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【摘要】：何謂五保戶？法律上的規(guī)定是:五保供養(yǎng)對象是指符合下列條件的老年人、殘疾人和未成年人：1.無法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人，但扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力的；2.無勞動能力的；3.無生活來源的。

農(nóng)村五保供養(yǎng)是我國農(nóng)村社會救濟(jì)事業(yè)的重要內(nèi)容 ,是社會保障制度的重要組成部分。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和農(nóng)村經(jīng)營管理方式的變化 ,面臨著許多新情況、新問題 ,需要采取措施逐步加以解決。

【關(guān)鍵詞】：五保供養(yǎng)；分散供養(yǎng)； 敬老院

老年人的生活狀態(tài)如何，關(guān)乎社會的文明發(fā)展程度，因受生活環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、文化程度的限制，農(nóng)村老年人已然成為社會的弱勢群體，而農(nóng)村“五保老人”更是特殊的弱勢群體。

隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)作形式和體制發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，靠集體供養(yǎng)五保老人的方式已無法也難以保障他們的正常生活所需；而靠親屬、鄰居長期無償供養(yǎng)也顯然很不現(xiàn)實(shí)；村組、鄰里、親戚、家庭互幫互助的功能日漸削弱，使部分農(nóng)村五保老人晚年生活舉步維堅，他們的生活境遇令人擔(dān)憂。

最近，我們對湘潭市農(nóng)村五保老人的養(yǎng)老情況進(jìn)行一次全面調(diào)查。目的在于深入了解掌握湘潭市農(nóng)村五保老人的養(yǎng)老情況，為上級黨委、政府及有關(guān)部門扶貧解困提供決策依據(jù)，幫助五保老人解決一些實(shí)際問題，促進(jìn)構(gòu)建和諧社會工作的落實(shí)?，F(xiàn)將調(diào)查情況報告如下。

一、歷史沿革

《禮記》中說：“大道之行也，天下為公?！嗜瞬华?dú)親其親，不獨(dú)子其子。使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)?！?span lang='EN-US'>

除了倉廒制度之外，中國古代還有濟(jì)貧、養(yǎng)老和育幼等慈善事業(yè)。

從時間上看，中國歷史上的國家介入濟(jì)貧發(fā)端于漢朝，比英國的伊麗莎白濟(jì)貧立法要早1000多年。

50年代中期，中國農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了合作化后，農(nóng)民的生、老、病、死就基本上依靠集體經(jīng)濟(jì)力量來給予保障。即使是因年老殘疾、體弱多病而部分喪失勞動能力的農(nóng)民，也可以通過由集體分派其力所能及的輕活，同樣記工分，同樣參加年終分配，直至其完全喪失勞動能力，才由其家庭主要負(fù)起贍養(yǎng)的責(zé)任，同時部分集體還給予一定的支助。這樣，其基本生活需求的就有了水平雖然不高但切實(shí)可靠的保障。對無依無靠無勞動能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒，則由集體實(shí)行“五?！惫┙o制度，即“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（保教）”。

上述種種措施最早在1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中得到了確認(rèn)。

在80年代，中國社會救濟(jì)工作的主要管理部門民政部門在國家規(guī)定的職責(zé)范圍之內(nèi)對社會救濟(jì)工作進(jìn)行了一系列的改革，主要包括4個方面：救災(zāi)、救濟(jì)、五保和扶貧

五保是指由農(nóng)村社區(qū)（集體）負(fù)責(zé)保證無法定扶養(yǎng)人、無勞動能力、無可靠生活來源的老年人、殘疾人和孤兒基本生活需求的社會援助，即對他們“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（保教）”，簡稱“五?！薄＃▍⒁姳?span lang='EN-US'>1：）

 “五?！惫B(yǎng)方式源于50年代中期的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動。80年代初農(nóng)村實(shí)行“大包干”，由集中供養(yǎng)的五保戶的生活來源成了問題。民政部門及時采取措施，主要是對五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，并大力發(fā)展農(nóng)村敬老院，實(shí)行集體供養(yǎng)，政府給予必要的支持。

目前的“五?！惫B(yǎng)方式有五種：

⑴．網(wǎng)絡(luò)供養(yǎng)；網(wǎng)絡(luò)供養(yǎng)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為五保服務(wù)中心，統(tǒng)一管理全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五保工作。

⑵．統(tǒng)供分養(yǎng)；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村統(tǒng)一制定供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一籌集分配供養(yǎng)款物。五保對象則是在原有家中生活，村中有保護(hù)服務(wù)組提供日常的生活服務(wù)。

⑶．承包供養(yǎng)；由五保對象與其親屬或鄰居自愿協(xié)商，簽訂供養(yǎng)協(xié)議或遺贈協(xié)議，在建立了供養(yǎng)關(guān)系后，供養(yǎng)者承擔(dān)全面供養(yǎng)的義務(wù)。

⑷．集中供養(yǎng)；有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村或個體經(jīng)營者舉辦敬老院、福利院等，院內(nèi)集中供養(yǎng)五保對象。

⑸．合作養(yǎng)老保險輔助供養(yǎng)；這是通過由集體交納保費(fèi)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的養(yǎng)老保險理事會或養(yǎng)老保險基金會給予五保對象提供的特殊照顧。

表1：農(nóng)村五保供養(yǎng)的變革與階段

二、基本情況

湘潭市有農(nóng)村五保戶25059戶（人），占農(nóng)村人口的1.2%。近幾年來，在各級黨委政府的高度重視和關(guān)心支持下，湘潭市農(nóng)村五保供養(yǎng)工作取得了長足進(jìn)展，較好地保障了農(nóng)村五保對象的基本生活，促進(jìn)了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。主要表現(xiàn)為：

