農(nóng)村土地承包合同糾紛案件中經(jīng)常涉及合同中一方改變土地用途，將承包地用于永久性非農(nóng)用途，例如將承包地用于采礦等情況、實(shí)踐中大量存在土地出讓給本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，承租人并在該土地上建起房屋、廠房，也未獲得相關(guān)建筑審批手續(xù)。法官在此類案件糾紛中難以取舍。另一方當(dāng)事人提出訴訟主張排除妨害、停止侵害及恢復(fù)原狀等物權(quán)請(qǐng)求，法院面對(duì)這種情況常常困惑，如何確定改變土地用途的行為與合同效力之間的關(guān)系。該問題的討論具有理論和實(shí)踐意義。 “改變農(nóng)業(yè)用途”是流轉(zhuǎn)土地的受讓人將流轉(zhuǎn)受讓的土地用于非農(nóng)建設(shè)的行為。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)糾紛中改變農(nóng)業(yè)用途的案件，筆者認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)依法受理，從政策和全局的高度，充分認(rèn)識(shí)妥善解決農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要任務(wù)，是貫徹中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和糧食工作各項(xiàng)決策，保護(hù)農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)積極性的重要基礎(chǔ)，故應(yīng)對(duì)于改變農(nóng)業(yè)用途的土地承包流轉(zhuǎn)合同法院依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)無效為原則，特殊情況下才可以認(rèn)定為有效。 一、不得改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途，應(yīng)當(dāng)屬于強(qiáng)制性規(guī)定。《物權(quán)法》第一百二十八條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。《農(nóng)村土地承包法》第八條規(guī)定，農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護(hù)土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)；第三十三條第二項(xiàng)規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”；《重慶市實(shí)施<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法>辦法》第十四條第一款規(guī)定，承包方應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)：不得擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途；不得非法開山取石、采礦、煉焦、修廟、建祠、造墓或者建造以非農(nóng)業(yè)開發(fā)為目的的永久性建筑；第三十條第二項(xiàng)規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”；《農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第三條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益”；該法第第十二條規(guī)定：“受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定保護(hù)土地，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途”。可見，對(duì)于“改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途”，上述法律、法規(guī)和規(guī)章均使用了“不得”或者“禁止”一詞，從文義解釋當(dāng)屬“強(qiáng)制性規(guī)定”無疑。
二、進(jìn)一步探討該“強(qiáng)制性規(guī)定”是否屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定還是管理性強(qiáng)制性規(guī)定。第一，必須明確判定效力性強(qiáng)制性規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)務(wù)中通常采取正反兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)判斷。在肯定性識(shí)別上，首先的判斷標(biāo)準(zhǔn)是該強(qiáng)制性規(guī)定是否明確規(guī)定了違反的后果是合同無效，如果規(guī)定了違反的后果是導(dǎo)致合同無效，該規(guī)定屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。其次，法律、行政法規(guī)定雖然沒有規(guī)定違反將導(dǎo)致合同無效的，但如使合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會(huì)公共利益的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該規(guī)定是效力性強(qiáng)制性規(guī)定。
