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一、整合可行性分析

績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督都是財(cái)政分配活動(dòng)過(guò)程中固有的一種功能，是財(cái)政管理的重要組成部分。以績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督為龍頭的預(yù)算監(jiān)督體系，構(gòu)成我國(guó)公共財(cái)政框架的主要內(nèi)容之一?？?jī)效評(píng)價(jià)有別于財(cái)政監(jiān)督，兩者在工作性質(zhì)、監(jiān)督角度、工作的側(cè)重點(diǎn)以及基本操作方式均有所不同，但業(yè)務(wù)相似，職能相近，工作互補(bǔ)性很強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)兩者資源整合職能融合完全具有可操作性。一是從整合的主體看，其主體都是財(cái)政部門；二是從整合的體系看，其研究對(duì)象基本都是財(cái)政支出；三是從整合的核心看，都是財(cái)政資金的過(guò)程管理和結(jié)果管理（預(yù)算安排、資金劃撥、資金運(yùn)行、?？顚Ｓ?、內(nèi)部管理制度以及執(zhí)行結(jié)果等方面）；四是從整合的終極目標(biāo)看，都是為了加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)政資金使用效益和效率，促進(jìn)財(cái)政資金合規(guī)、安全、有效，使有限的政府財(cái)力最大限度的發(fā)揮運(yùn)行效率。

二、基本做法、成效

1、整合組織機(jī)構(gòu)。為加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，上虞市早于2000年成立財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)——上虞市財(cái)政稽查大隊(duì)，為財(cái)政局直屬法人事業(yè)單位，定編15人。2005年起，為進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用績(jī)效，逐步把績(jī)效評(píng)價(jià)工作納入財(cái)政管理視角，經(jīng)審批同意，于2005年9月在財(cái)政局內(nèi)部增設(shè)績(jī)效評(píng)估科，與預(yù)算科合署辦公，具體負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)政策制定、評(píng)價(jià)計(jì)劃安排、評(píng)價(jià)組織實(shí)施等工作。2006年7月，為最大程度的發(fā)揮、利用好績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督兩種資源，取得最佳的監(jiān)督效果，著手進(jìn)行監(jiān)督資源的整合，將財(cái)政稽查大隊(duì)與績(jī)效評(píng)估科“合二為一”，實(shí)行“二塊牌子一套人馬”，財(cái)政稽查大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)兼任績(jī)效評(píng)估科科長(zhǎng)，探索開(kāi)展監(jiān)督工作“一體化”路子。

2、整合職責(zé)職能。機(jī)構(gòu)整合到位后，為進(jìn)一步理順、明晰財(cái)政內(nèi)部各部分在財(cái)政監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)方面的職責(zé)職能，推行內(nèi)部首席責(zé)任科室制度。明確規(guī)定，財(cái)政稽查大隊(duì)（績(jī)效評(píng)估科）為組織實(shí)施財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的專職機(jī)構(gòu)，凡以財(cái)政局名義對(duì)外組織實(shí)施的所有監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)工作均由財(cái)政稽查大隊(duì)（績(jī)效評(píng)價(jià)科）具體負(fù)責(zé)落實(shí)。

3、整合制度體系。為保證整合出成效、出業(yè)績(jī)，確保各項(xiàng)工作順利推進(jìn)，在明晰機(jī)構(gòu)、明晰職責(zé)職能的前提下，及時(shí)建立健全一系列有利于整合工作的規(guī)章制度，如工作例會(huì)制度、信息反饋制度、內(nèi)部工作協(xié)調(diào)制度、掛鉤聯(lián)系科室制度、成果應(yīng)用制度、考核獎(jiǎng)懲及責(zé)任追究制度等。規(guī)范工作流程，建立工作運(yùn)行機(jī)制，確保整合工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，形成合力。

4、整合計(jì)劃管理。年度財(cái)政監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)工作計(jì)劃做到“四同”，即同謀劃、同部署、同推進(jìn)、同落實(shí)。避免各自為政，各唱各的調(diào)，單打獨(dú)斗，重復(fù)檢查與評(píng)價(jià)。