一是五保供養(yǎng)體制實(shí)現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)變。全市初步建立了以市政府為責(zé)任主體，以鎮(zhèn)政府、農(nóng)村基層組織扶持和社會各界資助為補(bǔ)充的新型農(nóng)村五保供養(yǎng)管理體制，完成了農(nóng)村五保集體經(jīng)濟(jì)組織供養(yǎng)向政府供養(yǎng)的轉(zhuǎn)變。近年來，全市各級民政部門認(rèn)真貫徹國務(wù)院《農(nóng)村五保工作條例》，加強(qiáng)法制化、規(guī)范化建設(shè)，出臺了《湘潭市實(shí)施農(nóng)村五保工作條例》、《湘潭市農(nóng)村敬老院管理規(guī)范》，堅持依法保障供養(yǎng)，不斷強(qiáng)化服務(wù)意識，湘潭市農(nóng)村五保供養(yǎng)工作取得了長足發(fā)展，初步形成了以敬老院為依托，以孤寡老人為對象，以構(gòu)建集中管護(hù)和分散服務(wù)為主要內(nèi)容的五保敬老工作新格局。

二是五保供養(yǎng)水平有了顯著提高。2008年元月，湘潭市把五保供養(yǎng)對象保障經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，真正實(shí)現(xiàn)了五保供養(yǎng)對象的基本生活保障吃“皇糧”的目標(biāo)，財政和民政兩個部門制訂了《關(guān)于規(guī)范五保供養(yǎng)資金管理有關(guān)問題的通知》（潭財社[2008]5號），一是配套安排農(nóng)村敬老院集中供養(yǎng)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，即每個已改擴(kuò)建敬老院2萬元、未改擴(kuò)建的1萬元；三是配套安排分散供養(yǎng)五保戶特困救助補(bǔ)助費(fèi)，即按五保供養(yǎng)生活費(fèi)補(bǔ)助總額的8%配套，用于散居五保戶房屋修繕、醫(yī)療、幼保教育、喪葬等特殊困難補(bǔ)助。

2010年６月湘潭市市政府還決定，從2010年６月初開始，參加“新農(nóng)合”的農(nóng)村五保老人在區(qū)、鄉(xiāng)醫(yī)療救助定點(diǎn)醫(yī)院住院治療的基本醫(yī)療費(fèi)用實(shí)行全免。

我們從湘潭市有關(guān)部門了解到，湘潭市將原來較單一的醫(yī)療救助制度調(diào)整為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、門診醫(yī)療救助、住院醫(yī)療救助、臨時醫(yī)療救助、慈善醫(yī)療救助“五位一體”醫(yī)療救助體系。這一改革，使得參加了“新農(nóng)合”的農(nóng)村五保戶，在醫(yī)療救助定點(diǎn)醫(yī)院住院治療基本醫(yī)療費(fèi)用可由“新農(nóng)合”基金和農(nóng)村醫(yī)療救助資金統(tǒng)籌解決。

根據(jù)我國《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定，“五保戶”中涵蓋了符合無勞動能力、無生活來源等條件的老年人，國家要求對這一群體實(shí)現(xiàn)“保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬”。但是，目前一些地方特別是農(nóng)村“五保老人”尚未實(shí)現(xiàn)真正“保醫(yī)”。湘潭市實(shí)行農(nóng)村“五保老人”住院全免基本醫(yī)療費(fèi)，是向“人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”邁進(jìn)的一步。

三是五保供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)速度加快。湘潭市貫徹落實(shí)中央關(guān)于“老有所養(yǎng)、住有所居”的精神，在各級政府高度重視和社會各界大力支持下，從2004年起連續(xù)五年按湖南省委、省政府為民辦實(shí)事的部署，改擴(kuò)建敬老院50所,現(xiàn)已達(dá)到91個。改擴(kuò)建后的敬老院設(shè)施完備、場地寬敞、環(huán)境優(yōu)雅、交通便利，每所敬老院集中供養(yǎng)五保老人均達(dá)50人以上，人均居住面積達(dá)10平方米。集中供養(yǎng)人數(shù)從2004年455人增加到2008年的3180人，集中供養(yǎng)率為13%。同時建立村級“五保之家”34個。

三、生存困局

“人首先必須吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、科學(xué)、藝術(shù)、宗教等等?！鼻罢咧溉说纳嫘枰欢ǖ奈镔|(zhì)基礎(chǔ)，后者則是指人的精神需要。五保老人的“衣食住醫(yī)”的保障是其賴以生存的基礎(chǔ)。但是，實(shí)際的調(diào)查結(jié)果表明，五保老人的生存狀況呈脆弱性、精神供養(yǎng)具缺失性和供養(yǎng)保障呈差異性。

1、“五?！崩先松娆F(xiàn)狀的脆弱性。

所謂“脆弱性（vulnerability）”，世界銀行將其定義為“指個人或家庭面臨某些風(fēng)險的可能，并且由于遭遇風(fēng)險而導(dǎo)致財富損失或生活質(zhì)量下降到某一社會公認(rèn)的水平之下的可能?！庇捎诖蟛糠治灞＠先四挲g較大、勞動能力下降、沒有子嗣供養(yǎng)、缺乏經(jīng)濟(jì)收入等，導(dǎo)致該群體與普通農(nóng)村老人相比處于更加不利的生活境地，其生存狀況具有明顯的高脆弱性。脆弱性與貧困相伴相生，互為因果。世界銀行在《2000/2001年世界發(fā)展報告》中指出，貧困包括三個特征，即缺少機(jī)會參與經(jīng)濟(jì)活動；在一些關(guān)系到自己命運(yùn)的重要決策上沒有發(fā)言權(quán)；容易受到經(jīng)濟(jì)以及其他沖擊的影響，即脆弱性高。脆弱性雖然是對五保老人生存狀態(tài)的描述，但它具有不確定性，對五保老人脆弱性的充分認(rèn)識，可促使政府不斷完善社會保障體系，提高社會的關(guān)注度和公眾的參與度，從而減輕各種沖擊對五保老人造成的福利損失。五保老人的高脆弱性可以通過“衣、食、住、醫(yī)、葬”等五個方面的調(diào)查結(jié)果得以說明。

第一，衣著穿戴。調(diào)查主要包括衣服是否夠穿和衣服的來源兩個方面。結(jié)果發(fā)現(xiàn)五保老人基本上能夠保證有衣服穿，但是一年內(nèi)購買過衣服的僅27.40%；而超過46.98%的五保老人5年以上沒有買過新衣服；還有23.13%的五保老人表示沒有過冬御寒衣服。關(guān)于衣服的來源，政府、鄰居、遠(yuǎn)房親戚、自己討要或購買的分別占19.93%、41.99%、23.13%和14.95%。統(tǒng)計結(jié)果表明，政府在衣物的供給上明顯存在不足。

