文／南京市工商局 徐真
《注冊(cè)資本登記制度改革方案》中規(guī)定，“工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)工商登記環(huán)節(jié)中的申請(qǐng)材料實(shí)行形式審查”，明確了工商機(jī)關(guān)在工商登記環(huán)節(jié)中只需審查申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)文件和材料是否齊全、是否符合法定形式。形式審查提高了登記效率，符合商事制度改革的目標(biāo)。然而在實(shí)踐中，行政相對(duì)人因股權(quán)糾紛而以登記材料虛假提出撤銷登記申請(qǐng)的情況越來越多，工商機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)作為、應(yīng)當(dāng)如何作為，成為工商干部關(guān)注的問題。本文以一起撤銷公司登記申請(qǐng)案例來分析。
案情
2014年5月，蔡某委托北京某律師事務(wù)所向某市工商局發(fā)出律師函，請(qǐng)求工商機(jī)關(guān)撤銷虛假的公司變更登記行為。理由是：2014年1月，南京XX房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司經(jīng)該市工商局核準(zhǔn)，將股東蔡某變更為陳某某。但該股東變更不是蔡某的意思表示，蔡某與陳某某間未發(fā)生股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，公司在申請(qǐng)變更登記時(shí)提交的《股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》及《股東會(huì)決議》上蔡某的簽字非蔡某本人書寫。
評(píng)析
接到律師函后，針對(duì)工商機(jī)關(guān)是否要對(duì)上述撤銷公司登記申請(qǐng)進(jìn)行核查處理，以及應(yīng)當(dāng)如何處理撤銷公司登記申請(qǐng)，執(zhí)法人員產(chǎn)生了爭議。討論爭議前，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先明確撤銷公司登記的性質(zhì)。首先，公司登記屬于行政許可?！缎姓S可法》規(guī)定，企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。公司登記包括設(shè)立登記、注銷登記和變更登記，符合上述規(guī)定，屬于行政許可范疇。其次，撤銷公司登記不屬于行政處罰。公司登記是授予性行政許可，撤銷公司登記則是剝奪性行政決定，是對(duì)公司登記行政許可決定的否定，屬于《行政許可法》調(diào)整的范疇，不是對(duì)行政相對(duì)人的懲戒，不屬于《行政處罰法》調(diào)整的范疇。2013年3月14日，最高人民法院《關(guān)于山西星座房地產(chǎn)開發(fā)有限公司不服山西省工商行政管理局工商行政登記一案法律適用問題的答復(fù)》稱：《中華人民共和國公司法》一百九十九條（現(xiàn)為一百九十八條）規(guī)定的撤銷公司登記，其行為性質(zhì)不屬于行政處罰。
爭議一：工商機(jī)關(guān)是否要對(duì)撤銷公司登記申請(qǐng)進(jìn)行核查處理？
一種意見認(rèn)為工商機(jī)關(guān)不應(yīng)處理此類撤銷公司登記申請(qǐng)。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟途徑解決民事糾紛，工商機(jī)關(guān)根據(jù)民事判決書撤銷公司登記。理由為：《注冊(cè)資本登記制度改革方案》指出， “股東與公司、股東與股東之間因工商登記爭議引發(fā)民事糾紛時(shí)，當(dāng)事人依法向人民法院提起民事訴訟，尋求司法救濟(jì)”。
另一種意見認(rèn)為工商機(jī)關(guān)可以建議申請(qǐng)人先通過民事訴訟途徑解決民事糾紛，但申請(qǐng)人不接受的，工商機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)核查情況后予以處理。理由為：
首先，行為的性質(zhì)。公司登記申請(qǐng)人向工商機(jī)關(guān)提交虛假材料的行為，是用欺騙的不正當(dāng)手段取得行政許可，破壞了正常的公司登記秩序，屬于行政監(jiān)管事項(xiàng)。
其次，處理爭議的部門?！肮蓶|與公司、股東與股東之間因工商登記爭議引發(fā)民事糾紛”中涉及到兩個(gè)法定的解決爭議的部門：一個(gè)是解決民事糾紛的人民法院，一個(gè)是處理工商登記爭議的工商機(jī)關(guān)?！蹲?cè)資本登記制度改革方案》并未免除工商機(jī)關(guān)的處理職責(zé)。
《行政許可法》中規(guī)定申請(qǐng)行政許可的材料必須真實(shí)。在行政許可申請(qǐng)階段，法律將保證材料真實(shí)的義務(wù)交給了申請(qǐng)人（《行政許可法》第三十一條：申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)）；在行政許可決定作出后，保證行政許可材料真實(shí)的義務(wù)則轉(zhuǎn)移到有行政許可決定權(quán)的行政機(jī)關(guān)（《行政許可法》第六十九條規(guī)定，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)是撤銷行政許可的執(zhí)行機(jī)關(guān)）。工商機(jī)關(guān)作為作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)，有義務(wù)對(duì)提供虛假公司登記材料的行為予以糾正。
