隨著城市化進(jìn)程的加快，作為建筑市場(chǎng)最主要部分住宅小區(qū)和商住樓（以下簡(jiǎn)稱小區(qū)）的建設(shè)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢(shì)。配套齊全服務(wù)功能齊備的小區(qū)為居民提供了一個(gè)良好的居住和生活環(huán)境。居民選擇購(gòu)買住房，著重看配套設(shè)施是否齊全，服務(wù)功能是否完備。房地產(chǎn)開發(fā)商也以配套設(shè)施和服務(wù)功能等做為賣點(diǎn)來(lái)吸引消費(fèi)者進(jìn)行購(gòu)買。有些購(gòu)房入住小區(qū)的消費(fèi)者會(huì)發(fā)現(xiàn)想接入某通信運(yùn)營(yíng)商的電話和有線上網(wǎng)服務(wù)，但小區(qū)內(nèi)沒(méi)有這家通信運(yùn)營(yíng)商，只有其他一家通信運(yùn)營(yíng)商在提供服務(wù)。有些還會(huì)發(fā)現(xiàn)小區(qū)內(nèi)提供的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)差或者價(jià)格相對(duì)較高，想換個(gè)通信運(yùn)營(yíng)商，但卻被告知小區(qū)內(nèi)有且只有一個(gè)通信運(yùn)營(yíng)商提供服務(wù)。人們不僅要問(wèn)，為什么一入住小區(qū)，在通信服務(wù)方面就沒(méi)得選擇，到底是怎么回事？有些消費(fèi)者到工商部門進(jìn)行投訴或者要求開發(fā)商給個(gè)說(shuō)法，以維護(hù)他們的自主選擇消費(fèi)權(quán)利。無(wú)法進(jìn)駐小區(qū)開展經(jīng)營(yíng)的其他通信運(yùn)營(yíng)商也進(jìn)行投訴，要求制止開發(fā)商和某些通信運(yùn)營(yíng)商在小區(qū)內(nèi)合謀造成的“獨(dú)家”通信經(jīng)營(yíng)不公平競(jìng)爭(zhēng)行為。面對(duì)這種情況，工商行政管理部門怎樣認(rèn)定通信運(yùn)營(yíng)商和開發(fā)商行為的性質(zhì)并依法予以處理，以保護(hù)其他通信運(yùn)營(yíng)商和消費(fèi)者合法權(quán)益，則顯得非常重要。
一、小區(qū)內(nèi)通信設(shè)施投資主體和通信設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬
依據(jù)《電信條例》第四十六條第一款（城市建設(shè)和村鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)配套設(shè)置電信設(shè)施。建筑物內(nèi)的電信管線和配線設(shè)施以及建設(shè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的電信管道，應(yīng)當(dāng)納入建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)文件，并隨建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)施工與驗(yàn)收。所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入建設(shè)項(xiàng)目概算）規(guī)定，原信息產(chǎn)業(yè)部《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)電信管道和駐地網(wǎng)建設(shè)管理等有關(guān)問(wèn)題的通知》（信部規(guī)〔2005〕330號(hào)）（民用建筑的開發(fā)者和管理者應(yīng)當(dāng)將建筑物內(nèi)的電信管線和配線設(shè)施以及建設(shè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的電信管道等電信設(shè)施，納入建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)文件，并隨建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)施工與驗(yàn)收。所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入建設(shè)項(xiàng)目概算，并由建設(shè)項(xiàng)目出資人負(fù)責(zé)投資）規(guī)定，原信息產(chǎn)業(yè)部、建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范住宅小區(qū)及商住樓通信管線及通信設(shè)施建設(shè)的通知》（信部聯(lián)規(guī)〔2007〕24號(hào)）（為保障消費(fèi)者的合法權(quán)益,滿足廣大電信用戶使用通信設(shè)施的需要,住宅小區(qū)及商住樓應(yīng)同步建設(shè)建筑規(guī)劃用地紅線內(nèi)的通信管道和樓內(nèi)通信暗管,暗線,建設(shè)并預(yù)留用于安裝通信線路配線設(shè)備的集中配線交接間,所需投資一并納入相應(yīng)住宅小區(qū)或商住樓的建設(shè)項(xiàng)目概算,并作為項(xiàng)目配套設(shè)施統(tǒng)一移交）規(guī)定，建筑規(guī)劃用地紅線內(nèi)上述通信設(shè)施應(yīng)由開發(fā)商進(jìn)行投資建設(shè)并計(jì)入小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目概算,成本則分?jǐn)偟綐I(yè)主購(gòu)房款中，等小區(qū)建設(shè)完畢應(yīng)作為項(xiàng)目配套設(shè)施統(tǒng)一進(jìn)行移交。