否定性識(shí)別上，應(yīng)當(dāng)明確法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定僅關(guān)系當(dāng)事人利益的，僅是為了行政管理或紀(jì)律管理需要的一般不屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。具體而言，對(duì)于否定性識(shí)別應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面考慮。首先，可以從強(qiáng)制性規(guī)定的立法目的進(jìn)行判斷，倘其目的是為了管理的需要而設(shè)置，并非針對(duì)行為內(nèi)容本身，則可以認(rèn)為并不屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。其次，也可以從強(qiáng)制性規(guī)定的調(diào)整對(duì)象來判斷該規(guī)定是否屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。一般而言，效力性強(qiáng)制性規(guī)定針對(duì)的都是行為內(nèi)容，管理性強(qiáng)制性規(guī)定很多時(shí)候單純限制的是主體的行為資格。另外判斷是否效力性強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)正反識(shí)別結(jié)合起來，還要考慮合同無效的其他原因，如公共利益和市場(chǎng)秩序的需要，即使屬于主體資格的強(qiáng)制性規(guī)定，仍應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，比如《保險(xiǎn)法》、《證券法》對(duì)從業(yè)資格的規(guī)定等。2009年7月7日最高人民法院《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下審理民商事合同糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)“應(yīng)當(dāng)綜合法律法規(guī)的意旨，權(quán)衡相互沖突的權(quán)益，諸如權(quán)益的種類、交易安全以及其所規(guī)定的對(duì)象等，綜合認(rèn)定強(qiáng)制性規(guī)定的類型?！蓖瑫r(shí)該意見明確規(guī)定“如果強(qiáng)制性規(guī)范規(guī)制的是合同行為本身即只要合同行為發(fā)生即決定地?fù)p害國家利益或社會(huì)公共利益的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。”實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的在判斷效力性強(qiáng)制性規(guī)定還是管理性強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)，必須采取利益衡量方法進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷。
第二，從正反識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)上判斷，改變農(nóng)業(yè)用途應(yīng)當(dāng)屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定的判定。根據(jù)前述法律、地方法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，并沒有明確違反了改變農(nóng)業(yè)用途的法律后果是合同無效的；再從立法目的上考量，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第六十條規(guī)定承包方違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)行政主管部門依法予以處罰。承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權(quán)制止，并有權(quán)要求承包方賠償由此造成的損失。該條立法目的是為了行政管理的需要而設(shè)置。但《農(nóng)村土地承包法》第一條規(guī)定該法的立法目的，是穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于我國廣大農(nóng)民而言，土地承包經(jīng)營權(quán)的意義更加顯著，因?yàn)橥恋貙?duì)于我國農(nóng)民具有三大重要意義：一、土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料；二、土地是農(nóng)民最基本的財(cái)產(chǎn)；三、土地是農(nóng)民最基本的社會(huì)保障。農(nóng)業(yè)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的重要意義，農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定事關(guān)全社會(huì)的穩(wěn)定大局，三農(nóng)問題的關(guān)鍵和實(shí)質(zhì)問題是農(nóng)民問題。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，是黨和國家農(nóng)村政策的基石，是充分發(fā)揮農(nóng)民積極性和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本保證。解決好農(nóng)民問題最重要的就是維護(hù)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)是廣大農(nóng)民安身立命的根本，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重要組成部分，是農(nóng)民依法受到憲法保護(hù)的基本人權(quán)。農(nóng)村土地的承包方式有兩種即家庭承包方式和其他方式承包，家庭承包方式關(guān)系到每個(gè)農(nóng)民的生存，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定大局。若認(rèn)定司法實(shí)務(wù)中認(rèn)定改變農(nóng)業(yè)用途的土地承包流轉(zhuǎn)合同有效，必然會(huì)構(gòu)成對(duì)我國農(nóng)村的穩(wěn)定產(chǎn)生極為重大的沖擊，某種意義上講，不利于我國農(nóng)村的改革和發(fā)展，不利提高農(nóng)民的生活水平，不利于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。改變農(nóng)業(yè)用途的強(qiáng)制性規(guī)定，是針對(duì)行為內(nèi)容作出的，并不是針對(duì)單純限制的是主體的行為資格作出的，任何人只要作出該改變農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)用途的，均應(yīng)當(dāng)無效。故從否定性識(shí)別上來判斷，改變農(nóng)業(yè)用途的強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。
