黃健榮《 光明日報 》（ 2014年11月05日 15 版）
沒有區(qū)分，就沒有政策。公共政策之排斥性，即是一項政策對價值取向的選擇，對政策受眾及政策適用程度的區(qū)分。這是公共政策的本質(zhì)屬性之一。公共政策正向排斥能起到對公共生活和社會成員行為進(jìn)行導(dǎo)引、規(guī)范、協(xié)調(diào)和制約的重要作用，政策負(fù)向排斥則產(chǎn)生相反的結(jié)果。認(rèn)知公共政策正向與負(fù)向排斥性之性質(zhì)及其形成與作用機(jī)理，有助于促進(jìn)公共政策正排斥和遏止負(fù)排斥，對于改善國家治理，促進(jìn)社會公平正義，增進(jìn)公共福祉具有重要意義。
公共政策排斥論：定義與內(nèi)涵
公共政策排斥性是本文提出的一個新的學(xué)術(shù)概念?；诖烁拍钏?gòu)的公共政策排斥論是一個新的學(xué)術(shù)論域，國內(nèi)外學(xué)界尚無文獻(xiàn)論及。
西方學(xué)界對排斥性的研究集中于社會排斥性。上世紀(jì)60年代，法國學(xué)界、政界和媒體開始關(guān)注社會受排斥者問題。1974年，法國學(xué)者勒內(nèi)·勒努瓦首次明確提出社會排斥的概念。90年代以降，社會排斥逐漸成為社會學(xué)者用以解釋弱勢群體在決策領(lǐng)域、勞動力市場、消費(fèi)市場、社會生活包括諸如失業(yè)、技能缺乏、收入低下、住房困難、喪失健康以及家庭破裂等方面處于不利境地的有效概念。弱勢群體受排斥現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在發(fā)展中國家，也發(fā)生在歐美發(fā)達(dá)國家，表現(xiàn)在如種族歧視、性別歧視、文化或宗教歧視乃至經(jīng)濟(jì)社會地位歧視等方面。對社會排斥性產(chǎn)生的根源，學(xué)者歸結(jié)其主因?yàn)槿悾簜€人責(zé)任引發(fā)型、社會結(jié)構(gòu)誘致型與社會政策影響型。最后一類雖然指出政策的影響，但僅從社會政策的角度歸因，而沒有從公共政策的層面審視問題，更沒有提出公共政策排斥性問題。關(guān)于公共政策排斥性，意蘊(yùn)較為接近的論述，是美國著名政治學(xué)家、政治行為主義倡導(dǎo)人、政治系統(tǒng)論創(chuàng)立者戴維·伊斯頓所提出的：“一項政策的實(shí)質(zhì)在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們?！币了诡D的論述雖然在一定程度上指出政策的排斥作用，但他沒有建構(gòu)政策排斥性概念，沒有對政策排斥性作出界定，也沒有指出公共政策在價值層面的排斥性作用，更沒有提出區(qū)分政策的正向與負(fù)向排斥問題。
本文對公共政策排斥論作如下界定：在公共生活的不同領(lǐng)域中，制定和執(zhí)行一項公共政策，即把某些社會成員、群體或地域排斥于獲得某種權(quán)利或權(quán)益的范圍之外；或是把某些社會成員、群體或地域確定為某項政策的受制者；或是區(qū)分政策受益者或受制者受某項政策影響的程度；或是否定、排斥、遏止某些人群或組織的價值或行為。如果一項政策的排斥性有利于促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會公正，有利于促進(jìn)資源優(yōu)化配置及資源配置效率的持續(xù)實(shí)現(xiàn)，即為公共政策正排斥；反之，則為公共政策負(fù)排斥。本文主要是在國家或區(qū)域的層面上考察公共政策的排斥性。
建構(gòu)公共政策排斥論的理論模式與分析框架，有助于在深層次上認(rèn)知公共政策作為價值分配與利益協(xié)調(diào)重要工具的性質(zhì)與作用機(jī)理，有助于認(rèn)知優(yōu)化公共政策正排斥與治理公共政策負(fù)排斥的重要性，以利于探求推進(jìn)之道。
公共政策負(fù)排斥成因?qū)徱?div style="height:15px;">
今日中國，政策負(fù)排斥現(xiàn)象遠(yuǎn)未徹底清除。二元制戶籍政策、教育權(quán)利不平等、社會保障制度的差等權(quán)利以及醫(yī)療衛(wèi)生政策的某些偏失等都是政策負(fù)排斥的典型。當(dāng)下公共政策負(fù)排斥之成因如下：
