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2022年第3期

“青年：探索與爭(zhēng)鳴”專欄簡(jiǎn)介

     “青年：探索與爭(zhēng)鳴”為新推出的重點(diǎn)專欄之一，意在搭建青年學(xué)人交流學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的高端平臺(tái)，為其學(xué)術(shù)成長(zhǎng)之路增添助力。該專欄的宗旨是：力推學(xué)術(shù)新人，傳播學(xué)術(shù)新聲，傳承和發(fā)揚(yáng)本刊扶植和培養(yǎng)青年學(xué)人的優(yōu)良傳統(tǒng)，努力成為學(xué)術(shù)人才的培養(yǎng)者。

      轉(zhuǎn)型時(shí)期頻發(fā)的突發(fā)公共事件呈現(xiàn)相互交織、疊加放大的特征，由此形成各類復(fù)雜的災(zāi)害鏈，對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理能力和應(yīng)急管理體系的建設(shè)提出了新要求。為處理日漸碎片化、復(fù)合型的突發(fā)公共事件，我國(guó)初步建立起以“一案三制”為核心、由總體國(guó)家安全觀引領(lǐng)的政府應(yīng)急體系，并通過政府積極動(dòng)員、吸納市場(chǎng)和社會(huì)等主體的參與，形成了多元共治的應(yīng)急格局。然而，初具雛形的應(yīng)急管理體系并不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的各類突發(fā)公共事件。雖然在“建立健全公共安全體系，防范和化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的改革理念引領(lǐng)下，2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革對(duì)應(yīng)急管理體系的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一次整體性重構(gòu)，但在實(shí)踐層面，應(yīng)急管理工作在制度、主體能力、意愿以及文化等方面的建設(shè)依然處于不斷完善的階段，我國(guó)應(yīng)急管理建設(shè)的理想狀態(tài)與運(yùn)行狀態(tài)之間不可避免地存在差距。

      在應(yīng)急管理的研究領(lǐng)域，學(xué)界提出了分級(jí)管理、資源下放和建立緊急狀態(tài)下級(jí)別較高的權(quán)威機(jī)構(gòu)以協(xié)調(diào)救援等改革建議，并大力倡導(dǎo)通過總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)，借鑒合作治理和多中心治理等理論，推進(jìn)應(yīng)急能力和應(yīng)急體系的現(xiàn)代化建設(shè)。在肯定上述研究取得了豐碩成果的同時(shí)，也必須指出，現(xiàn)有研究尚未形成符合中國(guó)應(yīng)急管理工作特點(diǎn)和充分滿足應(yīng)急管理實(shí)踐需要的理論體系，還存在西方理論水土不服、多中心治理理論缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、改革建議過于碎片化等問題。政府是參與應(yīng)急管理的最重要主體，在明確各職能部門權(quán)責(zé)的同時(shí)做好應(yīng)急過程的協(xié)調(diào)工作，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)應(yīng)急體系從部門負(fù)責(zé)制向綜合協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變具有重要意義。逐漸壯大的市場(chǎng)和社會(huì)主體在應(yīng)急管理中發(fā)揮著日益重要的作用，如何有效利用各主體掌握的應(yīng)急資源達(dá)成最優(yōu)治理狀態(tài)，就成為應(yīng)急管理建設(shè)中必須考慮的新問題。在元治理理論的視角下，立足于當(dāng)前中國(guó)應(yīng)急管理體制改革的現(xiàn)狀和多主體參與的現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建基于機(jī)構(gòu)和主體兩個(gè)維度的元治理模式，可以為打破應(yīng)急機(jī)構(gòu)間、多元主體間的協(xié)作困境提供新的思路。

      元治理理論的初衷在于指導(dǎo)政府、企業(yè)、社會(huì)組織等主體構(gòu)建高效的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，也被用于指導(dǎo)組織內(nèi)部的不同部門之間開展良性協(xié)作。在分析以元治理理論指導(dǎo)中國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐的適用性的基礎(chǔ)上，選取元治理者搭建政府機(jī)構(gòu)維度和多元主體維度的應(yīng)急協(xié)作體系，有助于最大限度地整合應(yīng)急資源，促進(jìn)政府應(yīng)急管理能力的提升。