第三，從社會(huì)公共利益的范疇，采取利益衡量方法進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷，改變土地農(nóng)業(yè)用途的強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。利益衡量，從宏觀層面上，是根據(jù)內(nèi)在的價(jià)值理解、批判、接受民法的研究方法；從微觀層面上，是通過個(gè)別糾紛的解決，在考慮法律外在價(jià)值同時(shí)生成法律的技法。［日］大村敦志著：《民法總論》，江溯、張立燕譯，北京大學(xué)出版社2004年版第103頁。現(xiàn)實(shí)中經(jīng)?？梢钥吹椒芍皇菍?duì)合同的一方當(dāng)事人做出的禁止某種行為的規(guī)定。這種情況下訂立的合同是否有效，取決于合同雙方當(dāng)事人是否有意識(shí)、有目的地違背法律的這些規(guī)定形成了一致協(xié)議。此時(shí)，有必要適用法律行為制度所確立的意思表示的規(guī)則。是否無效，應(yīng)取決于公共政策的考慮，而公共政策是為了防止這種合同中無辜的一方因合同的語言、范圍以及目的受到損害的目的以及其他目的制定的。從土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和目的看，土地承包經(jīng)營權(quán)是指承包人通過與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包協(xié)議所取得的對(duì)農(nóng)村土地享有的占用、使用、收益的權(quán)利。其客體屬于農(nóng)用地，目的系用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。任何改變土地農(nóng)業(yè)用途的協(xié)議，與土地承包經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)屬性相沖突。即使在進(jìn)行轟轟烈烈的農(nóng)村改革試驗(yàn)過程中，均強(qiáng)調(diào)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。如在重慶市正式獲準(zhǔn)建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后，重慶市工商行政管理局出臺(tái)的《關(guān)于服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見》第十六條規(guī)定,支持探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式，在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社、有限責(zé)任公司等。合同無效的本質(zhì)是國家對(duì)契約自由的干涉，屬于因?yàn)槟稠?xiàng)重大社會(huì)公共利益對(duì)于對(duì)于私人自治予以限制，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)私法自治主體利益的維護(hù)，私法自治與國家管制的平衡，實(shí)現(xiàn)法律調(diào)整的有機(jī)性與體系性來理解。即無效合同的判定的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)系于重大社會(huì)公共利益的發(fā)現(xiàn)和權(quán)衡之上。判定違法合同效力的正確路徑應(yīng)當(dāng)是：一、對(duì)于違法合同損害的社會(huì)公共利益的發(fā)現(xiàn)；二、基于比例原則對(duì)違法合同所損害的社會(huì)公共利益與當(dāng)事人的私人利益進(jìn)行權(quán)衡，作出是否應(yīng)當(dāng)將合同判定為無效。當(dāng)事人在土地承包流轉(zhuǎn)合同中約定改變土地的農(nóng)業(yè)用途，明顯損害了國家對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行管制目的。若行為人違反了法律禁止某種客體作為法律行為標(biāo)的的禁止強(qiáng)行性規(guī)定，則該行為應(yīng)絕對(duì)無效。《物權(quán)法》第四十三條規(guī)定：“ 國家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地?！边@是國家禁止改變耕地用途強(qiáng)行性規(guī)定，如果這種合同客體得以履行，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益。實(shí)際上，即使許多從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民收入高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由于非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定，流動(dòng)性大，農(nóng)民把土地作為最后保障，但仍不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。如果通過允許土地流轉(zhuǎn)協(xié)議改變土地的農(nóng)業(yè)用途，對(duì)我國十八億畝耕地的紅線會(huì)產(chǎn)生重大沖擊，從某種意義上將，最終可能導(dǎo)致大批農(nóng)民失去基本生活保障的土地。
三、改變農(nóng)業(yè)用途的土地承包流轉(zhuǎn)合同的具體情況分析