5、整合組織方式。對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目的監(jiān)督檢查，除了上級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一布置下達(dá)的檢查任務(wù)、公民舉報(bào)案件以及其他特殊個(gè)案外，對(duì)于一般性項(xiàng)目，實(shí)行先績(jī)效后稽查的組織方式。具體整合方式有三種：一是對(duì)于財(cái)政直接評(píng)價(jià)或重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，評(píng)價(jià)結(jié)果在良好以下的，針對(duì)存在的問(wèn)題，直接轉(zhuǎn)入財(cái)政稽查，啟動(dòng)財(cái)政監(jiān)督檢查程序，發(fā)出《財(cái)政檢查通知書》。二是對(duì)于項(xiàng)目單位績(jī)效自評(píng)或主管部門評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，評(píng)價(jià)結(jié)果在良好及以下的，且評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要體現(xiàn)在有違政策法規(guī)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、有違財(cái)政財(cái)務(wù)管理規(guī)定等的，作為財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象，發(fā)出《財(cái)政檢查通知書》，啟動(dòng)財(cái)政監(jiān)督檢查程序，進(jìn)行重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)內(nèi)容的專案檢查。三是對(duì)于委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，待中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)結(jié)束后，一律啟動(dòng)財(cái)政監(jiān)督程序，對(duì)中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量進(jìn)行反檢制，對(duì)查出的重大問(wèn)題追究中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)責(zé)任，依法依規(guī)進(jìn)行處理處罰。

6、整合成果應(yīng)用?？?jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督結(jié)果的整合，一般采取三種方式：一是對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀的項(xiàng)目，不再啟動(dòng)財(cái)政監(jiān)督程序，直接以評(píng)價(jià)結(jié)果為最終標(biāo)準(zhǔn)。二是對(duì)于直接評(píng)價(jià)或重點(diǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果為良好以下的，根據(jù)財(cái)政監(jiān)督檢查情況，以財(cái)政監(jiān)督檢查結(jié)果為最終標(biāo)準(zhǔn)。三是對(duì)于委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政監(jiān)督檢查的最終結(jié)果，依據(jù)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)條例，按照法定程序，對(duì)中介機(jī)構(gòu)作出嚴(yán)厲的行政處罰，對(duì)項(xiàng)目單位或主管部門責(zé)令限期整改。四是監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)的最終結(jié)果同規(guī)范財(cái)政管理、完善修訂制度、預(yù)算安排等緊密掛鉤。

7、整合信息披露。整合信息披露平臺(tái)，專門編輯《情況反映》，對(duì)財(cái)政檢查或績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為及其處理處罰情況、因決策管理不善或損失浪費(fèi)等導(dǎo)致財(cái)政資金使用績(jī)效不高等問(wèn)題及時(shí)通過(guò)《情況反映》進(jìn)行信息披露。理性分析存在問(wèn)題，客觀提出完善建議，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策做好參謀，為完善財(cái)政管理、提高資金使用績(jī)效、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律提供保障。

經(jīng)過(guò)近三年多來(lái)的實(shí)踐與探索，整合工作取得了積極成效：

1、財(cái)政大監(jiān)督格局基本形成?？?jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督，同屬于預(yù)算監(jiān)督體系范疇。整合之前，績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督，自成一體，單兵作戰(zhàn)，窄職能，多機(jī)構(gòu)，形不成合力，發(fā)揮不了整體效能。整合之后，再造工作流程，兩種資源得以合理配置和優(yōu)化配置，相互滲透，互為補(bǔ)充，呈現(xiàn)“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”特征，監(jiān)督職能的綜合性更強(qiáng)，監(jiān)督機(jī)制更加靈活、有效。通過(guò)整合，使原本就缺乏的監(jiān)督資源集中使用、相機(jī)運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了工作目標(biāo)同向，工作環(huán)節(jié)相互銜接，工作方法統(tǒng)一協(xié)調(diào)，工作成果互為共用，工作信息相互共享，大監(jiān)督格局初步形成。

2、績(jī)效監(jiān)督的威懾力明顯增強(qiáng)?？?jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)全新的工作，處于起步階段，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循，更多的是需要“摸著石子過(guò)河”、積極探索實(shí)踐，一些傳統(tǒng)的、固有的觀念給績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展帶來(lái)相當(dāng)大的阻力。財(cái)政資金是“唐僧肉”，只要不違法，不吃白不吃。由于評(píng)價(jià)工作缺乏相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章的支撐，工作缺乏硬約束，執(zhí)法主體存爭(zhēng)議，財(cái)政部門顯得底氣不足，放不開(kāi)手腳，直接影響了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開(kāi)展。整合后，績(jī)效評(píng)價(jià)充分借助財(cái)政監(jiān)督的“法律資源”優(yōu)勢(shì)，對(duì)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重違法違規(guī)現(xiàn)象的，按流程轉(zhuǎn)入財(cái)政稽查環(huán)節(jié)，依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等相關(guān)法規(guī)規(guī)定作出必要的處理處罰。通過(guò)整合，較好的彌補(bǔ)了現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)法律支撐的缺位，績(jī)效評(píng)價(jià)的威懾作用得到有效體現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督為績(jī)效評(píng)價(jià)提供了“無(wú)縫隙”的保障。