     （一）基于機(jī)構(gòu)和主體兩個(gè)維度的元治理模式

      元治理理論誕生于對(duì)治理失靈的反思，主張構(gòu)建高效協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵不僅在于動(dòng)員多元參與，更要選取參與者中的核心主體作為元治理者發(fā)揮統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用。元治理理論將元治理者與其他參與者的關(guān)系界定為一種特殊的“長(zhǎng)幼關(guān)系”，即在確保多主體地位平等的同時(shí)，也要求元治理者對(duì)多元參與各方展開柔性引導(dǎo)和規(guī)制。由于政府在掌控引導(dǎo)、提高效率、動(dòng)員能力、明確多元主體定位、問責(zé)規(guī)則、自身合法性等六個(gè)維度上具有天然優(yōu)勢(shì)，因此，學(xué)界公認(rèn)政府是理所應(yīng)當(dāng)?shù)脑卫碚摺?nbsp;  

      在應(yīng)急管理中，市場(chǎng)主體的逐利本質(zhì)決定了它在一些公益性救助和一定數(shù)量的捐贈(zèng)之外，不可能一直承擔(dān)慈善和救援的功能；社會(huì)主體占有的資源規(guī)模不一，組織能力差異較大，也無法作為救援的主導(dǎo)者。政府不僅占據(jù)了最主要的資源，還具有其他主體不具備的公共性特質(zhì)，并且政府更有遠(yuǎn)見，更易指向公共議題的根本，這些都決定了政府必然是應(yīng)急管理的元治理者。

      由政府扮演元治理者的角色，并不意味著向傳統(tǒng)的一元負(fù)責(zé)制回歸。在元治理結(jié)構(gòu)中，政府不僅是規(guī)則的制定者，更是支持、引導(dǎo)多主體實(shí)現(xiàn)有序參與的“長(zhǎng)輩”?；诖?，部分學(xué)者認(rèn)為，政府作為元治理者引領(lǐng)多元主體的前提是做好自身的整合工作。政府要認(rèn)清自身決策系統(tǒng)的重要性，并在多部門間實(shí)現(xiàn)權(quán)力的平衡。面對(duì)某一公共議題，政府不僅要著重提高對(duì)口部門的專業(yè)能力，還必須選出跨機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌者。政府內(nèi)部同樣需要一個(gè)承擔(dān)元治理者角色的部門，構(gòu)建高效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。因此，元治理理論的實(shí)踐常表現(xiàn)為元治理者以推動(dòng)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)協(xié)作為基礎(chǔ)，以整合多主體掌控的社會(huì)資源為補(bǔ)充的雙維度元治理模式（見圖1）。

     （二）以元治理理論指導(dǎo)中國(guó)應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

      1.綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急體系：為機(jī)構(gòu)維度的元治理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

      自2003年“非典”疫情后，中國(guó)應(yīng)急管理開始有意識(shí)地由單一災(zāi)種防災(zāi)減災(zāi)模式向?qū)I(yè)化、體系化的綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)變。一方面，2003年后的機(jī)構(gòu)改革延續(xù)了加強(qiáng)專業(yè)部門應(yīng)急能力的傳統(tǒng)做法。在中央的引領(lǐng)下，各級(jí)政府通過人員培訓(xùn)、財(cái)政支持等方式建立起一批專業(yè)化的應(yīng)急隊(duì)伍，有效提升了氣象、水利、安全生產(chǎn)等專業(yè)或兼業(yè)部門的應(yīng)急能力。另一方面，在中央層面設(shè)立負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的常設(shè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)來應(yīng)對(duì)災(zāi)害鏈復(fù)雜的突發(fā)公共事件，也成為應(yīng)急管理改革的重點(diǎn)方向。例如，2005年，國(guó)務(wù)院下設(shè)常態(tài)化應(yīng)急管理辦公室；2013年，作為應(yīng)急管理頂層機(jī)構(gòu)的中央國(guó)家安全委員會(huì)成立；2018年，組建應(yīng)急管理部，合并了大量原屬于不同部門的應(yīng)急職能。

      至此，中國(guó)政府已逐漸搭建起以專業(yè)部門為支柱、統(tǒng)籌部門為橫梁的“四梁八柱”型應(yīng)急管理體系，并為充分發(fā)揮好“梁”的賦能作用和“柱”的功能作用。持續(xù)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革進(jìn)程。在中央國(guó)家安全委員會(huì)、應(yīng)急管理部等統(tǒng)籌部門的指揮下，中國(guó)特色應(yīng)急管理體制已基本成型，為元治理理論在機(jī)構(gòu)維度指導(dǎo)我國(guó)應(yīng)急管理體系的繼續(xù)完善提供了可靠的組織依托。