第一，若雙方在土地承包流轉(zhuǎn)協(xié)議中明確約定改變農(nóng)業(yè)用途的土地承包流轉(zhuǎn)合同，依照前述理由，依法應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。如本院審理冉仕芳承包戶與冉興發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛一案，轉(zhuǎn)讓土地的受讓人冉興發(fā)是城鎮(zhèn)居民，受讓后將土地用于建房，轉(zhuǎn)讓人請(qǐng)求認(rèn)定合同無效的，法院予以支持。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見》第二條第二項(xiàng)規(guī)定，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)案件中，對(duì)于改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的流轉(zhuǎn)行為，要依法確認(rèn)無效。但審判實(shí)務(wù)中針對(duì)協(xié)議中約定改變土地的農(nóng)業(yè)用途，但事后特別在一審法院法庭辯論終結(jié)前，改變土地用途的一方已經(jīng)通過行政審批獲得建設(shè)用地使用權(quán)或宅基地使用權(quán)的情況如何處理。一種情況認(rèn)為，是違反法律效力性強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)至始無效，不管事后如何補(bǔ)救均應(yīng)認(rèn)定無效；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖雙方在土地承包流轉(zhuǎn)協(xié)議中明確約定改變農(nóng)業(yè)用途，但由于事后改變土地用途的一方已經(jīng)依法通過了行政審批許可，根據(jù)《物權(quán)法》第一百二十八條規(guī)定，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。即經(jīng)過依法批準(zhǔn)的，可以將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。另一方主張請(qǐng)求確認(rèn)該流轉(zhuǎn)協(xié)議無效的理由已經(jīng)不成立，即使該協(xié)議不再具有違法性，法院應(yīng)當(dāng)不支持其訴訟請(qǐng)求。筆者贊同后一種觀點(diǎn)。當(dāng)然，即使流轉(zhuǎn)雙方未在流轉(zhuǎn)協(xié)議中明確約定改變土地的農(nóng)業(yè)用途，但雙方故意為了規(guī)避法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，明知系改變土地農(nóng)業(yè)用途的流轉(zhuǎn)合同，但故意不在協(xié)議中約定用于非農(nóng)建設(shè)用地，其實(shí)質(zhì)是以合法形式掩蓋非法目的的行為，當(dāng)然該流轉(zhuǎn)協(xié)議依法應(yīng)認(rèn)定無效。例如2008年馮某某與陳某某簽訂“土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議”約定：馮某某自愿將其承包責(zé)任地小地名為“尖角”的使用權(quán)永久性轉(zhuǎn)讓給陳某某使用，面積為301平方米，轉(zhuǎn)讓單價(jià)為110元/平方米，轉(zhuǎn)讓價(jià)金共計(jì)33110元。雖協(xié)議中未明確約定改變農(nóng)用地的性質(zhì)，但雙方均知道陳某某受讓的目的根本不是為了農(nóng)業(yè)用途，主要是用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的目的即建房。筆者認(rèn)為協(xié)議應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。
第二，若雙方在土地承包流轉(zhuǎn)協(xié)議中未約定改變農(nóng)業(yè)用途的土地承包流轉(zhuǎn)合同，簽訂合同時(shí)并沒有改變土地農(nóng)業(yè)用途的意思，但事后一方實(shí)際履行合同的過程中即在使用、耕種的過程中改變了該地的農(nóng)業(yè)用途。只要該流轉(zhuǎn)協(xié)議符合合同的其他規(guī)定，一般情況應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該流轉(zhuǎn)協(xié)議有效。即不能以事后的行為來判斷事前已經(jīng)形成合同的效力。如本院審理馬培林戶與何華泉、馬世淑承包經(jīng)營權(quán)糾紛一案中，對(duì)于轉(zhuǎn)讓土地的受讓人何華泉、馬世淑是農(nóng)村居民，受讓后將土地用于建房，轉(zhuǎn)讓人請(qǐng)求認(rèn)定合同無效的，法院尊重當(dāng)事人的意思自治，維護(hù)其合同效力。何華泉、馬世淑修建房屋改變了土地用途，沒有得到相關(guān)部門的批準(zhǔn)，是否違章建筑屬于行政法規(guī)規(guī)范的范圍，與本案農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的民事法律關(guān)系并無關(guān)聯(lián)性，不能作為認(rèn)定轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效的要件，馬培林戶此理由不予支持。《農(nóng)村土地承包法》第六十條規(guī)定，承包方違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)行政主管部門依法予以處罰。承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權(quán)制止，并有權(quán)要求承包方賠償由此造成的損失。該條雖規(guī)定的是承包方之間改變農(nóng)業(yè)用途的情況，但可以參照適用于土地承包流轉(zhuǎn)協(xié)議中當(dāng)事人，集體經(jīng)濟(jì)組織和土地承包經(jīng)營權(quán)的承包人可以要求改變土地農(nóng)業(yè)用途的合同中的相對(duì)方停止侵害包括其非農(nóng)用途的行為，若造成損失的依法應(yīng)當(dāng)賠償，情節(jié)嚴(yán)重的，以土地承包經(jīng)營權(quán)人可以以對(duì)方嚴(yán)重違約，解除合同，收回承包地。