清王朝在行政機構(gòu)設(shè)置上,有兩個機構(gòu)是歷代所無的,一為“軍機處”,這是集權(quán)的產(chǎn)物;一為“總理各國事務衙門”,則是開放的產(chǎn)物。
軍機處的前身可以追溯到康熙創(chuàng)設(shè)的“南書房”。南書房“擇詞臣才品兼優(yōu)者”入值,充皇帝顧問,“撰述諭旨”??滴醮伺e,已有將繼承自明制的“內(nèi)閣”與清王朝傳統(tǒng)的“議政王大臣會議”撇在一邊的意思。雍正繼位之后,棄南書房不用,另立軍機處,時為雍正七年(1729),因西北用兵,皇帝認為原來的傳宣承旨機構(gòu)——內(nèi)閣設(shè)于太和門外,有漏泄機密的風險,便在隆宗門內(nèi)設(shè)置軍機房,選擇辦事謹密的大臣入值繕寫諭旨,輔佐皇帝處理軍機要務。后軍機房改稱“辦理軍機處”,成為定制。
軍機處誕生于戰(zhàn)時,具有戰(zhàn)時體制的特色,同時也因襲了南書房的皇帝機要秘書處性質(zhì)。嚴格來說,軍機處并不是一個在編的官僚機構(gòu),因為它不設(shè)正式的衙署,只有一個簡單的值班場所,稱“值房”;也不置專官,軍機大臣(政務官)與軍機章京(事務員)均以原官“兼職”、“入值”的名義進入軍機處,既無品秩,也無俸祿,人選完全出自皇帝的自由意志,皇帝想叫誰入值,誰就是軍機大臣;皇帝當然也可以隨時叫軍機大臣退出軍機處,回到本衙門,不需要經(jīng)過任何程序。總之皇帝召之即來,揮之即去。軍機大臣的職務也只是承旨辦事,“只供傳述繕撰,而不能稍有贊畫于其間”,晚清的梁任公干脆將軍機處比喻為“寫字機器”:“軍機大臣之奉上諭,則如寫字機器將留聲機器所傳之聲,按字謄出耳。”
顯然,清王朝創(chuàng)設(shè)的軍機處跟漢唐兩宋的宰相機構(gòu)完全不同——宰相為政府之首腦,執(zhí)掌治理國家之大權(quán),并接受問責。以君主名義頒發(fā)的詔書,須經(jīng)宰相副署方能生效,否則便會受到群臣抵制。而政府的行政若出現(xiàn)失誤,受臺諫彈劾,則宰相要負起責任,引咎辭職。此為華夏傳統(tǒng)的宰相責任制,與軍機處有著天壤之別。即使跟明代的內(nèi)閣制相比,軍機處也是大異其趣:明內(nèi)閣雖然也具有秘書性質(zhì),但明中后期的內(nèi)閣已獲得了一定的決策權(quán),并且可以封駁皇帝的旨意;而軍機處完全只能按照皇帝的意思“傳述繕撰”,皇帝若說月亮是方的,軍機大臣絕不敢在諭旨上寫道:月亮有時候也是圓的。
毫無疑問,軍機處這樣的機構(gòu),非常便于皇帝乾綱獨斷。也因此,軍機處雖是因西北用兵而設(shè),屬于臨時性的機構(gòu),但戰(zhàn)事結(jié)束之后,軍機處并沒有裁撤,反而保留下來,取代原來的內(nèi)閣、南書房與議政王大臣會議,成為清王朝的權(quán)力中樞。如果清政府不是在十九世紀迎頭撞上一個“二千年未有之變局”,軍機處這一套機制大概還可以應付老大帝國的運轉(zhuǎn)。但十九世紀,西方列強破門而入,甚至在咸豐十年(1860),英法聯(lián)軍還攻破北京城,咸豐帝只好帶著后妃皇子、王公大臣倉皇“北狩”,留下恭親王在北京與洋人交涉。
咸豐十年年底,英法聯(lián)軍從北京撤走,恭親王向遠在熱河的咸豐上了一道奏折,請求成立“總理各國事務衙門”,負責辦理洋務:“近年各路軍機絡繹,外國事務,頭緒紛繁,駐京以后,若不悉心經(jīng)理,專一其事,必致辦理延緩,未能悉協(xié)機宜。”這一建議獲得咸豐批準,不過它的成立則是同治元年二月(1862年3月)的事了。此時咸豐已在熱河行宮病逝,恭親王與他的嫂子慈禧太后聯(lián)手,以迅雷不及掩耳之勢,發(fā)起政變,搞倒咸豐臨終安排好的顧命大臣——肅順集團,完成了一輪漂亮的權(quán)力洗牌,建立了“同治”體制:由慈禧垂簾聽政,恭親王主政軍機處與總理衙門,開始洋務變法。