第二，食物供應(yīng)。調(diào)查分別從口糧是否有保障、糧食的來源以及是否能吃上肉等幾個方面進(jìn)行。結(jié)果表明：集中供養(yǎng)的老人糧食基本上有保障。因?yàn)樵谌朐褐?，敬老院就與村組達(dá)成了由村組供糧的協(xié)議。但我們也發(fā)現(xiàn)，自湖南省2005年完全取消農(nóng)業(yè)稅后，敬老院的糧食來源也不同程度地出現(xiàn)了問題。據(jù)湘潭縣河口鎮(zhèn)敬老院院長介紹：國家免除農(nóng)業(yè)稅這一惠民措施所帶來的消極后果令人始料未及。分散養(yǎng)老的供糧問題更為嚴(yán)重：免農(nóng)業(yè)稅之前，分散養(yǎng)老的五保老人糧食的供應(yīng)來源分別為：政府、村組占13.94%，自種占47.27%，其他供養(yǎng)或討飯的占38.79%。反映基本不能保證糧食供應(yīng)的有12位，占7.27%。肉食是衡量農(nóng)村五保老人生活水平的一個重要指標(biāo)，有75.15%的分散養(yǎng)老的五保戶超過兩個月吃不上一次肉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)的大部分老人可以每天都可以吃上一個葷菜。這表明集中供養(yǎng)的生活水平明顯高于分散養(yǎng)老的老人?？梢?，在糧食供應(yīng)這個最關(guān)乎生存的指標(biāo)上，政府的作為還需要繼續(xù)加強(qiáng)。

第三，居住條件。我們從住房的性質(zhì)和面積兩個方面進(jìn)行了調(diào)查。發(fā)現(xiàn)集中養(yǎng)老和分散養(yǎng)老的五保戶情況有較大差別。集中供養(yǎng)的住房情況較好，部分養(yǎng)老院還配備浴室或公共浴室，如湘潭縣譚家山鎮(zhèn)敬老院每個房間都配備浴室。但是除了譚家山鎮(zhèn)敬老院以外，其他敬老院床位均未飽和，空床率達(dá)到22.16%。從總體上看，分散養(yǎng)老的五保老人住房情況比較集中養(yǎng)老的情況要差：土磚房占46.06%、紅磚房25.45%、茅草房15.76%、還有12.73%的老人無房、或流浪或寄居棄房，生活狀況極為悲慘。例如，在湘潭縣易俗河鎮(zhèn)杉蔭村，一個王姓精神異常的五保老人就過著無家可歸的生活。在擁有住房的144個老人當(dāng)中，反映房子漏雨、透風(fēng)等危房現(xiàn)象的有113戶，占78.47%，危房戶和無房戶共占81.21%。從居住面積來看，165位分散養(yǎng)老的五保老人共有住房320間，人均占有住房1.93間。而192位普通老人共占有住房574間，人均住房2.98間，這其中有18位普通老人與兒子同住，除去這部分老人，獨(dú)住老人人均占有住房3.75間。普通老人（獨(dú)居者）的人均居住面積幾乎是分散養(yǎng)老的五保老人的2倍。

第四，醫(yī)療保障。健康權(quán)是人的基本權(quán)利之一，也是五保老人能否安享晚年的重要保障。由于長年體力勞動和營養(yǎng)不良，導(dǎo)致五保對象進(jìn)入老年后不同程度地伴有各種慢性病的癥狀。集中養(yǎng)老的五保老人帶癥狀比例為97.41%，分散養(yǎng)老的五保老人帶癥狀比例為76.97%，普通老人帶癥狀比例為70.31%。我們分別從對生病治療的態(tài)度、對醫(yī)療合作的態(tài)度、醫(yī)療費(fèi)用支出以及醫(yī)療費(fèi)用承擔(dān)等方面進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不論是五保老人還是普通老人，生病能夠及時治療的老人只有12.4%。高達(dá)93.59%的五保老人選擇“小病忍，大病拖”這個選項，對于出現(xiàn)的病癥基本持悲觀態(tài)度。參加醫(yī)療合作的五保老人只有31.31%，普通老人則達(dá)到了39.06%。總體而言，農(nóng)村老人醫(yī)療合作水平只普及到34.46%。可見農(nóng)村地區(qū)的老人參加醫(yī)療合作的態(tài)度并不積極。由于參加農(nóng)村醫(yī)療合作項目的五保老人比例不高，政府又在醫(yī)療保障上缺乏作為，導(dǎo)致只有13.88%的五保老人花錢治病的支出高于400元；79.71%的五保老人年均醫(yī)療支出在300元以下，小病不斷、大病突來的這些老人每天的醫(yī)療費(fèi)用竟然平均不到8毛錢。醫(yī)療費(fèi)用的承擔(dān)和醫(yī)療執(zhí)行狀況從數(shù)據(jù)分布來看，醫(yī)療費(fèi)用自負(fù)的占絕大部分，其中分散養(yǎng)老的五保老人高達(dá)86.67%，集中供養(yǎng)占65.52%。以上數(shù)據(jù)表明，五保老人醫(yī)療根本沒有保障。

第五，喪葬事宜。在大多數(shù)人中國人眼中，葬在某種意義上比生還重要，而且有“厚葬”的傳統(tǒng)。但是調(diào)查表明，大多數(shù)民政部門根本沒有提供相關(guān)的公共服務(wù)。分散養(yǎng)老的五保老人大都自備木制或石質(zhì)棺材，村組無錢給老人們買棺材，因而他們基本處于“自葬”階段。集中養(yǎng)老的五保老人，則一般采用入院時由個人繳納500—800元錢作為保證金以備料理后事。由于其他原因，我們沒有調(diào)查到五保老人非正常死亡比例以及喪葬的具體數(shù)據(jù)。

