬何鞅贝髮W(xué)，本文系國家社科基金項(xiàng)目［12XFX032］的階段性研究成果）