      2.一主多元的參與模式：為主體維度的元治理提供現(xiàn)實(shí)可能

      改革開放后，中國(guó)政府逐漸向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)賦能，多元主體參與應(yīng)急管理逐漸成為常態(tài)。新時(shí)代，著眼于多元參與應(yīng)急管理的重要性，政府出臺(tái)了一系列相應(yīng)的政策法規(guī)。2015年，民政部印發(fā)了《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)力量高效有序參與救災(zāi)工作”；2016年發(fā)布的《中央中共國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》，把“堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制廣泛參與”列為應(yīng)急管理的基本原則之一；2019年底，應(yīng)急管理部、民政部進(jìn)一步研究起草了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)應(yīng)急力量健康發(fā)展的意見（征求意見稿）》。

      以上文件表明，政府不僅認(rèn)可應(yīng)急管理中多元參與的合法性，并意圖通過吸納多元參與，提高我國(guó)面對(duì)突發(fā)事件的綜合應(yīng)急能力。但必須明確的是，應(yīng)急管理中政府的作用始終是決定性、基礎(chǔ)性的。救援資金的主體部分仍需依賴財(cái)政撥款，參與救援的隊(duì)伍大部分都屬于職能部門的專業(yè)人員，政府在應(yīng)急管理中的功能無可取代，政府的主體地位也必須繼續(xù)維持。這種由政府主導(dǎo)、多個(gè)自組織發(fā)揮專長(zhǎng)參與應(yīng)急管理的治理格局，為元治理理論的適用提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

     （三）以元治理理論分析應(yīng)急管理改革的研究進(jìn)路

      元治理理論提倡的是對(duì)科層制、市場(chǎng)化和網(wǎng)絡(luò)化治理等現(xiàn)有治理模式進(jìn)行修正和校準(zhǔn)，通過取長(zhǎng)補(bǔ)短的方式構(gòu)建一種混合形態(tài)的治理模式。在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展還主要依靠國(guó)家推動(dòng)和保障的中國(guó)，由權(quán)威主體作為元治理者，通過整合引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府內(nèi)、外兩個(gè)維度治理資源的動(dòng)員最大化和利用效率最大化，具有相當(dāng)程度的可行性。

      聚焦到應(yīng)急管理領(lǐng)域，初步成型的綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理體系和一主多元式參與模式，為借助元治理理論分析和指導(dǎo)中國(guó)的應(yīng)急管理改革提供了適用基礎(chǔ)。針對(duì)當(dāng)前中國(guó)在應(yīng)急管理過程中出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)和主體維度的“協(xié)作斷裂”問題，搭建起雙維度的元治理模式有助于重新定義應(yīng)急管理中中央和地方之間、政府機(jī)構(gòu)之間、政企社多元主體之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力的現(xiàn)代化建設(shè)（見圖2）。

      目前，我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)已取得突出成果，初步建立了以中央國(guó)家安全委員會(huì)和應(yīng)急管理部為統(tǒng)籌、各部門對(duì)口負(fù)責(zé)、各級(jí)政府屬地管理的應(yīng)急管理體系。但由于我國(guó)應(yīng)急機(jī)構(gòu)的整合尚處于起步階段，受到單一部門負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的慣性思維、多元參與方的專業(yè)能力存在差異等因素的影響，突發(fā)事件的應(yīng)急處理過程常常陷入?yún)f(xié)作困境。

     （一）機(jī)構(gòu)維度：政府內(nèi)部協(xié)作不暢

      1.應(yīng)急管理的頂層設(shè)計(jì)碎片化

      當(dāng)前中國(guó)的應(yīng)急管理存在頂層設(shè)計(jì)碎片化的問題，這是制約政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)能力提升的關(guān)鍵因素。中央國(guó)家安全委員會(huì)本被期望成為承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職能的應(yīng)急管理的頂層機(jī)構(gòu)，但其職能主要集中在保證國(guó)家外部環(huán)境安全和反恐、反分裂方面，在現(xiàn)實(shí)中僅對(duì)特大突發(fā)公共事件進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。應(yīng)急管理部雖然也具有一定程度的統(tǒng)籌性質(zhì)，但其職責(zé)僅限于處理安全生產(chǎn)類和自然災(zāi)害類事件。即使發(fā)生了歸屬于應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)的突發(fā)事件，由于其本身只是國(guó)務(wù)院下屬的部級(jí)單位，與其他職能部門平級(jí)，因此很難完成對(duì)其他部門的橫向統(tǒng)籌。