以上的調(diào)查結(jié)果進(jìn)一步表明，五保老人的極度貧困導(dǎo)致他們較高的脆弱性，而且越貧困者越脆弱。同時，脆弱性是貧困的重要表現(xiàn)。由于五保老人缺乏應(yīng)對各種沖擊的能力，在自然災(zāi)害、供養(yǎng)無保障等沖擊出現(xiàn)時，他們往往表現(xiàn)為福利損失最大、恢復(fù)最慢，呈現(xiàn)較高的脆弱性。

2、“五保”老人精神供養(yǎng)的缺失性。

精神供養(yǎng)是五保老人晚年生活的重要組成部分，也是最為人們所遺忘的部分。政治權(quán)利則是由憲法所賦予他們的法定權(quán)利。我們分別從政府關(guān)懷、消遣娛樂、配偶情況、最擔(dān)心的事情等幾個方面進(jìn)行了調(diào)查。

第一，政府關(guān)懷。在回答“村組干部是否來看望慰問老人”時，只有15.15%的五保老人回答偶爾有村組干部來看望。而集中供養(yǎng)的則大部分在春節(jié)期間和特殊時間有上級領(lǐng)導(dǎo)的“象征性”慰問。絕大部分五保老人處于被遺忘的角落，甚至有死在家中多日而無人所知的情況。

第二，消遣娛樂。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，所有被調(diào)查的分散養(yǎng)老的村組均無專門為老年人設(shè)立的娛樂場所和設(shè)施。集中養(yǎng)老的五保老人娛樂條件較好一些，都建有娛樂室等公共娛樂場所，并都備有公共電視。所有被調(diào)查的分散五保對象都將聊天、串門作為主要的交流消遣方式。而反映寂寞、無人交流的老人達(dá)到了58.18%；而且集中供養(yǎng)的五保老人由于居住集中，“常常有人聊天解悶”的占有56.03%，同類問題分散養(yǎng)老五保戶只達(dá)到34.54%；相反從不與人聊天的比例，分散養(yǎng)老的卻占到了16.96% ，幾乎是集中養(yǎng)老五保戶的4倍（4.42%）。反映沒有消遣方式的分散五保老人達(dá)到了38.21%，遠(yuǎn)高于敬老院11.21%的比例；即使是有消遣方式，大多老人也簡單地將看電視、聽收音機(jī)選擇為主要內(nèi)容，凸顯了五保老人尤其是分散養(yǎng)老的五保老人精神和心理供養(yǎng)體系的空白。

第三，配偶情況 。精神孤獨(dú)是五保老人的共有特征。俗話說“少年夫妻老來伴”，從配偶是否健在的情況來看：集中養(yǎng)老的有配偶的比例是5.17%，分散養(yǎng)老的有配偶的比例則為21.21%，而普通農(nóng)村老年人口有配偶的比例是61.98%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)大多男性五保老人屬于終身未婚或者早年喪妻未再婚的情況。例如，湘潭縣楊溪村敬老院15個五保老人中只有2個人結(jié)過婚，其他13位老人都因貧困以及自身殘疾等原因并未婚嫁。調(diào)查結(jié)果還表明：無配偶的五保老人更傾向于集中養(yǎng)老。

第四，政治權(quán)利。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民的合法權(quán)利，也是五保老人發(fā)展層次的重要指標(biāo)，能否正常享有本地域內(nèi)的選舉權(quán)利對于參與和影響地域相關(guān)政策、尋求對五保群體的有利資源有著重要作用。我們分別從知曉度、愿意度和參與度三個方面進(jìn)行了調(diào)查。發(fā)現(xiàn)廣大農(nóng)民對于基層民主改革基本知曉，普通老人、集中供養(yǎng)的老人和分散養(yǎng)老的老人的比例分別為86.98%和76.72%和76.97%。但是，愿意參加農(nóng)村基層選舉的只有27.91%，還有相當(dāng)一部分老人對此持無所謂的態(tài)度，占24.10%，而超過一半以上的人對此興趣不大。在參與度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：表示從來沒有參加過基層選舉的農(nóng)村老齡居民竟然占總數(shù)的21.14%，而偶爾參加過的超過了調(diào)查總數(shù)的一半，達(dá)到了54.76%；表示全程參加過的則只有24.10%。調(diào)查結(jié)果表明，在涉及選舉這個農(nóng)村區(qū)域最大的政治活動中，五保老人是一個參與冷漠和容易被忽視的群體。

3、“五?！崩先斯B(yǎng)保障的差異性。

由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，因而“五?！钡墓B(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)也有較大差別。據(jù)調(diào)查，湘潭縣對每個五保老人的年供給分別為1200元/年。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，譚家山鎮(zhèn)由于具有煤炭資源，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，其敬老院是調(diào)查中條件最好的，譚家山鎮(zhèn)金泉村還對五保老人每年補(bǔ)貼100元人民幣。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，還有為數(shù)不少的已夠“五?！钡睦先瞬⑽聪硎芟鄳?yīng)的扶助和救濟(jì)。發(fā)現(xiàn)還有24.4%的五保老人，平常生活中更是難以得到政府和村組的救濟(jì)，應(yīng)該說，他們是當(dāng)前農(nóng)村最困難的群體。就需求而言，這部分老人對政府的“抽象救濟(jì)”表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)目释??？偠灾?，就目前而言，五保老人最重要的是保障其生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。

集中供養(yǎng)的和分散養(yǎng)老的五保老人表現(xiàn)出需求差異。集中養(yǎng)老的五保老人，吃飯和住房基本能夠保證，能夠達(dá)到溫飽水平，所以他們擔(dān)心的是更高層次的需求，包括醫(yī)療費(fèi)、無人交流聊天等。而分散養(yǎng)老的五保老人，既有吃不飽飯的，也有無房戶，整體生活水平要比集中供養(yǎng)的五保老人要差，由于大多生活艱辛，他們的擔(dān)心更主要地集中于對溫飽問題的解決，反映最集中的問題是“吃不飽飯”、“無地方住的”兩個選項，分別占到了調(diào)查分散養(yǎng)老對象的23.63%、24.85%。當(dāng)然他們也無一例外地最擔(dān)心無法支付昂貴的醫(yī)療費(fèi)用。總體而言，五保老人群體基本上處于純支出階段。幾乎所有的五保老人都把最擔(dān)憂的問題集中在“支付醫(yī)療費(fèi)用”這個問題上占90.84%?？梢?，溫飽和健康問題是五保老人最為擔(dān)心的事情。