依據(jù)以上規(guī)定，開發(fā)商是小區(qū)通信設(shè)施的投資主體，即誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)投資。
依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第七十三條（建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有）規(guī)定，《物業(yè)管理?xiàng)l例》第二十七條 (業(yè)主依法享有的物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)或者使用權(quán)，建設(shè)單位不得擅自處分) 規(guī)定,小區(qū)內(nèi)通信設(shè)施屬公用設(shè)施,應(yīng)歸全體業(yè)主共有,產(chǎn)權(quán)屬全體業(yè)主所有。業(yè)主購(gòu)房款中含有通信設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，即業(yè)主共同出資建設(shè)了小區(qū)內(nèi)的通信設(shè)施，其產(chǎn)權(quán)就應(yīng)歸全體業(yè)主這個(gè)小區(qū)內(nèi)的“集體”所有。同時(shí)，依據(jù)信部聯(lián)規(guī)〔2007〕24號(hào)文規(guī)定（房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè),項(xiàng)目管理者不得就接入和使用住宅小區(qū)和商住樓內(nèi)的通信管線等通信設(shè)施與電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)簽訂壟斷性協(xié)議,不得以任何方式限制其他電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)的接入和使用,不得限制用戶自由選擇電信業(yè)務(wù)的權(quán)利），小區(qū)建筑規(guī)劃用地紅線內(nèi)通信設(shè)施應(yīng)由開發(fā)商投資，等小區(qū)建成交付使用后，多家通信運(yùn)營(yíng)商可以使用開發(fā)商預(yù)留的通信接入端囗平等進(jìn)駐，公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者可以自愿選擇通信運(yùn)營(yíng)商接受其服務(wù)。事實(shí)上，小區(qū)建筑用地規(guī)劃紅線內(nèi)通信設(shè)施并非開發(fā)商投資，大多由一家通信運(yùn)營(yíng)商投資，并取得通信設(shè)施的所有權(quán)，形成獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的局面。
二、通信運(yùn)營(yíng)商投資小區(qū)內(nèi)通信設(shè)施的原因
一個(gè)小區(qū)開發(fā)建設(shè)時(shí)，供水、電、暖、氣及通信等公用配套設(shè)施建設(shè)都同步進(jìn)行。供水、電、暖、氣等公用企業(yè)基本上仍為獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，這些公用企業(yè)因?yàn)闆](méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，在小區(qū)建設(shè)時(shí)不會(huì)在里面進(jìn)行投資。開發(fā)商只有按設(shè)計(jì)規(guī)劃要求，自己投資供水、電、暖、氣配套設(shè)施。在通信市場(chǎng)中通信運(yùn)營(yíng)商是多家的，在提供通信服務(wù)方面就會(huì)存在多家通信運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)的局面。一些通信運(yùn)營(yíng)商為擴(kuò)大市場(chǎng)占有率而進(jìn)行“圈地”，用合同等形式和開發(fā)商約定在小區(qū)內(nèi)獨(dú)家進(jìn)行通信設(shè)施投資，并取得通信設(shè)施所有權(quán)。而開發(fā)商為了減少開發(fā)成本，更會(huì)樂(lè)意讓通信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行投資。等小區(qū)建成并移交使用后，因通信設(shè)施所有權(quán)屬某通信運(yùn)營(yíng)商所有，該通信運(yùn)營(yíng)商不會(huì)讓其他的通信運(yùn)營(yíng)商利用其建成的通信設(shè)施進(jìn)駐小區(qū)開展經(jīng)營(yíng)，以其在小區(qū)內(nèi)獨(dú)家通信經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)獲取最大利潤(rùn)。其他的通信運(yùn)營(yíng)商面對(duì)人家的“勢(shì)力范圍”只能是望而卻步，而消費(fèi)者更是無(wú)法選擇，只得接受一家通信運(yùn)營(yíng)商提供的通信服務(wù)。
