劉 云《 光明日報 》（ 2013年08月01日 15 版）
祖魯酋長
傳統(tǒng)領袖制度即酋長制是自前殖民時期延續(xù)至今的南非農(nóng)村治理模式。1994年南非非洲人國民大會（簡稱非國大）執(zhí)政以來，由于無法在前黑人家園中進行政治和經(jīng)濟的有效治理，只好恢復了傳統(tǒng)領袖的地位，使他們在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮治理功能。另外，“傳統(tǒng)領袖”也成為抵御歐美式現(xiàn)代性的南非本土治理模式。
種族隔離制度下的傳統(tǒng)領袖
自1948年南非國民黨上臺執(zhí)政后，掀起了全面推行種族隔離政策的浪潮。1951年的《班圖權力法》是種族隔離的法律依據(jù)之一，它要求建立“獨立”的黑人家園——班圖斯坦。白人政府在近300個黑人保留地建立了632個部落自治機構。這些黑人家園由白人政府認為忠誠的酋長進行管理。酋長在促使種族主義政權接受班圖人機構和班圖斯坦計劃方面發(fā)揮了關鍵作用。白人政府的原住民事務部在全國范圍內(nèi)控制著對土著酋長的財政資助，這保證了當?shù)厍蹰L對種族主義政府的依賴。酋長并不全是世襲的，白人政府可以根據(jù)自己的需要隨意廢除和任命酋長。
《班圖權力法》賦予酋長們一些重要權力：任何人要想在班圖斯坦之外工作都得向酋長申請辦理許可證，酋長們對這項服務收取登記費和其他費用；酋長可以為建設公共設施甚至為其結(jié)婚、建設住房、購買汽車之類的私人開支征收費用，還時常要求屬民在他們的土地上提供無償勞動。種族隔離政府通過農(nóng)村酋長來控制黑人人口；而酋長們可以為自己的私人利益而使用政府賦予的權力。
非國大最初是一個律師、教師、醫(yī)生等社會新興力量同部落貴族的聯(lián)盟組織。非國大勢力的壯大和種族隔離制度的實行，從根本上改變了它與農(nóng)村社會權貴之間的關系模式。1944年非國大青年聯(lián)盟成立后，堅決反對酋長們與白人政府的合作，經(jīng)常將酋長趕出村莊，甚至暗殺了一些臭名昭著的酋長。白人政府雖然不喜歡非國大青年聯(lián)盟，但認為可以利用它抑制酋長的權力，允許他們在農(nóng)村發(fā)揮治安功能，從而削弱了酋長的控制權。
當然，并不是所有的酋長都與種族隔離政府合作。20世紀80年代末，非國大感到武裝斗爭取得勝利的前景暗淡，以選舉作為奪取國家權力的一種手段的可能性變得更加現(xiàn)實，獲得更廣泛農(nóng)村人口的支持成為當務之急。1987年9月，一些非國大的成員組織了南非傳統(tǒng)領導人大會，其使命是“為解放斗爭培訓傳統(tǒng)領袖”。1990年曼德拉出獄后，要求將非國大的支部建立到南非絕大部分地區(qū)，這需要廣大酋長們的支持。為了加強黑人之間的團結(jié)，掃清與白人政府談判的障礙，以取得談判的主動權，曼德拉積極主動地爭取黑人家園的領袖們支持非國大的立場。
民主南非與傳統(tǒng)領導機構
1994年民主南非建立后，酋長管轄地仍然是國中之國，一些酋長不與非國大合作，反而成為非國大執(zhí)行政策的阻力。非國大為了鞏固民主制和加強政府的治理能力，試圖在整個前黑人家園有步驟地建立基于政黨政治之上的民主制度和市政機構。民主化和農(nóng)村選舉作為一種進步措施首先在文達和東開普省推行。酋長們認為非國大政府在有意削弱傳統(tǒng)領袖的作用和職能，抱怨整個民主化計劃在實行過程中沒有尊重酋長的地位。2002年11月，傳統(tǒng)領袖聯(lián)合起來簽署了一份意見綱要，提出要“將現(xiàn)有的傳統(tǒng)角色寫入國家憲法和法律”。他們認為酋長制是非洲式的直接民主制度，歐洲模式不合適非洲人，非洲只有繼承傳統(tǒng)文化的精華才能擁有更好的未來。2005年3月6日，數(shù)千祖魯人在德班市中心游行抗議憲法，因為新的省級政府沒有承認祖魯人的政治地位。布特萊齊酋長提出，這種地位應通過“酋長制、王國、君主制”來體現(xiàn)。南非傳統(tǒng)領導人大會也認為，憲法應該進行修訂，以恢復國王、酋長和頭人應有的地位。