四、存在問題

隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善和社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展步伐加快以及農(nóng)村人口流動量增大，湘潭農(nóng)村養(yǎng)老已面臨著許許多多的實(shí)際問題。

第一，農(nóng)村五保人口絕對數(shù)量較大，納入五保范圍的數(shù)額較小。湘潭市五個縣（市、區(qū)），初步統(tǒng)計有23021位老人符合五保條件，約占農(nóng)業(yè)人口的1.1%，其中未按政策納入五保的對象有7702人，占33.5%。

第二，部分五保老人住房尚待解決。在農(nóng)村，住的最差的尚屬五保戶，有些五保戶不但沒有好的住房而且還得寄人籬下、四處漂泊。據(jù)調(diào)查，湘潭全市五保戶共有住房36720間，臥室與廚房加在一起尚只有人均1.423間，其中土磚房27878間，危房8879間。

第三，五保戶口糧等基本生存保障需要落實(shí)。傳統(tǒng)的五保戶口糧供給一般由五保戶將自己的人口地提供給外人耕種，在不負(fù)擔(dān)稅費(fèi)的基礎(chǔ)上給五保戶提供口糧。免除農(nóng)業(yè)稅后，五保戶口糧問題將成為首要解決的問題。

第四，五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位。全市五保供應(yīng)經(jīng)費(fèi)財政一共是1139萬元，而縣（市、區(qū)）下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時則為757萬，減少382萬。

第五，集體養(yǎng)老條件尚待提高。在湘潭市，全市集中養(yǎng)老的一共1377人，不到五保對象的7%，敬老院共有2031張床位，空床率達(dá)32.3%.全市敬老院生活費(fèi)和工作人員工資被拖欠的有23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

在原有《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》制度下，農(nóng)村五保工作存在以上困難的原因比較復(fù)雜，但是，其主要原因大概可以從以下五個方面來概括，其中，五保資金籌措沒有保障和五保供養(yǎng)制度沒有適時調(diào)整乃是問題的癥結(jié)。

1．五保人數(shù)增長速度較快

近年來，五保對象人數(shù)增長速度較快，其中有一個不容忽視的人為原因，那就是由于五保供養(yǎng)的主要責(zé)任人是村集體，各地為了減少負(fù)擔(dān)而壓縮了上報數(shù)字。除此之外，由于一些客觀原因，近年來五保對象人數(shù)也在呈現(xiàn)增長的趨勢。近年來五保對象的客觀增長包括兩個方面。一方面是階段性增長現(xiàn)象，主要是由于在1993年前后實(shí)行第二輪土地承包時，有一些五保戶在當(dāng)時體力尚可，主動選擇了承包土地，“劃田代耕”。但隨著時間的推移，這部分人現(xiàn)在已經(jīng)年老體弱，不再有勞動能力，難以自食其力，從而需要集體供養(yǎng)。另一方面是長期性增長趨勢，主要是由于農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化和家庭養(yǎng)老作用削弱導(dǎo)致的。由于人口遷移的影響，自80年代初期開始，我國農(nóng)村老齡人口所占比例就開始高于城市。90年代以來，農(nóng)村人口老齡化加速。目前農(nóng)村社會已經(jīng)進(jìn)入老齡社會。但在此情況下，由于計劃生育、人口遷移等因素的影響和市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的作用日漸在削弱，一些老人生活非常困難，迫切需要社會照顧。

2．五保資金籌措沒有保障

資金短缺是五保供養(yǎng)困難的關(guān)鍵原因之一。在某種程度上可以說，因?yàn)闆]有足夠的資金，使得應(yīng)該享受五保待遇的人未能納入保障范圍，該落實(shí)的保障標(biāo)準(zhǔn)卻沒能完全落實(shí)，該提高的保障標(biāo)準(zhǔn)沒辦法提高，該保障的內(nèi)容不能全部保障，想建敬老院建不起來或者建起來了又不能正常的規(guī)范運(yùn)營，想進(jìn)敬老院的進(jìn)不去，進(jìn)了敬老院的又不能感到滿意……

在村集體財力受限的情況下，一些地區(qū)指望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投入五保資金。但是，一方面由于原有五保政策給出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推卸責(zé)任的空間，另一方面，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政確實(shí)困難。在調(diào)研時，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也普遍減收。我們也確實(shí)發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債累累，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工的工資都成問題。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是全國性問題。在這種情況下，指望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決五保資金問題也確實(shí)有很大困難。雖然省級財政運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付解決了一部分五保經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)的落實(shí)情況也是比較好。但是，財政轉(zhuǎn)移支付的資金還是不足的，人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低。在這種情況下，省級轉(zhuǎn)移支付的作用顯得比較有限。

3．供養(yǎng)制度沒有適時調(diào)整

改革開放以來，中國農(nóng)村發(fā)生了很大變化，一個突出的變化就是集體的作用日益削弱，甚至在某種程度上可以說：集體日漸消解了，我國的很多農(nóng)村地區(qū)實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)入后集體化時代。但與此同時，原有五保供養(yǎng)制度并沒有根據(jù)變化了的形勢而適時做出有效的調(diào)整，沒有形成一個好的自然增長機(jī)制，以至于不能充分發(fā)揮作用。

1994年，國務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，實(shí)際上延續(xù)了原有計劃經(jīng)濟(jì)體制的思路，繼續(xù)把集體作為五保供養(yǎng)的責(zé)任主體。該條例的第三條規(guī)定：“五保供養(yǎng)是農(nóng)村的集體福利事業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)提供五保供養(yǎng)所需的經(jīng)費(fèi)和實(shí)物，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織五保供養(yǎng)工作的實(shí)施”；第十一條規(guī)定：“五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)和實(shí)物，應(yīng)當(dāng)從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌中列支，不得重復(fù)列支”。