再次，先處理民事糾紛的優(yōu)勢(shì)。從解決爭議的本質(zhì)來看，解決民事糾紛的人民法院能夠從根本上解決爭議。只要確認(rèn)了公司股權(quán)的歸屬，那么相應(yīng)的公司股東也就明確了，工商機(jī)關(guān)憑著生效的法院判決或者相關(guān)當(dāng)事人的認(rèn)可，解決工商登記爭議，省時(shí)省力，且沒有后顧之憂。
最后，工商機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)撤銷公司登記申請(qǐng)進(jìn)行核查處理。先處理民事糾紛不是法律規(guī)定解決工商登記爭議的必經(jīng)途徑。而從工商機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的角度來看，工商機(jī)關(guān)有履行職責(zé)的義務(wù)，行政相對(duì)人有選擇的權(quán)利──可以選擇先申請(qǐng)工商機(jī)關(guān)處理工商登記爭議，恢復(fù)到違法前的狀態(tài)，然后解決民事糾紛。
綜上，工商機(jī)關(guān)在建議不被申請(qǐng)人采納的情況下，應(yīng)當(dāng)對(duì)撤銷公司登記申請(qǐng)核查情況后予以處理。
筆者同意第二種意見。
爭議二：如何處理撤銷公司登記申請(qǐng)？
目前，對(duì)于工商機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何處理撤銷公司登記申請(qǐng)，法律法規(guī)未作具體規(guī)定。筆者試從公司登記及撤銷公司登記中當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)來分析處理流程。
公司登記及撤銷公司登記中的當(dāng)事人包括三類：公司登記機(jī)關(guān)、公司登記申請(qǐng)人以及撤銷公司登記申請(qǐng)人。
第一，公司登記時(shí)，當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。
公司登記機(jī)關(guān)：根據(jù)《行政許可法》第三十四條和《公司登記管理?xiàng)l例》第五十一條的規(guī)定，公司登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)文件、材料是否齊全（如是否缺少登記申請(qǐng)書等），是否符合法定形式（如登記申請(qǐng)書上是否有法定代表人的簽名等），即“形式審查”。而對(duì)于股東的簽名、蓋章是否真實(shí)，公司登記申請(qǐng)是否是材料署名人真實(shí)意思表示等“實(shí)質(zhì)審查”內(nèi)容，因?yàn)榉煞ㄒ?guī)并沒有規(guī)定這是公司登記機(jī)關(guān)的審查事項(xiàng)，所以均不屬于公司登記機(jī)關(guān)的審查義務(wù)。
公司登記申請(qǐng)人：根據(jù)《行政許可法》第三十一條和《公司登記管理?xiàng)l例》第二條的規(guī)定，申請(qǐng)辦理公司登記，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)文件、材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。如果公司登記的申請(qǐng)文件、材料虛假，申請(qǐng)人應(yīng)承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任。
第二，申請(qǐng)撤銷公司登記時(shí)，當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。
一種是公司登記機(jī)關(guān)存在過錯(cuò)的情況下。
撤銷公司登記申請(qǐng)人：僅需提出撤銷公司登記的申請(qǐng)。
公司登記機(jī)關(guān)：在接到要求撤銷公司登記的申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)核查公司登記機(jī)關(guān)自身是否存在《行政許可法》第六十九條規(guī)定的“可以撤銷”的情形，即自身是否存在違法行為，重點(diǎn)核查公司登記機(jī)關(guān)是否盡到審慎審查義務(wù)。經(jīng)核查，公司登記的申請(qǐng)文件、材料不全，或不符合法定形式，表明公司登記人員未盡審查義務(wù)，公司登記機(jī)關(guān)在登記過程中存在過錯(cuò)，導(dǎo)致公司登記不符合準(zhǔn)予登記的要求。此時(shí)，公司登記機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)糾錯(cuò)，要求公司登記申請(qǐng)人改正錯(cuò)誤的公司登記，或者撤銷錯(cuò)誤的公司登記（不會(huì)對(duì)公共利益造成重大損害的），公司登記機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
公司登記申請(qǐng)人：在能夠改正的情況下，應(yīng)當(dāng)予以改正，使其符合準(zhǔn)予登記的要求。
一種是公司登記機(jī)關(guān)不存在過錯(cuò)的情況下。