第一，某些政策主導(dǎo)者的決策能力或執(zhí)行能力的局限導(dǎo)致負(fù)排斥。首先，是政府傳統(tǒng)發(fā)展模式的慣性效應(yīng)，使政府決策缺乏前瞻性和全局觀。其次，是政策主導(dǎo)者的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成本效益觀偏失，對公平與效率關(guān)系的認(rèn)識走入誤區(qū)，導(dǎo)致錯誤的發(fā)展觀與政績觀。再次，政府部門利益或區(qū)域利益的影響制約政府決策和政策執(zhí)行理性。最后，政策主導(dǎo)者個人或群體利益誘因?qū)е抡哓?fù)排斥，例如搞形象工程和政績工程。
第二，某些基于差等正義的制度安排是政策負(fù)排斥的主要根源。公共政策負(fù)排斥是一種制度差等正義的表征。公共政策差等正義，是政策主導(dǎo)者在制定執(zhí)行公共政策時背離其應(yīng)恪守之公共性、公正性與公平性鐵律，在同一權(quán)利或權(quán)益問題上對不同群體或階層、不同地區(qū)施行雙重或多重標(biāo)準(zhǔn)。這樣的政策行為維護(hù)差等權(quán)利必然導(dǎo)致政策負(fù)排斥。
第三，政策博弈規(guī)則缺失或不公正導(dǎo)致政策負(fù)排斥。從應(yīng)然狀態(tài)看，政策影響群體的博弈有利于激活和促進(jìn)社會競爭和社會公平，有利于促進(jìn)民主決策和透明決策。但是，由于競爭規(guī)則缺失或不公正，競爭主體的自利性、信息不對稱性，以及存在外部性等原因，這樣的博弈也有可能導(dǎo)向資源配置失范或失衡，即其結(jié)果有可能會使強(qiáng)勢利益群體更易于占據(jù)優(yōu)勢；或是權(quán)貴階層聯(lián)手主導(dǎo)博弈，導(dǎo)致政策負(fù)排斥。
治理公共政策負(fù)排斥之路向
在國家治理中出現(xiàn)的公共政策負(fù)排斥，是產(chǎn)生和釋放政策負(fù)能量的一種狀態(tài)和過程。這是現(xiàn)代政治的負(fù)資產(chǎn)，更是孕育社會風(fēng)險的主要根源之一。筆者認(rèn)為應(yīng)從如下方面發(fā)力治理：
其一，破除差等權(quán)利觀念，從鏟除身份歧視路徑根治公共政策負(fù)排斥。必須在政策主導(dǎo)各層面及全社會祛除差等權(quán)利觀，在政策規(guī)劃設(shè)計特別是元政策設(shè)計中摒除身份歧視，破除權(quán)貴階層的特權(quán)和其他既得利益者的占先權(quán)占優(yōu)權(quán)，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、東西部之間、沿海與內(nèi)陸之間、官民之間、不同所有制經(jīng)濟(jì)主體之間，以及不同宗教信仰、不同階層、不同族群的社會成員之間在公共生活中享有平等權(quán)利。
其二，促進(jìn)社會與市場力量發(fā)展，從強(qiáng)化權(quán)力制衡路徑防范公共政策負(fù)排斥。大量政策負(fù)排斥的產(chǎn)生，緣于政府、市場、社會三種社會基本力量的行為空間未能正確定位。因此，必須理順三者關(guān)系，建構(gòu)三元力量良性互動有效制衡的機(jī)制與格局。必須進(jìn)一步促進(jìn)市場與社會力量的發(fā)育成長，激發(fā)市場與社會機(jī)制活力，使之能有效制衡公權(quán)力，從根本性層面破除政策負(fù)排斥。
其三，提高政府決策能力，從優(yōu)化政策供給路徑摒除公共政策負(fù)排斥。一是以堅守正確價值導(dǎo)向守護(hù)社會公平正義；二是摒除決策短視行為，破除片面效率觀，遏止決策中的部門利益影響；三是摒棄長官意志決定論，防范和遏止決策者以權(quán)謀私行為；四是完善決策機(jī)制，建構(gòu)和完善決策參與和論爭博弈機(jī)制，提升決策的民主性與科學(xué)性；五是改善決策評估體系與機(jī)制，增強(qiáng)政策運(yùn)行的可監(jiān)控性與可問責(zé)性。
其四，建立健全政策救濟(jì)體系，從結(jié)果矯正路徑治理公共政策負(fù)排斥。一是完善關(guān)于平等權(quán)的規(guī)范，強(qiáng)化對社會公平權(quán)的法律保護(hù)；二是拓寬行政復(fù)議受理范圍，加強(qiáng)對行政公正性公平性審查；三是擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，使人民權(quán)利的可訴性得到可靠保障；四是完善法律援助制度，設(shè)立相應(yīng)的對口法律援助機(jī)構(gòu)；五是建構(gòu)政策負(fù)排斥救濟(jì)機(jī)構(gòu)與相關(guān)法規(guī)，對政策負(fù)排斥受損者予以救濟(jì)補(bǔ)償。
（作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院）