三、對(duì)通信運(yùn)營(yíng)商和開發(fā)商行為性質(zhì)的認(rèn)定和處罰依據(jù)
通信運(yùn)營(yíng)商為爭(zhēng)取交易機(jī)會(huì)，以投資為手段，投資本不應(yīng)該屬于自己投資范圍的小區(qū)內(nèi)通信設(shè)施，以達(dá)到在小區(qū)內(nèi)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)通信業(yè)務(wù)之目的，其行為是否構(gòu)成商業(yè)賄賂？從商業(yè)賄賂行為構(gòu)成要件來(lái)看，商業(yè)賄賂的主體是參與市場(chǎng)交易活動(dòng)的單位或其個(gè)人，通信運(yùn)營(yíng)商和開發(fā)商都是取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，參與市場(chǎng)交易的單位；主觀方面是為了通過(guò)收買達(dá)到銷售或購(gòu)買商品的目的。通信運(yùn)營(yíng)商在小區(qū)內(nèi)投資，目的就是進(jìn)行通信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)；客體方面表現(xiàn)為通信運(yùn)營(yíng)商通過(guò)投資通信設(shè)施，取得小區(qū)內(nèi)獨(dú)家通信經(jīng)營(yíng)權(quán)利，排擠其他通信運(yùn)營(yíng)商，剝奪消費(fèi)者的自主選擇權(quán)，其行為背離了誠(chéng)實(shí)信用原則和公認(rèn)的商業(yè)道德，損害了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)準(zhǔn)則，損害了其他經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，擾亂了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序?？陀^方面即具體行為表現(xiàn)為通信運(yùn)營(yíng)商采用投資手段買通開發(fā)商。根據(jù)以上分析，通信運(yùn)營(yíng)商和開發(fā)商行為違反了《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條第一款和《關(guān)于禁止商業(yè)賄賂行為的暫行規(guī)定》第四條規(guī)定，通信運(yùn)營(yíng)商構(gòu)成商業(yè)賄賂中的行賄行為，開發(fā)商則構(gòu)成收受商業(yè)賄賂行為。應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十二條、《關(guān)于禁止商業(yè)賄賂行為的暫行規(guī)定》第九條規(guī)定進(jìn)行處罰。
四、調(diào)查取證中應(yīng)收集的基本證據(jù)
一是通信運(yùn)營(yíng)商和開發(fā)商雙方簽訂的通信投資協(xié)議等合同?？勺C明通信運(yùn)營(yíng)商在小區(qū)建筑用地規(guī)劃紅線內(nèi)進(jìn)行投資，以及投資通信設(shè)施的范圍，取得的獨(dú)家通信經(jīng)營(yíng)權(quán)利。其中，有些協(xié)議中使用類似“獨(dú)家”字眼，明確規(guī)定開發(fā)商只允許投資通信運(yùn)營(yíng)商在小區(qū)內(nèi)進(jìn)行通信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。有些為避開不公平競(jìng)爭(zhēng)的嫌疑，不在條款中進(jìn)行類似的約定，但是協(xié)議中約定通信運(yùn)營(yíng)商在小區(qū)內(nèi)進(jìn)行投資并取得通信設(shè)施的所有權(quán)也表明了其“獨(dú)家”的性質(zhì)。
二是開發(fā)商開發(fā)小區(qū)成本明細(xì)賬。可證明開發(fā)商在開發(fā)小區(qū)時(shí)，未在通信設(shè)施方面進(jìn)行投資。
三是通信運(yùn)營(yíng)商在小區(qū)內(nèi)進(jìn)行通信設(shè)施建設(shè)的技術(shù)文件，和施工單位（通信運(yùn)營(yíng)商一般做為建設(shè)單位將工程發(fā)包給施工單位）簽訂的施工合同，投資通信設(shè)施購(gòu)入設(shè)備原材料財(cái)務(wù)證明，拔付施工單位工程款的財(cái)務(wù)證明，通信設(shè)施工程入固定資產(chǎn)賬證明和有關(guān)工程圖紙?？勺C明通信運(yùn)營(yíng)商是投資主體，以及投資的數(shù)額，已入固定資產(chǎn)賬可證明產(chǎn)權(quán)歸屬通信運(yùn)營(yíng)商所有。