與此同時，非國大在農(nóng)村腹地推行現(xiàn)代民主治理也遇到一些障礙。首先，在前班圖斯坦，種族隔離政府曾強行將一些分散的王國整合在一起，這一過程中產(chǎn)生了許多棘手的屬地糾紛。現(xiàn)在以部落王國的邊界為依據(jù)設立市級行政區(qū)來解決這個難題根本行不通，因為傳統(tǒng)當局從沒承認過這些邊界。其次，由于農(nóng)村地區(qū)稅收少，政府沒有充足的資源促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，國家對內(nèi)陸的政治控制也很脆弱，再加上移民對城市的沖擊，非國大政府迫不得已與酋長們結(jié)成合作伙伴，“把酋長找回來”成為南非進行農(nóng)村治理的戰(zhàn)略和措施。
事實上，自從南非民主制在1994年誕生以來，酋長權力在貧困的前黑人家園得到認可并恢復。酋長由于了解其屬民的情況又具有代表國家對其社區(qū)進行治理的能力，在社區(qū)治理中起到積極作用。南非政府賦予酋長們許多重要權力。2000年的《市政結(jié)構法》規(guī)定，每一個城市議會都為酋長保留20％的席位，并賦予酋長許多關鍵的決策職能。2003年10月頒布的《公用土地權利法草案》明確提出允許將國有土地轉(zhuǎn)讓給當?shù)厣鐓^(qū)，這意味著首先轉(zhuǎn)讓給傳統(tǒng)領袖，然后由他們分配給自己的“屬民”，而不是將土地直接轉(zhuǎn)讓給公民個人。這種做法鞏固了傳統(tǒng)權威的地位和權力。南非政府還通過成立國家和省級的傳統(tǒng)領導人議院，向這些議員、酋長、村長支付工資，將他們納入到國家結(jié)構當中。傳統(tǒng)領導人議院由非國大主持，其功能主要是討論與傳統(tǒng)領導人相關的問題。這樣，當民主化在城市如火如荼地進行時，非選舉產(chǎn)生的酋長們卻繼續(xù)控制著農(nóng)村人口。然而，重要的是酋長們都在自己的社區(qū)承擔了很重要的治理作用。
傳統(tǒng)領袖與南非的治理文化
傳統(tǒng)領袖及其機構在南非持續(xù)存在，在農(nóng)村發(fā)揮著“非洲式的”治理功能。種族隔離時期，酋長既是城市白人和班圖斯坦農(nóng)村黑人之間緊張關系的體現(xiàn)者，又是其調(diào)節(jié)者，黑人家園作為文化保留地的屬性進一步加強，酋長成為這種文化的管理者和符號。民主南非誕生之后，政府欲將曾經(jīng)排斥黑人的城市變成全民的城市，但貧窮和不均衡的經(jīng)濟發(fā)展放緩了政府整理城市空間的步伐，酋長管理的內(nèi)陸地區(qū)仍然是大多數(shù)人的文化或種族歸屬地。居住在城市中心的黑人，包括那些在政府部門工作或讀大學的人，創(chuàng)造并重復著“回家”參加酋長主持的儀式的故事。
歐美學界與政界諸多人士認為非洲傳統(tǒng)社會是父權制的，非洲人沒有自我治理能力，非洲的傳統(tǒng)治理方式是專制獨裁的，而酋長和酋長制度就成為顛覆歐美這種觀念的工具。酋長們聲稱他們代表了民主制的本地模式，傳統(tǒng)的村民委員會具有直接民主的精神。對于城市的知識精英來說，農(nóng)村地區(qū)存在著“非洲生活方式”，而且建立在非洲傳統(tǒng)領導機構基礎上的“直接民主”有巨大的吸引力，因為這種理念有助于打擊歐美學者認為自己的現(xiàn)代化模式具有唯一性的主張。黑人知識分子認為，真正的非洲民主治理的根源在其前殖民時期的社會結(jié)構中，南非需要重新從傳統(tǒng)和習俗中找到本土的民主決策方式。南非民主政府認識到在勢不可當?shù)臍W美話語權和政治經(jīng)濟現(xiàn)代性的沖擊下，傳統(tǒng)權威機構在保衛(wèi)非洲人的認同方面起到重要的意識形態(tài)作用。對酋長們的依賴是南非政府在全球經(jīng)濟背景下最大限度地利用其歷史資源的一種方式。
對于很多南非人來說，農(nóng)村社區(qū)是自我尊嚴和自我價值的精神家園，傳統(tǒng)權威是恢復和維持本土文化、禮儀、習慣法不可缺少的手段，傳統(tǒng)領導人等習俗性的機構具有意識形態(tài)和文化方面的重要性。祖馬總統(tǒng)曾說道，傳統(tǒng)領導人是國家道德的管理者，因為他們保存了“非洲人民的文化、傳統(tǒng)、習俗和價值觀”。
（作者單位：浙江師范大學非洲研究院）