很明顯，舊條例沒有很好地順應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)形勢的變化。在原有計劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)居于主導(dǎo)地位，完全可以支配現(xiàn)金、實(shí)物及人力資源，在農(nóng)村社會有著很高的權(quán)威，因而確實(shí)可以有效地舉辦五保供養(yǎng)等公益事業(yè)。但改革開放以后，逐步確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村土地制度發(fā)生了重大變化，農(nóng)村人口流動也日益加速，在很多地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)受到削弱，集體組織面臨癱瘓，集體觀念面臨解體，“三提五統(tǒng)”制度已經(jīng)被取消，鄉(xiāng)村干部動員資源的行為進(jìn)一步規(guī)范，籌集閑置資源的能力也進(jìn)一步下降。在這情況下，很多地區(qū)的鄉(xiāng)村集體實(shí)際上已經(jīng)喪失了舉辦集體福利事業(yè)的能力。

4．農(nóng)村社區(qū)服務(wù)水平低下

五保供養(yǎng)制度實(shí)際上并不僅僅是一項收入補(bǔ)助制度，它包含了收入補(bǔ)助和提供服務(wù)兩方面的內(nèi)容。在原有集體經(jīng)濟(jì)時代，以集體組織為依托，這兩項內(nèi)容的落實(shí)是有保障的，因而五保供養(yǎng)的質(zhì)量較好。但改革開放以來，隨著農(nóng)村集體的逐漸消解，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)較為薄弱，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)功能較弱，服務(wù)水平低下，對五保供養(yǎng)工作更是實(shí)行簡單化操作。五保供養(yǎng)制度慢慢的蛻變?yōu)橐豁梿渭兊氖杖胙a(bǔ)助制度，大大弱化了五保供養(yǎng)制度的效果。

5．農(nóng)村群眾互助意識弱化

農(nóng)村五保供養(yǎng)工作落實(shí)困難的另一個深層原因就是群眾互助意識弱化。在某種程度上說，這不僅是農(nóng)村的問題，而是全社會的問題。改革開放以來，受市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，公眾道德素質(zhì)有滑坡的趨勢。很多人過分關(guān)注個人利益，而對集體利益、他人利益關(guān)心不夠。在很多農(nóng)村地區(qū)，集體意識弱化甚至消解，“事不關(guān)己，高高掛起”、“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”等傳統(tǒng)信條成了很多人的行為準(zhǔn)則。這樣一來，主動關(guān)心他人、幫助他人，鄰里之間守望相助的行為就少了。以前那種“遠(yuǎn)親不如近鄰”的感覺也隨之消失了，甚至在一個家庭內(nèi)部也經(jīng)常發(fā)生以贍養(yǎng)問題為核心內(nèi)容的代際沖突。毋庸置疑，這種狀況對于落實(shí)五保制度，改善五保對象的生活是十分不利的。

五、對策建議

（一）建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度具有多重意義

第一，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度是新時期政府保護(hù)農(nóng)民利益的重要手段。我國在加入WTO后，對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼將受到多種限制，但允許對于農(nóng)民生活和基本生活保障方面的支持。因此，我們可以通過建立相應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障機(jī)制，在規(guī)則允許的范圍內(nèi)，實(shí)行對農(nóng)民的保護(hù)。

第二，建立包括養(yǎng)老在內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度是提高農(nóng)業(yè)效率的必要條件。農(nóng)村土地的細(xì)碎化是影響農(nóng)業(yè)效率提高的重要因素。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)緩慢，農(nóng)民不愿種地，但也不放棄承包權(quán)。其中的原因之一，就是因?yàn)檗r(nóng)村社會保障制度缺位，導(dǎo)致土地承擔(dān)了農(nóng)民的就業(yè)和養(yǎng)老等社會保障功能。因此，如果國家通過財政支持建立和完善農(nóng)村社會保障制度，就有可能弱化土地對農(nóng)民的保障功能，并有可能像發(fā)達(dá)國家那樣實(shí)現(xiàn)社會保障對土地保障的替代，從而有助于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，從而提高農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

第三，建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度有利于加速我國城市化進(jìn)程。只有減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民。因此，加速城市化進(jìn)程是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。改革開放以來，大量農(nóng)村勞動力進(jìn)入各類城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，粗略估算，目前在村地區(qū)以外有穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會的農(nóng)村勞動力人數(shù)在5000萬到1億之間。農(nóng)民工已經(jīng)形成了一個特定的社會群體。由于其農(nóng)民身份，這些人沒有被社會保障覆蓋，從而土地成了他們在異地規(guī)避風(fēng)險的手段。這樣，農(nóng)民工形成了與農(nóng)村脫而不離的關(guān)系，城市化進(jìn)程受阻。也就是說，如果不把農(nóng)民納入社會保障的覆蓋范圍，城市化不可能有實(shí)質(zhì)上的突破；反之，則會大大加快我國城市化的進(jìn)程，改變城市化滯后于工業(yè)化的現(xiàn)狀。

第四，建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度可以減輕農(nóng)村“五?！敝贫扰c最低生活保障制度的壓力。政府是社會保障的運(yùn)行主體，對所有社會成員都將承擔(dān)最后的“無限責(zé)任”。農(nóng)村五保制度與最低生活保障制度是農(nóng)村“最后的保障線”。部分地區(qū)、部分農(nóng)民參加養(yǎng)老保險之后，通過自我積累解決養(yǎng)老問題，將減輕農(nóng)村“五?！敝贫扰c最低生活保障制度的壓力。

（二）做好五保戶供養(yǎng)工作的幾點(diǎn)建議

1、適當(dāng)提高供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，保障五保對象基本生活。隨著物價上漲，生活水平提高，現(xiàn)有的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足供養(yǎng)對象的基本生活?！豆B(yǎng)條例》規(guī)定：農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏竭m時調(diào)整。因此，各級政府加大五保供養(yǎng)資金投入，結(jié)合各地實(shí)際，適時適當(dāng)提高供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。以目前湘潭市實(shí)際，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)人年均在3000元，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)人年均在2000元左右，較為適宜。