四是施工單位在小區(qū)內(nèi)從事通信設(shè)施建設(shè)的證據(jù)。主要為施工合同，進(jìn)行施工的技術(shù)性文件以及拔入工程款的憑證?？勺C明施工單位為通信運(yùn)營(yíng)商在小區(qū)內(nèi)進(jìn)行施工，且由通信運(yùn)營(yíng)商將工程款拔給施工單位，而非由開發(fā)商拔付。
五是在小區(qū)通信業(yè)務(wù)開通時(shí)，可由投資的通信運(yùn)營(yíng)商、開發(fā)商和小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)行證明其他通信運(yùn)營(yíng)商沒(méi)有進(jìn)駐小區(qū)經(jīng)營(yíng)。必要時(shí)，也可以到當(dāng)?shù)貏e的通信運(yùn)營(yíng)商取得沒(méi)有進(jìn)駐和無(wú)法進(jìn)駐的證明。同時(shí)，還要對(duì)各個(gè)涉案當(dāng)事人進(jìn)行詢問(wèn)，對(duì)所有的證據(jù)進(jìn)行“串聯(lián)”互相印證以形成證據(jù)鏈。以上證據(jù)只為基本的，具體到個(gè)案，如果通信設(shè)施的投資主體是開發(fā)商，開發(fā)商再以租賃的形式，采取和通信運(yùn)營(yíng)商簽訂收取租賃費(fèi)的“排他性”協(xié)議方式，或者通信運(yùn)營(yíng)商在小區(qū)內(nèi)進(jìn)行部分投資以控制小區(qū)內(nèi)的通信經(jīng)營(yíng)權(quán)等要具體情況要具體分析，以便取得有關(guān)證據(jù)。
五、電信管道中的光線纜是否為收受商業(yè)賄賂的范圍
可以認(rèn)定為商業(yè)賄賂范圍的是開發(fā)商接收電信運(yùn)營(yíng)商提供的建筑物內(nèi)的電信管線和配線設(shè)施以及建設(shè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的電信管道的投資，對(duì)于通信運(yùn)營(yíng)商投資的電信管道中的線纜設(shè)施，是不是也可以認(rèn)定為商業(yè)賄賂的范圍。依據(jù)《電信條例》第四十六條第一款（城市建設(shè)和村鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)配套設(shè)置電信設(shè)施的）、信部規(guī)〔2005〕330號(hào)（民用建筑的開發(fā)者和管理者應(yīng)當(dāng)將建筑物內(nèi)的電信管線和配線設(shè)施以及建設(shè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的電信管道等電信設(shè)施，納入建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)文件）和信部聯(lián)規(guī)〔2007〕24號(hào)）（住宅小區(qū)及商住樓的通信管線等通信設(shè)施應(yīng)納入設(shè)計(jì)文件）規(guī)定，其本意是將所有的電信設(shè)施（含電信管道中的光線纜）納入商住小區(qū)設(shè)計(jì)文件，由開發(fā)商進(jìn)行投資。
2011年2月1日實(shí)施的《住宅區(qū)和住宅建筑內(nèi)通信設(shè)施工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB/T50605-2010，由住建部和國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局于2010年7月15日聯(lián)合發(fā)布，主編部門：工信部）條文說(shuō)明3（一般規(guī)定）中，3.0.2中指明，住宅區(qū)通信業(yè)務(wù)接入點(diǎn)的設(shè)置直接關(guān)系到工程界面的劃分，接入點(diǎn)可以根據(jù)通信網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃設(shè)于住宅區(qū)物業(yè)管理中心機(jī)房、樓內(nèi)電信間（或單元門囗、樓層、樓道待處）。在接入點(diǎn)處的配線設(shè)備與通信設(shè)備應(yīng)由電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供，并與住宅建筑內(nèi)的配線柜、配線架、配線箱等互通，實(shí)現(xiàn)用戶可以通過(guò)線纜跳接的方式自由選擇電信業(yè)務(wù)的權(quán)利。圖1-圖3列出了配線系統(tǒng)的構(gòu)成和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者之間的工程界面。
在圖2中，該標(biāo)準(zhǔn)指明，物業(yè)管理中心機(jī)房至住宅建筑采用一次配線到位的方式。通信業(yè)務(wù)接入點(diǎn)可以設(shè)置在住宅區(qū)的物業(yè)管理中心機(jī)房設(shè)備間或住宅建筑的電信間等處。此種情況下，室外地下通信管道和樓內(nèi)管槽、樓內(nèi)光纜與電纜、配線機(jī)柜、配線箱、家居配線箱、信息插座等通信設(shè)施由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資建設(shè)，并提供設(shè)備間和電信間。室外通信線纜、通信業(yè)務(wù)接入點(diǎn)處的通信設(shè)備、接入配線設(shè)備由電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者投資建設(shè)。如住宅區(qū)自建有計(jì)算機(jī)局域網(wǎng)，所需要的室外地下線纜也由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資建設(shè)。