總理衙門的組織機制模仿軍機處,“一切均仿照軍機處辦理”,由恭親王總領(lǐng),設(shè)總理大臣、總理大臣上行走、總理大臣學習上行走及總辦章京、幫辦章京、章京。“行走”,即帶有“入值”性質(zhì),非專官。其職權(quán)最初為主持外交與通商事務,似乎是一個外事機構(gòu),但晚清之世,外事牽動內(nèi)政,開放拽著改革跑,外交勢必牽涉到通商,通商勢必牽涉到洋務實業(yè),辦洋務勢必牽涉到培養(yǎng)新型人材,養(yǎng)人材勢必牽涉到公派留學生,形成變革的連鎖反應。所以,大凡修鐵路、開礦山、辦工廠、辦學校、公派留學生等事務,都歸總理衙門管轄。為強化總理衙門的權(quán)力,恭親王還建議由軍機大臣兼領(lǐng)總理大臣:“軍機承書諭旨,非兼領(lǐng)其事恐有歧誤,請一并兼管。”總理衙門實際上已經(jīng)是領(lǐng)導洋務運動的決策與執(zhí)行班子。晚清出現(xiàn)的“同治中興”,即由總理衙門統(tǒng)率的洋務變法所啟動。
如果說,新設(shè)置的總理衙門為晚清的近代化轉(zhuǎn)型提供了驅(qū)動力的話,那么原來的軍機處則構(gòu)成了清王朝在政制上脫胎換骨的擋路石。清末議改官制,慈禧即定下“五不議”的基調(diào):軍機處事不議,內(nèi)務府事不議,八旗事不議,翰林院事不議、大監(jiān)事不議。后面四個“不議”無關(guān)緊要,唯“軍機處事不議”,新政便無從展開。清末新政的目標是建立“責任內(nèi)閣”,但軍機處與責任內(nèi)閣的距離實在太遙遠了,如果說,華夏傳統(tǒng)的宰相負責制距責任內(nèi)閣制還有“最后一公里”的話,明內(nèi)閣跟近代責任內(nèi)閣至少有一百公里距離,被梁啟超比喻為“寫字機器”的軍機處就更不用說了。
宰相副署權(quán)是責任內(nèi)閣的邏輯起點。用任公的話來說,西方君主立憲國的國務大臣副署之制,是為“明大臣之責任”,代君主負行政責任,“大臣認為不當發(fā)布之詔敕,可以拒不副署”,“爭之不得,則辭職耳”。光緒三十四年(1908),清廷試圖讓軍機大臣副署詔書,當時的資政院議員便提出疑問:“副署之事是否與各國副署相同?上代君主負責任,下對資政院負責任?”問得前來資政院接受質(zhì)詢的軍機大臣朗貝勒不知所措:“方才這位議員所說的話,本大臣聽不甚懂。如果是副署問題,將來可用文書答復。”最后軍機處的答復是,軍機處乃照舊制行事,無責任可負。這個答復并沒有說錯,因為軍機處跟責任內(nèi)閣確實是風牛馬不相及的兩回事。
清末十年新政最終在辛亥年折戟沉沙,固然是革命風起云涌的原故,也是軍機處所代表的清王朝皇權(quán)專制傳統(tǒng)太過于頑固所導致,這一政體要更新為責任內(nèi)閣制,非對滿清皇權(quán)加以傷筋動骨的改造不可,有切膚之痛的清廷自然對新政欲迎還拒,拖拖拉拉,走一步,退大半步。最終錯失轉(zhuǎn)型的良機,大失人心,連一直“不肯以皇室為射鵠”的?;逝闪簡⒊?,也對清廷心生絕望。辛亥年若非原來的立憲派紛紛倒戈,區(qū)區(qū)革命黨人又安能成事?
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