      在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的過程中，中央國(guó)家安全委員會(huì)統(tǒng)籌功能的缺失意味著當(dāng)前的應(yīng)急管理基本上回到部門負(fù)責(zé)制的狀態(tài)。部門負(fù)責(zé)制固然能夠發(fā)揮職能部門的專長(zhǎng)，卻也存在缺乏統(tǒng)籌能力的“硬傷”。例如，當(dāng)發(fā)生公共衛(wèi)生事件后，衛(wèi)健委雖然能立足于專業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行疾病預(yù)判和防控，卻無權(quán)進(jìn)行動(dòng)員，無法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門進(jìn)行配合。受頂層部門統(tǒng)籌功能發(fā)揮不到位的影響，應(yīng)急管理工作在現(xiàn)實(shí)中不斷遭遇梗阻，嚴(yán)重阻礙了應(yīng)急管理體系和能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

      2.權(quán)責(zé)失衡制約府際合作

      有學(xué)者指出，跨界危機(jī)治理中的府際合作面臨多重掣肘，主要包括：職責(zé)同構(gòu)模式下的央地分權(quán)模式導(dǎo)致縱向政府間合作不暢；傳統(tǒng)科層制強(qiáng)調(diào)的專業(yè)化分工導(dǎo)致部門間合作困難；行政區(qū)行政產(chǎn)生的區(qū)域分割導(dǎo)致橫向地方政府間合作梗阻。究其原因，無論是在縱向上還是在橫向上，應(yīng)急管理工作都缺乏明確清晰的權(quán)責(zé)配置。由于協(xié)作制度缺失，并受到職責(zé)同構(gòu)、分類管理、屬地管理等現(xiàn)實(shí)狀況的影響，地方政府面對(duì)突發(fā)事件常被誘發(fā)出“經(jīng)濟(jì)人”理性，嚴(yán)重限制了府際合作的意愿和能力。

      一方面，縱向應(yīng)急機(jī)構(gòu)間存在權(quán)責(zé)錯(cuò)配的問題。處于權(quán)力高點(diǎn)的上級(jí)政府掌控應(yīng)急資源，具有應(yīng)急指揮權(quán)；低級(jí)別政府處于執(zhí)行層，直面突發(fā)事件卻只擁有極其有限的資源。面對(duì)突發(fā)事件，上級(jí)政府將責(zé)任和指標(biāo)下壓導(dǎo)致下級(jí)政府處于有責(zé)無權(quán)的狀態(tài)，這種權(quán)責(zé)錯(cuò)配現(xiàn)象會(huì)嚴(yán)重影響應(yīng)急效率和救援質(zhì)量。此外，在分級(jí)負(fù)責(zé)的原則下，多級(jí)政府都可以直接干涉基層救災(zāi)，又會(huì)出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)的問題。以新冠肺炎疫情防控為例，早期基層防疫人員每天要給不同層級(jí)、不同部門報(bào)送十多次防疫表格，“表格防疫”怪象給基層應(yīng)急人員帶來了沉重負(fù)擔(dān)。

      另一方面，協(xié)作制度乏力導(dǎo)致應(yīng)急管理過程中橫向的部門協(xié)作、同一層級(jí)的政府協(xié)作受阻，對(duì)口負(fù)責(zé)制催生出應(yīng)急部門“各掃門前雪”的應(yīng)對(duì)行為。應(yīng)急部門往往無權(quán)調(diào)配其他職權(quán)部門參與行動(dòng)，很難有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害鏈復(fù)雜的突發(fā)公共事件。面對(duì)突發(fā)事件，在屬地管理的原則下，地方政府常持地方保護(hù)主義心態(tài)，為“避責(zé)”不惜排斥、斷絕與其他地方的合作。

      3.機(jī)構(gòu)改革重合并、輕融合

      2018年機(jī)構(gòu)改革新設(shè)的應(yīng)急管理部先后合并了原屬于13個(gè)部門和單位的多項(xiàng)職能，并通過對(duì)原屬于公安、消防、武警、護(hù)林等部門的20萬人進(jìn)行轉(zhuǎn)制，組建了一批具有專業(yè)素質(zhì)的應(yīng)急管理隊(duì)伍。目前，應(yīng)急管理部初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)兩類突發(fā)事件的統(tǒng)籌，并具有推進(jìn)、配合其他機(jī)構(gòu)協(xié)同解決公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件的職責(zé)。