在圖3中，該標(biāo)準(zhǔn)指明，一個(gè)配線交接區(qū)包括多個(gè)住宅建筑，交接區(qū)的配線設(shè)備設(shè)置于某一個(gè)住宅建筑內(nèi)（為配線柜/箱）或室外（為室外交接箱）。通信業(yè)務(wù)接入點(diǎn)則可以設(shè)置在住宅區(qū)的室外交接箱或物業(yè)管理中心機(jī)房設(shè)備間或各個(gè)住宅建筑的電信間等處。交接區(qū)配線設(shè)備如果設(shè)置在室內(nèi)，除了連接本住宅建筑的配線柜/架以外，還通過(guò)室外的線纜連接至其余各個(gè)住宅建筑內(nèi)的配線設(shè)備。這種情況下，室外地下通信管道和樓內(nèi)管槽、樓內(nèi)光纜與電纜、配線機(jī)柜、配線機(jī)架、配線箱、家居配線箱、信息插座等通信設(shè)施由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資建設(shè)，并提供設(shè)備間和電信間。室外通信線纜、室內(nèi)交接區(qū)配線設(shè)備及通信業(yè)務(wù)接入點(diǎn)處的通信商務(wù)與配線設(shè)備收電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者投資建設(shè)。如住宅區(qū)自建有計(jì)算機(jī)局域網(wǎng)，所需要的室外地下線纜也由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資建設(shè)。
因此，依據(jù)以上國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，一般情況下，應(yīng)由電信運(yùn)營(yíng)商提供，如果住宅區(qū)內(nèi)設(shè)有局域網(wǎng)，電信管道中的光線纜應(yīng)由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供，否則，則為收受商業(yè)賄賂的范圍。
六、綜合治理，確保通信市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，維護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益
在現(xiàn)階段，小區(qū)建筑市場(chǎng)中涉及通信商業(yè)賄賂行為應(yīng)該比較普遍，該行為阻礙了通信市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，干擾了通信經(jīng)營(yíng)者之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了通信技術(shù)的進(jìn)步和通信服務(wù)質(zhì)量的提高，更為嚴(yán)重的是損害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。應(yīng)采取以下方法綜合治理，確保通信市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，一是加大打擊力度，對(duì)商業(yè)賄賂行賄和受賄雙方都要進(jìn)行處罰，構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)應(yīng)將處理過(guò)程作為一個(gè)普法的好機(jī)會(huì)，教育雙方應(yīng)該依法經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)持公認(rèn)的商業(yè)道德。二是可以由工商部門牽頭，召開由紀(jì)委、監(jiān)察、建設(shè)、通信管理部門和通信運(yùn)營(yíng)商共同參加的座談會(huì)，達(dá)成共識(shí)，杜絕此類行為的發(fā)生。三是促成通信運(yùn)營(yíng)商之間簽訂協(xié)議，承諾在小區(qū)建設(shè)中不進(jìn)行投資，在已建成小內(nèi)平等進(jìn)駐、公平競(jìng)爭(zhēng)，給消費(fèi)者提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。四是對(duì)由通信運(yùn)營(yíng)商投資的通信設(shè)施，可以由開發(fā)商進(jìn)行購(gòu)買、業(yè)主進(jìn)行訴訟或其他方式確認(rèn)業(yè)主對(duì)其所有權(quán)，對(duì)外平等租賃，各通信運(yùn)營(yíng)商合法進(jìn)駐、公平競(jìng)爭(zhēng)，確保消費(fèi)者自主選擇權(quán)和業(yè)主的合法收益權(quán)。
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