一是保吃。根據(jù)民政部和省廳的要求，一般農(nóng)村五保對象每天食品消費(fèi)為：大米0.8斤，蔬菜0.9斤，肉禽類0.15斤、魚0.1斤、食用油0.5斤、醬鹽0.05斤。按當(dāng)前市場主要食品類消費(fèi)品價格計算，五保對象月人均食品類支出約為170元。

二是保穿。根據(jù)我省氣候條件及群眾日常生活習(xí)慣，結(jié)合湘潭市五保供養(yǎng)工作實(shí)際，一般農(nóng)村五保對象每年需要供給下列衣物：內(nèi)外冬衣服各1套，內(nèi)衣服、外夏衣服各2套；被褥冬夏每3年各1套；鞋襪各2雙和洗衣粉、紙球、淋浴液等日常用品用具。按市場主要衣物類消費(fèi)品價格計算，五保對象年人均衣物支出約為300元。

三是保住。根據(jù)湘潭市分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)的服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況，認(rèn)為集中供養(yǎng)每個床位的建設(shè)支出一般為2萬元，分散供養(yǎng)每個五保對象的危房改造費(fèi)為1萬元。

四是保醫(yī)。醫(yī)療條件的配套和完善是確保五保對象身體健康的重要因素。門診方面：每年應(yīng)安排不少于每人300元的門診醫(yī)療費(fèi)用。大病方面：根據(jù)治療的實(shí)際情況，在新農(nóng)合和農(nóng)村醫(yī)療救助給予必要報銷之后，市財政應(yīng)全部承擔(dān)五保對象的治療費(fèi)用，切實(shí)做到應(yīng)保全保。

五是保葬。根據(jù)我省各地農(nóng)村傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣并本著從簡辦理的原則，五保對象去世后，所需的棺材（骨灰盒）、衣服、運(yùn)輸、埋葬等費(fèi)用約為2000-3000元應(yīng)納入財政預(yù)算并及時核撥。

總之，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的五保供養(yǎng)，應(yīng)在現(xiàn)有五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將月供養(yǎng)水平提高到不低于每人200元，在保住、保醫(yī)和保葬等專項支出方面參照上述測算納入市財政列支范圍實(shí)行專戶管理，?？顚Ｓ茫瑢?shí)行社會化發(fā)放。同時建立五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、生活水平和物價上漲情況適時予以調(diào)整。

2、科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理搭配五保供養(yǎng)資源。堅持集中與分散供養(yǎng)相結(jié)合的方式，摸清家底，搞好供養(yǎng)規(guī)劃，根據(jù)供養(yǎng)對象的情況實(shí)行動態(tài)管理，合理搭配供養(yǎng)資源。一是利用原有居住條件，就地供養(yǎng)，落實(shí)好監(jiān)護(hù)人及職責(zé)；二是集中供養(yǎng)的對象既要重點(diǎn)照顧失去自理能力的五保對象，又要兼顧五保對象間的相互照顧和生產(chǎn)自助的能力，科學(xué)安排合理搭配。

在調(diào)查中，90%以上干部和五保對象都認(rèn)可集中供養(yǎng)的方式。對集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)兩種模式進(jìn)行比較可以看出：

集中供養(yǎng)的主要優(yōu)點(diǎn)是：

（1）供養(yǎng)成本低。集中供養(yǎng)后，無論是敬老院的修建，還是生產(chǎn)生活資料的采購，以及管理服務(wù)費(fèi)用等都是統(tǒng)一進(jìn)行的，大大降低供養(yǎng)成本。

（2）便于管理。從調(diào)查中了解，很多敬老院在日常管理方面都對住院老人實(shí)行“三個統(tǒng)一”，即：生活標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、日常用品統(tǒng)一和飲食起居統(tǒng)一。部分敬老院平均每個護(hù)理人員能照顧十幾個老人的日常起居，與分散供養(yǎng)的每個老人都需要一個責(zé)任護(hù)理人相比，更能提高管理效益。

（3）身心健康和醫(yī)療衛(wèi)生有保證。集中供養(yǎng)對于五保對象來說，是從相對孤立、封閉、無助的生活狀態(tài)轉(zhuǎn)變到了集體生活狀態(tài)。敬老院有條件統(tǒng)一安排護(hù)理、醫(yī)務(wù)、飼養(yǎng)、衛(wèi)生、后勤以及文化娛樂等生活內(nèi)容，能夠?qū)崟r照顧和引導(dǎo)老人的日常生活，從而保證老人們的身心健康。

分散供養(yǎng)也有一定的優(yōu)點(diǎn)：

（1）可以得到親戚朋友的幫扶和接濟(jì)。

（2）可以在庭院中種植蔬菜飼養(yǎng)家禽，進(jìn)行一些簡單輕松的力所能及的勞動。

（3）符合日常生活的習(xí)俗習(xí)慣。

缺點(diǎn)主要是居住條件差，若投入資金改造，老人過世后因無人居住造成浪費(fèi)；另外老人年紀(jì)較大，行動不便，生病時無專人照料，相關(guān)部門進(jìn)行救助也非常不方便。

通過比較，我們認(rèn)為，在當(dāng)前湘潭市15.6%的集中供養(yǎng)率遠(yuǎn)低于全國26.7%平均水平的情況下，應(yīng)在大力推行集中供養(yǎng)的基礎(chǔ)上，采取集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合的方式。通過3-5年的不懈努力，將湘潭市農(nóng)村五保目前以分散供養(yǎng)為主、集中供養(yǎng)為輔，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐约泄B(yǎng)為主、分散供養(yǎng)為輔的供養(yǎng)模式上來。

3、創(chuàng)新敬老機(jī)構(gòu)管理體制，全面提高五保管理水平。

一是統(tǒng)一管理體制。全市的五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)行事業(yè)法人制度。面向社會公開招聘，擇優(yōu)錄用尊老愛老、有較強(qiáng)責(zé)任心和工作熱情并具備一定專業(yè)技能的敬老院院長和工作人員。錄用的院長由各鎮(zhèn)聘任，試用一年后根據(jù)工作表現(xiàn)和考核情況，決定是否聘任。建立事業(yè)法人制度，管理人員編制納入事業(yè)編制，由財政全額支付。