      但事實(shí)上，應(yīng)急管理領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)改革只完成了初步的部門重組和具體職責(zé)的機(jī)械合并，只是將原屬于多個(gè)部門的職責(zé)剝離出來，強(qiáng)行嵌入應(yīng)急管理部這個(gè)機(jī)構(gòu)中。在應(yīng)急管理部?jī)?nèi)部，隱患排查是一套體系，救災(zāi)援助則是另一套體系，而災(zāi)后恢復(fù)的部分職能甚至尚未納入應(yīng)急管理部的職責(zé)范圍。應(yīng)急管理部的成立只是將原有的部門間職責(zé)割裂隱性化為部門內(nèi)職責(zé)割裂，應(yīng)急管理的流程、體系并未得到充分整合?？梢?，中國(guó)的應(yīng)急管理體系尚處于將各部門相關(guān)職能進(jìn)行機(jī)械合并的階段，整合型應(yīng)急管理體系的建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

     （二）主體維度：無序化的多元參與

      1.多元參與主體自身存在缺陷

      市場(chǎng)和社會(huì)主體參與應(yīng)急管理的規(guī)模日益龐大，逐漸成為一支不可忽視的力量。但顯而易見的是，多元主體的自身缺陷阻礙了參與應(yīng)急管理的實(shí)效。一方面，多元主體參與應(yīng)急管理的專業(yè)能力不足。大部分主體參與應(yīng)急管理的方式主要是簡(jiǎn)單的捐款捐物，在專業(yè)救援方面作用有限，多元主體的參與能力與應(yīng)急管理需求之間的匹配度存在較大差距。這就導(dǎo)致多元參與難以真正有效承擔(dān)起應(yīng)急管理職能，容易被政府所替代，政府與非政府主體的合作關(guān)系無法長(zhǎng)期維持。

      另一方面，參與主體良莠不齊，嚴(yán)重影響政企社三方的協(xié)作意愿和水平。近年來，政府在放寬對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展限制的同時(shí)，相關(guān)制度規(guī)范的跟進(jìn)較為滯后，這導(dǎo)致部分慈善組織、救助組織呈現(xiàn)野蠻生長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。多元參與主體從應(yīng)急管理中漁利的行徑導(dǎo)致應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中“志愿失靈”的現(xiàn)象屢見不鮮。這種現(xiàn)象進(jìn)一步損耗了政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)參與的信任度，在上級(jí)政府責(zé)任下壓和救災(zāi)緊迫性的要求下，政府不敢將職能分散出去，多元主體的專長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)也就難以發(fā)揮。

      2.政府與多元主體協(xié)作的常態(tài)化機(jī)制缺失

      雖然政府已經(jīng)出臺(tái)一系列認(rèn)可、支持多元主體參與應(yīng)急管理的法律法規(guī)和政策文件，但在現(xiàn)實(shí)中，相關(guān)法律對(duì)多元主體參與應(yīng)急管理只有原則性、籠統(tǒng)性的規(guī)定，政府在推動(dòng)多元參與的各類行動(dòng)中也表現(xiàn)出重動(dòng)員、輕協(xié)調(diào)的問題。目前，除一些具有官方色彩的社會(huì)組織被納入常規(guī)救援體系外，大部分主體在參與應(yīng)急管理的過程中都具有臨時(shí)性和無序化的特征。

      目前應(yīng)急管理方面的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，一方面缺乏對(duì)應(yīng)急合作時(shí)機(jī)、合作程度以及合作過程中各方具體權(quán)責(zé)的明確規(guī)定，另一方面未能構(gòu)建一套針對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體的互補(bǔ)型協(xié)作機(jī)制。這就導(dǎo)致緊急狀態(tài)下常常出現(xiàn)信息無法共享的問題，出現(xiàn)某地遭遇“飽和式救援”而另一地區(qū)救援力量缺失等資源配置不當(dāng)?shù)膯栴}，難以形成社會(huì)組織與政府間有效合作的應(yīng)急行動(dòng)?？傊瑹o序化的多元參與導(dǎo)致市場(chǎng)和社會(huì)力量無法被真正組織起來，協(xié)作機(jī)制不完善導(dǎo)致多元主體掌控的應(yīng)急資源難以得到有效利用。