如本院審理冉茂祥農(nóng)村承包經(jīng)營戶與朱太文、王華生土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同糾紛一案中，朱太文在冉茂祥戶轉(zhuǎn)包的林地范圍內(nèi)允許王華生修建房屋，違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，且未經(jīng)冉茂祥戶同意，擅自再行轉(zhuǎn)包部分林地給王華生，其行為表明自己未能履行合同的主要義務(wù)，損害了冉茂祥戶的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第九十四條第（二）項(xiàng)、第（五）項(xiàng)的規(guī)定，即對(duì)于轉(zhuǎn)包后再轉(zhuǎn)他人并改變林地農(nóng)業(yè)用途，原承包人請(qǐng)求解除合同的，法院予以支持。但如果對(duì)于雙方之間形成的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的面積為10畝，但改變土地的農(nóng)業(yè)用途只有其中0.3畝，是否是必然導(dǎo)致整個(gè)轉(zhuǎn)包合同均無效或解除，在審判實(shí)務(wù)中有待進(jìn)一步探討。筆者認(rèn)為，仍然應(yīng)當(dāng)從利益衡量的角度進(jìn)行考量。若改變0.3畝土地的農(nóng)業(yè)用途只有為了更加提高該整宗土地的農(nóng)業(yè)用途，法院不宜認(rèn)定整個(gè)流轉(zhuǎn)合同無效或解除該合同。如本院審理何友江與楊昌碧、秦勇土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛一案，楊昌碧、秦勇將其承包的土地經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意后轉(zhuǎn)讓給何友江戶，何友江戶即取得了該土地才承包經(jīng)營權(quán)，楊昌碧、秦勇與發(fā)包方在該土地和山林的承包關(guān)系即行終止，何友江在取得土地承包經(jīng)營權(quán)后，即使何友江在承包期內(nèi)對(duì)其承包的小部分土地有改變土地用途的情況，亦應(yīng)由發(fā)包方行使權(quán)利，法院不應(yīng)支持由楊昌碧、秦勇主張其流轉(zhuǎn)合同無效的訴訟請(qǐng)求。綜上，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式也對(duì)改變土地農(nóng)業(yè)用途流轉(zhuǎn)協(xié)議的請(qǐng)求主體會(huì)產(chǎn)生不同的影響。如流轉(zhuǎn)方式是出租、轉(zhuǎn)包的情況，根據(jù)《合同法》第一百二十二條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法選擇對(duì)改變土地農(nóng)業(yè)用途的受讓方主張依照法律要求其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任或依照合同要求其承擔(dān)違約責(zé)任；但對(duì)于如流轉(zhuǎn)方式屬于互換、轉(zhuǎn)讓等，原土地承包經(jīng)營權(quán)人喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，無權(quán)主張對(duì)對(duì)改變土地農(nóng)業(yè)用途的受讓方主張物權(quán)的保護(hù)，并且雙方在簽訂流轉(zhuǎn)合同時(shí)并不違反相關(guān)法律、法規(guī)的強(qiáng)行性規(guī)定，受讓方依據(jù)合同已經(jīng)取得了土地承包經(jīng)營權(quán)，原土地承包經(jīng)營權(quán)人依據(jù)合同主張違約責(zé)任理由沒有事實(shí)基礎(chǔ)，若依據(jù)受讓方事后改變土地農(nóng)業(yè)用途要求確認(rèn)無效，返還其承包地的理由，通常不會(huì)得到法院支持。當(dāng)然，作為集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)承包地享有所有權(quán)的，可以向受讓主張承擔(dān)其改變土地農(nóng)業(yè)用途的相應(yīng)責(zé)任。
總之，通過正反識(shí)別方法、利益衡量方法改變農(nóng)業(yè)用途屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，不屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定，雙方在土地承包流轉(zhuǎn)協(xié)議中明確約定改變農(nóng)業(yè)用途的土地承包流轉(zhuǎn)合同原則上應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效，但若事后已經(jīng)過有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，可以認(rèn)定為有效。雖雙方在協(xié)議中未明確約定改變土地農(nóng)業(yè)用途，但事實(shí)上雙方均知道流轉(zhuǎn)根本的目的為了是用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的目的即建房等，法院也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該流轉(zhuǎn)協(xié)議無效。筆者認(rèn)為協(xié)議應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。若雙方在土地承包流轉(zhuǎn)協(xié)議中未約定改變農(nóng)業(yè)用途，簽訂合同時(shí)并沒有改變土地農(nóng)業(yè)用途的意思，但事后一方實(shí)際履行合同的過程中即在使用、耕種的過程中改變了該地的農(nóng)業(yè)用途。通常情況法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該流轉(zhuǎn)協(xié)議有效。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式也對(duì)改變土地農(nóng)業(yè)用途流轉(zhuǎn)協(xié)議的請(qǐng)求主體會(huì)產(chǎn)生不同的影響。