二是增加人員配置。按照精干高效的原則，實(shí)行定崗定員制度。敬老院和福利院按照工作人員與服務(wù)對象1：13的比例，采用固定和流動、專職和兼職相結(jié)合定職定員。其中，每50個五保對象配備一個院長，必要時可選擇有能力的五保老人任副院長。

三是完善內(nèi)部管理。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際認(rèn)真制定《五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理規(guī)章制度》，健全全員培訓(xùn)、崗位職責(zé)、財務(wù)管理、飲食衛(wèi)生、民主管理、文化娛樂等制度。

四是提高工資待遇。敬老院工作人員工資統(tǒng)一列入市財政預(yù)算。院長工資每月不低于1000元，工作人員工資每月不低于800元，并為其交納《勞動合同法》規(guī)定的各項保險。

五是建立激勵機(jī)制。為體現(xiàn)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，實(shí)行敬老院工作人員的工資、獎金與其管理服務(wù)效能掛鉤。建立考核機(jī)制，對院民評為不滿意的，扣除當(dāng)月獎金，對考核不稱職的予以解聘，考核優(yōu)秀和業(yè)績突出的予以獎勵。

4、加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，大力推進(jìn)五保集中供養(yǎng)。

根據(jù)湖南省委要求，到2012年，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)率達(dá)到50%，各地要統(tǒng)籌規(guī)劃，切實(shí)抓好敬老院建設(shè)。要把農(nóng)村敬老院建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，加快農(nóng)村敬老院建設(shè)和改造步伐，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后閑置學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公場地，改造完善為農(nóng)村敬老院，提高集中供養(yǎng)率，同時千方百計改善散居五保供養(yǎng)對象居住條件。要積極扶持農(nóng)村敬老院根據(jù)自身條件開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。民政部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所要加強(qiáng)農(nóng)村敬老院內(nèi)部管理，選好敬老院管理人員，規(guī)范管理，搞好培訓(xùn)工作，提高管理人員素質(zhì)，提高服務(wù)水平。要根據(jù)省廳通知要求，加緊落實(shí)提高管理人員待遇和敬老院工作經(jīng)費(fèi)，調(diào)動管理人員服務(wù)五保工作的積極性。敬老院也要充分利用現(xiàn)有資源，積極探索適合自身實(shí)際的以副養(yǎng)院辦法，不斷提高自我管理、自我發(fā)展的水平。

采取五保集中供養(yǎng)為主是今后湘潭市五保供養(yǎng)工作的努力方向，而提高集中供養(yǎng)率的主要載體是敬老院。針對湘潭市敬老院規(guī)模小、功能欠缺、年久失修的實(shí)際，敬老院建設(shè)要以鎮(zhèn)為重點(diǎn)，建議在三年內(nèi)采取拆除移址新建，拆除移址合并新建、拆除移址合并擴(kuò)建等措施，建設(shè)示范性敬老院，并達(dá)到以下幾個要求：一是占地面積不少于10畝，床位不少于100張，居住區(qū)、生活服務(wù)區(qū)、文化娛樂區(qū)、生產(chǎn)副業(yè)區(qū)、康復(fù)醫(yī)療等功能齊全，設(shè)施完善，環(huán)境優(yōu)雅。徹底改變目前敬老院規(guī)模小、設(shè)施落后的局面。

5、探索醫(yī)療救助機(jī)制，解決供養(yǎng)對象治病難題。在繼續(xù)做好農(nóng)村五保供養(yǎng)對象參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療、落實(shí)醫(yī)療服務(wù)保障的同時，免收五保戶看病門診掛號費(fèi)。衛(wèi)生、民政要認(rèn)真研究農(nóng)村五保供養(yǎng)對象住院治療費(fèi)、生活費(fèi)、護(hù)理費(fèi)等具體問題的解決辦法，形成長效機(jī)制，逐步提高農(nóng)村五保供養(yǎng)對象大病救助標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決農(nóng)村五保供養(yǎng)對象治病難的問題。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政所慈善專項資金對五保老人看病的醫(yī)藥費(fèi)予以優(yōu)先補(bǔ)助，其經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政所掌握審批，?？顚Ｓ?。

6、加強(qiáng)督促檢查工作，確保供養(yǎng)政策落實(shí)到位。縣級政府要建立農(nóng)村五保供養(yǎng)信息公開制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要公開五保供養(yǎng)申請條件、審批程序，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和五保供養(yǎng)資金發(fā)放與使用情況。定期檢查農(nóng)村五保供養(yǎng)政策落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時解決。把農(nóng)村五保供養(yǎng)工作提升到一個新的水平。但在新的形勢下，加強(qiáng)對農(nóng)村五保老人的管理，必須落實(shí)責(zé)任制。

（1）村干部要分工與散居五保老人掛鉤，建立聯(lián)系制度，完善簽約服務(wù)；

（2）發(fā)揮老人協(xié)會的作用，把關(guān)心五保老人列入村老人協(xié)會的工作內(nèi)容，組織低齡健康老人與五保老人結(jié)對，開展幫扶活動；

（3）組織青年志愿者和學(xué)生定期掛鉤為五保老人做好事；

（4）重視發(fā)揮五保老人鄰居的作用，發(fā)動組織鄰居對五保老人進(jìn)行幫助照料，及時發(fā)現(xiàn)和幫助解決問題，使五保老人能安度晚年；

（5）對生活不能自理、反復(fù)無常和寅吃卯糧的五保老人試行實(shí)物供給制為主的辦法，幫助老人合理安排膳食，引導(dǎo)其有規(guī)律生活，勸勉老人力戒無計劃消費(fèi)等不良生活習(xí)性，真正把寶貴的五保資金全部用于保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬上；

（6）村一級設(shè)立民政聯(lián)絡(luò)員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立五保對象信息臺帳，將集中與分散供養(yǎng)五保對象以及寄養(yǎng)人員的有關(guān)生活、衛(wèi)生、醫(yī)療、健康檔案納入計算機(jī)管理，保證五保供養(yǎng)信息上下溝通與順暢，提高服務(wù)效能。