      突發(fā)公共事件往往具有很強(qiáng)的破壞力和擴(kuò)散性，使人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全受到很大威脅。著眼于現(xiàn)有應(yīng)急體系應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過程中暴露的短板和不足，推動(dòng)機(jī)構(gòu)和主體兩個(gè)維度元治理者的角色歸位，能夠在傳統(tǒng)科層制和網(wǎng)絡(luò)化治理的構(gòu)想之外，為中國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)的改革發(fā)展提供具備現(xiàn)實(shí)可能性的第三條道路。

     （一）元治理的前提：樹立全方位的整合理念

      元治理理論要求中國(guó)政府承擔(dān)起“小心翼翼的長(zhǎng)輩”角色：一方面通過自身內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合，構(gòu)建符合現(xiàn)代化應(yīng)急管理要求的應(yīng)急體系；另一方面，在自組織尚未發(fā)展成熟的背景下，政府要通過柔性引導(dǎo)，使自組織擁有充足的發(fā)展空間。元治理的本質(zhì)是核心治理主體通過形塑公共議題中其他參與者的價(jià)值觀來引導(dǎo)組織行為。因此，在應(yīng)急管理中樹立整合治理理念、倡導(dǎo)協(xié)作型應(yīng)急文化、塑造應(yīng)急向心力，是形成應(yīng)急管理合力、解決當(dāng)前機(jī)構(gòu)與資源兩個(gè)維度協(xié)作困境的前提。

      政府作為元治理者，要樹立起基于機(jī)構(gòu)和資源兩個(gè)維度、覆蓋整個(gè)應(yīng)急管理體系的整合理念。在機(jī)構(gòu)改革、“一案三制”等制度體系的革新過程中，要以整合理念為指導(dǎo)做好跨機(jī)構(gòu)、跨行政區(qū)劃的協(xié)同工作，打破府際合作的梗阻。政府還要注重引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人增強(qiáng)自身的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，提升多元主體參與應(yīng)急管理的意愿，并在制度設(shè)計(jì)中預(yù)留出多元參與的空間，力爭(zhēng)動(dòng)員一切可動(dòng)員的資源，實(shí)現(xiàn)資源整合力度的最大化。

      政府還要在應(yīng)急管理預(yù)警、應(yīng)對(duì)和重建的全過程樹立整合理念。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急協(xié)作網(wǎng)絡(luò)多強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)過程中的協(xié)作和整合，忽視了在事前預(yù)警和災(zāi)后重建過程中的協(xié)同。應(yīng)急過程中的協(xié)同很有必要，但臨時(shí)性的整合措施難免存在效力不足的問題。應(yīng)急管理改革要在全過程整合的理念指引下，明確政府、企業(yè)和社會(huì)組織在治理體系的預(yù)警、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)過程中的具體定位，構(gòu)建符合現(xiàn)代化要求的制度體系。

     （二）機(jī)構(gòu)維度：明確應(yīng)急機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)配置

      1.確立機(jī)構(gòu)維度的元治理者

      以元治理理論指導(dǎo)機(jī)構(gòu)維度應(yīng)急管理改革的首要工作，是選出政府內(nèi)部的核心應(yīng)急部門作為元治理者發(fā)揮統(tǒng)籌引領(lǐng)的作用。中央層面在機(jī)構(gòu)改革中要進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)工作，這是推動(dòng)各機(jī)構(gòu)協(xié)同配合、打破應(yīng)急過程中“九龍治水”和“龍多不治水”等困境的關(guān)鍵。機(jī)構(gòu)維度的元治理者發(fā)揮應(yīng)有的作用，也是主體維度做好社會(huì)資源整合工作的前提。

      中央國(guó)家安全委員會(huì)必須主動(dòng)承擔(dān)起應(yīng)急管理元治理者的角色，確保自身在應(yīng)急管理過程中發(fā)揮統(tǒng)籌各部門參與的作用。中央國(guó)家安全委員會(huì)作為中國(guó)級(jí)別最高、掌控資源最多、最具影響力的應(yīng)急統(tǒng)籌部門，其職責(zé)重點(diǎn)不應(yīng)簡(jiǎn)單集中在反暴恐、反分裂和應(yīng)對(duì)外部勢(shì)力的攻擊上。中央國(guó)家安全委員會(huì)需要關(guān)注各類突發(fā)公共事件，通過協(xié)調(diào)管控的方式發(fā)揮元治理者的功能，承擔(dān)起應(yīng)急管理工作中綜合協(xié)調(diào)的職能。