3、監(jiān)督“問(wèn)責(zé)制”機(jī)制逐漸形成。整合之前，監(jiān)督資源散布于財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)以及各業(yè)務(wù)科室之間，監(jiān)督職能交叉、分散，推諉扯皮，協(xié)調(diào)困難，重復(fù)檢查與評(píng)價(jià)，降低行政效率，加大行政成本，既不利于集中統(tǒng)一管理，又不利于“問(wèn)責(zé)制”機(jī)制的落實(shí)。整合之后，職責(zé)職能更加清晰明了，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的運(yùn)行機(jī)制，提高了行政效能。通過(guò)整合，逐步探索、構(gòu)建起了一種新型的財(cái)政支出監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)、樹(shù)立監(jiān)督權(quán)威和落實(shí)責(zé)任追究具有重要意義。

4、促進(jìn)了工作思路和方式的轉(zhuǎn)變。監(jiān)督資源的整合，在整個(gè)財(cái)政大改革的進(jìn)程之中，只是這“龐大工程”中的一小步，雖如此，卻是重要的一步。 改革步伐雖小卻意義重大。上虞市的資源整合工作，領(lǐng)導(dǎo)重視，方法得當(dāng)，措施有力，立足于財(cái)政改革大局和財(cái)政管理實(shí)際思考研究問(wèn)題、部署安排工作。通過(guò)整合，統(tǒng)一了思想，提升了對(duì)監(jiān)督資源整合重要性的認(rèn)識(shí)，工作的思路與方式得到了進(jìn)一步的拓展和啟迪。

三、整合得到的幾點(diǎn)啟示

1、整體大于部分之和。從上虞現(xiàn)階段情況看，經(jīng)過(guò)多年努力，以部門預(yù)算為龍頭的預(yù)算編制體系、以國(guó)庫(kù)集中支付為龍頭的預(yù)算執(zhí)行體系和以財(cái)政監(jiān)督績(jī)效評(píng)價(jià)為龍頭的預(yù)算監(jiān)督體系“三位一體”的財(cái)政管理運(yùn)行體系框架已基本形成。財(cái)政監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算監(jiān)督體系的組成部分，只有實(shí)現(xiàn)兩者資源的整合職能的融合，找到結(jié)合點(diǎn)，才能相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，相得益彰，形成合力，獲得“1+1＞2”的集合效應(yīng)。

2、遵循先易后難原則。實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)資源整合，不可能一蹴而就，應(yīng)循序漸進(jìn)，先易后難，積極探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，有序推進(jìn)。結(jié)合日常工作實(shí)際，應(yīng)注重處理好以下幾個(gè)問(wèn)題：一是工作理念問(wèn)題。對(duì)監(jiān)督資源實(shí)施整合，可以說(shuō)是財(cái)政內(nèi)部的一次自我革命，因此必須注重理念的創(chuàng)新，思想的統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)的重視，有一個(gè)良好的整合氛圍，這是前提和關(guān)鍵。二是要穩(wěn)步有序?qū)嵤Ｓ捎谪?cái)政支出包羅萬(wàn)象，每一個(gè)監(jiān)督或評(píng)價(jià)對(duì)象又都有其自身的工作特點(diǎn)，加上整合后的財(cái)政支出監(jiān)督方式完全顛覆了以前財(cái)政監(jiān)管的模式，因此應(yīng)遵循先試點(diǎn)待條件成熟再逐步推開(kāi)的原則。試點(diǎn)對(duì)象一般宜選擇在已建有管理制度，監(jiān)督與評(píng)價(jià)有據(jù)可依的財(cái)政專項(xiàng)資金中確定，真正在“求實(shí)效”上發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3、完善配套制度建設(shè)。整合監(jiān)督資源，制度為先，規(guī)范為本，沒(méi)有一套完備的制度保障不行。在條件成熟的前提下，要逐步探索建立具體的操作辦法、業(yè)務(wù)流程、管理制度，明確整合的范圍、方式，結(jié)果的處理、應(yīng)用以及信息的反饋、管理等“一攬子”事宜，以保障“整合”工作的順利進(jìn)行。