撤銷公司登記申請(qǐng)人：提出撤銷公司登記的申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)符合撤銷公司登記的初步證據(jù)。一類是證明公司登記申請(qǐng)人向公司登記機(jī)關(guān)提交的材料與真實(shí)的材料不符合的證據(jù)。如身份證明是虛假的，那么撤銷公司登記申請(qǐng)人在提出申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)附帶提供真實(shí)的材料或獲取真實(shí)材料的渠道以供公司登記機(jī)關(guān)核查。另一類是證明公司登記申請(qǐng)人向公司登記機(jī)關(guān)提交的材料不是出自材料署名人的真實(shí)意思表示的證據(jù)。如公司法定代表人、股東等稱申請(qǐng)材料不是其本人簽字或者蓋章，那么撤銷公司登記申請(qǐng)人在提出申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供筆跡鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定材料。
公司登記機(jī)關(guān)：應(yīng)當(dāng)根據(jù)撤銷公司登記申請(qǐng)人提供的初步證據(jù)進(jìn)行核實(shí)。對(duì)于第一類情況，公司登記機(jī)關(guān)查證兩種材料不符合，即可認(rèn)定公司登記申請(qǐng)人提交了虛假的材料；對(duì)于第二類情況，即使鑒定材料認(rèn)定申請(qǐng)材料中的簽字或者蓋章與署名人的簽字或蓋章不符，公司登記機(jī)關(guān)仍要核實(shí)申請(qǐng)材料是否是署名人的真實(shí)意思表示，即署名人是否委托他人為其署名。公司登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令公司登記申請(qǐng)人限期提供相關(guān)證據(jù)（要求公司登記申請(qǐng)人提供證據(jù)的理由是：被授權(quán)人實(shí)施被授權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)具備被授權(quán)的證據(jù)）。經(jīng)核查，公司登記的申請(qǐng)文件、材料確實(shí)存在虛假，公司登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令公司登記申請(qǐng)人對(duì)公司登記申請(qǐng)文件、材料中的虛假內(nèi)容予以改正，使其符合準(zhǔn)予登記的要求；如無法改正，則撤銷公司登記（不會(huì)對(duì)公共利益造成重大損害的）。
公司登記申請(qǐng)人：應(yīng)當(dāng)配合公司登記機(jī)關(guān)的核查。有代他人署名的情況，應(yīng)當(dāng)出示相關(guān)證據(jù)（包括書面的委托書或者材料署名人此前已明知申請(qǐng)材料不是其本人簽字或者蓋章卻未提出異議，并在此基礎(chǔ)上從事過相關(guān)管理和經(jīng)營活動(dòng)的證據(jù)等，提供不出優(yōu)勢(shì)證據(jù)的認(rèn)定為代署名不成立）。如公司登記的申請(qǐng)文件、材料確實(shí)存在虛假，在能夠改正的情況下，應(yīng)當(dāng)予以改正，使其符合準(zhǔn)予登記的要求。
第三，撤銷公司登記的處理流程。
根據(jù)上述撤銷公司登記中當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，對(duì)于蔡某的撤銷公司登記申請(qǐng)，某市工商局可以按照以下流程處理：
一是核查該市工商局登記時(shí)自身是否有違法行為，是否盡到形式審查義務(wù)。
二是工商局不存在違法行為，則要求蔡某提供南京XX房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司申請(qǐng)變更登記的文件、材料虛假的初步證據(jù)（蔡某的簽名非蔡某本人書寫的鑒定材料）并核實(shí)。
三是蔡某的簽名非蔡某本人書寫，則要求南京XX房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司提供證據(jù)（蔡某委托他人在公司登記材料上簽名的書面委托書或者蔡某此前已明知申請(qǐng)材料不是其本人簽名卻未提出異議，并在此基礎(chǔ)上從事過相關(guān)管理和經(jīng)營活動(dòng)的證據(jù)）并核實(shí)。
四是南京XX房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司提供不出有效證據(jù)，則要求其對(duì)虛假材料進(jìn)行改正。
五是南京XX房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司無法改正，則作出擬撤銷公司登記處理建議，告知南京XX房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司，并給予陳述申辯以及聽證權(quán)利。
六是作出撤銷公司登記處理決定。
思考
公司登記只是行政許可中的一種，撤銷公司登記的處理程序，應(yīng)當(dāng)與撤銷其他行政許可決定程序相一致。然而，公司登記行為基于股東與公司、股東與股東之間各自獨(dú)立的民事利益，較其他的行政許可，有其特殊性、復(fù)雜性，因此撤銷公司登記的程序也相應(yīng)有其獨(dú)特性。
《行政許可法》施行至今已有10余年，對(duì)于授予性行政許可決定的程序，法律法規(guī)均作出了具體的規(guī)定。對(duì)于剝奪性行政許可決定，一類是吊銷許可證，屬于行政處罰程序，法律法規(guī)也作出了具體的規(guī)定；另一類是撤銷行政許可，處理程序至今仍是空白。筆者試以本文，盼對(duì)出臺(tái)撤銷行政許可的程序規(guī)定有所啟發(fā)。
（此文發(fā)表于《工商行政管理》半月刊2016年第14期）