      在未來的機(jī)構(gòu)改革中，黨和政府還需要進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。一方面，要根據(jù)應(yīng)急管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)持續(xù)完善和整合應(yīng)急管理部的相關(guān)職權(quán)；另一方面，在應(yīng)對(duì)具體突發(fā)事件的過程中，可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，臨時(shí)提高應(yīng)急管理部的地位，將其視作具有統(tǒng)籌功能的元治理者，給予其更多職權(quán)。通過“平時(shí)”和“戰(zhàn)時(shí)”兩種身份的切換，讓應(yīng)急管理部取代臨時(shí)性的辦公領(lǐng)導(dǎo)小組直接對(duì)中央領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，以常態(tài)化部門的身份發(fā)揮元治理功能，推動(dòng)“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合”的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制不斷完善和發(fā)展。

      2.由元治理者打造協(xié)作型應(yīng)急體系

      在元治理者的統(tǒng)籌下，構(gòu)建一套各機(jī)構(gòu)聯(lián)系緊密、協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急管理模式是整合政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)力量的核心要訣。而打造協(xié)作型應(yīng)急體系的前提，就在于由元治理者合理安排應(yīng)急機(jī)構(gòu)間的權(quán)責(zé)配置。

      政府要在元治理者的統(tǒng)籌下，做好應(yīng)急管理的橫向府際合作。一方面，在元治理者的引導(dǎo)下設(shè)立能夠發(fā)揮實(shí)效、具有緊急狀態(tài)下決策權(quán)力的區(qū)域協(xié)作機(jī)制。另一方面，由元治理者在突發(fā)事件的事前管理中構(gòu)建基于各應(yīng)急部門間的合作框架，通過制定應(yīng)急規(guī)劃、編織應(yīng)急預(yù)案、建立信息共享機(jī)制、開展應(yīng)急演練等方式，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)間協(xié)作的制度慣性，保證應(yīng)急機(jī)制在突發(fā)事件爆發(fā)后能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

      元治理者同樣要明確應(yīng)急過程中縱向各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)配置。一方面，元治理者要厘清各級(jí)政府的分工關(guān)系，劃分好不同層級(jí)的應(yīng)急部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不同責(zé)任。通過應(yīng)急管理中“唯一長(zhǎng)輩”的指引，規(guī)定各級(jí)政府向下的干預(yù)方式和干預(yù)限度，打破多頭指導(dǎo)的困境。另一方面，元治理者要尤為重視“縱向到底”的應(yīng)急整合原則，加強(qiáng)基層的應(yīng)急能力建設(shè)。在作為元治理者的頂層應(yīng)急機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌安排下，要將應(yīng)急物資下沉到直面突發(fā)公共事件的基層應(yīng)急機(jī)構(gòu)，做到應(yīng)急管理中的權(quán)責(zé)匹配。

      3.以元治理網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)機(jī)構(gòu)職能的深度融合

      以元治理理論分析機(jī)構(gòu)維度的應(yīng)急管理改革，意味著要在最大限度整合應(yīng)急資源的理念下，打破各地方政府間以及政府各部門間的協(xié)作梗阻，建立起一套能夠形成治理合力的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，在我國(guó)持續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革的背景下，也要注重整合具有重要協(xié)調(diào)功能的應(yīng)急管理部的內(nèi)部職能。在應(yīng)急管理部?jī)?nèi)部實(shí)現(xiàn)部門職責(zé)的深度融合，是發(fā)揮其作為元治理者的功能、滿足應(yīng)急需要的重要步驟。

      2018年應(yīng)急管理部的成立，標(biāo)志著中國(guó)擁有了一個(gè)完全意義上的用來應(yīng)對(duì)綜合性突發(fā)事件的專業(yè)部門。雖然應(yīng)急管理部并入了大量應(yīng)急管理方面的相關(guān)職責(zé)，但其內(nèi)部多種應(yīng)急體系錯(cuò)亂交織的狀況嚴(yán)重影響到救援實(shí)效。應(yīng)急管理部?jī)?nèi)部職責(zé)的整合，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的“全生命周期”理論，由黨政部門統(tǒng)籌，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部樹立元治理的整合理念，形成統(tǒng)一認(rèn)知，推動(dòng)工作融合。同時(shí)，黨和政府要進(jìn)一步加大機(jī)構(gòu)改革的力度，通過打破原有職責(zé)邊界、合理安排機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作崗位等方式，建立一套覆蓋預(yù)防準(zhǔn)備、處置應(yīng)對(duì)及事后恢復(fù)等多層面、一體化的標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)流程，構(gòu)建應(yīng)急管理部?jī)?nèi)部的元治理網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)內(nèi)應(yīng)急職能的深度融合。

     （三）主體維度：引導(dǎo)多元主體有序參與

      1.政府發(fā)揮元治理者的引導(dǎo)作用

      由作為治理“長(zhǎng)輩”的元治理者引導(dǎo)、協(xié)助其他主體提升參與能力，是元治理理論相較于其他理論的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。面對(duì)稚嫩的市場(chǎng)和社會(huì)力量，政府要發(fā)揮好元治理者的引導(dǎo)功能。一方面，政府要持續(xù)向外放權(quán)賦能，給予多元主體充分發(fā)育的空間。政府要將建設(shè)服務(wù)型政府的口號(hào)和理念落實(shí)，掃平企業(yè)和社會(huì)組織發(fā)展的制度阻礙，這是多元主體有效參與應(yīng)急管理的必備基礎(chǔ)。

      另一方面，政府作為主體維度的元治理者，要有意識(shí)地培育參與應(yīng)急管理的市場(chǎng)和社會(huì)主體的專業(yè)能力。這是保證自組織健康成長(zhǎng)、減少應(yīng)急管理中市場(chǎng)和社會(huì)失靈的重要舉措。政府要按照普遍倡導(dǎo)、重點(diǎn)扶持和專業(yè)發(fā)展相結(jié)合的原則，通過購(gòu)買公共服務(wù)、提供專業(yè)培訓(xùn)、給予資金支持等方式，打造一批專業(yè)化水平較高、能夠真正增補(bǔ)政府應(yīng)急管理覆蓋面的企業(yè)和社會(huì)組織。這是發(fā)展政府與社會(huì)組織互補(bǔ)型應(yīng)急管理合作關(guān)系的有效方式，也是在應(yīng)急管理實(shí)踐中提升市場(chǎng)和社會(huì)多元參與的多樣性和有效性的重要途徑。

      2.以柔性手段編織協(xié)調(diào)互補(bǔ)的治理網(wǎng)絡(luò)

      作為引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)多元主體參與應(yīng)急管理的元治理者，政府的職責(zé)不僅在于將市場(chǎng)和社會(huì)主體的力量動(dòng)員起來，更體現(xiàn)在動(dòng)員之后，政府發(fā)揮元治理者的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建多方參與的協(xié)作互補(bǔ)型治理網(wǎng)絡(luò)。這是最大限度地整合應(yīng)急資源、達(dá)成最優(yōu)治理格局的重要舉措。

      政府要基于平等、互信、共享的原則，為協(xié)作網(wǎng)絡(luò)制定基本規(guī)則。規(guī)則和制度是維系有序參與的最主要工具，也是保障協(xié)作過程中多元主體各自利益的可靠依托。由作為元治理者的政府制定規(guī)則，有助于解決應(yīng)急管理中的協(xié)作障礙，破除治理過程中產(chǎn)生的利益紛爭(zhēng)。由權(quán)威主體以明確的規(guī)則界定多元參與各方的權(quán)責(zé)，也是破除尋租空間、促進(jìn)良性協(xié)作的必要手段。

      在明確協(xié)作規(guī)則的基礎(chǔ)上，作為元治理者的政府要主動(dòng)展開與多元主體的溝通接洽。元治理者必須對(duì)其他應(yīng)急主體的能力和專長(zhǎng)具有清晰的認(rèn)知和準(zhǔn)確的判斷，并在此基礎(chǔ)上選取占據(jù)最關(guān)鍵資源的合作者，將其嵌入治理網(wǎng)絡(luò)中最合適的位置。在應(yīng)急管理中，政府要做的不僅是動(dòng)員參與，更要注重參與的有序化和資源配置的最優(yōu)化。值得注意的是，即使應(yīng)急管理工作具有緊迫性，政府依然要以多元主體的自愿參與為前提。政府要以購(gòu)買公共服務(wù)、兜底過剩應(yīng)急物資等柔性方式，打造資源互補(bǔ)、密切配合的應(yīng)急協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

（責(zé)任編輯：任玥  溫瑩瑩）

(網(wǎng)絡(luò)編輯：曹諄諄）