市人大常委會(huì)研究室
南京都市圈是我國(guó)最早跨省共建的都市圈，是長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群的重要組成部分，目前總面積6.6萬(wàn)平方公里、常住人口3526萬(wàn)人，2019年地區(qū)生產(chǎn)總值3.96萬(wàn)億元，面積占長(zhǎng)三角1/5、常住人口占1/7、地區(qū)生產(chǎn)總值占1/6。隨著長(zhǎng)三角一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，南京都市圈也步入加快發(fā)展的新時(shí)期。2018年12月21日，南京都市圈黨政聯(lián)席會(huì)議在南京召開，審議通過(guò)《南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，決定啟動(dòng)《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》編制工作，并簽署了一系列合作框架協(xié)議。2019年5月30日，南京都市圈城市首次人大常委會(huì)主任協(xié)商聯(lián)席會(huì)議在南京召開，明確支持和保障南京都市圈共建長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展合作示范區(qū)。會(huì)后不久，各市人大常委會(huì)先后就此作出“決定”，《南京市人大常委會(huì)關(guān)于支持和保障南京都市圈共建長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展合作示范區(qū)的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）也于2019年6月14日通過(guò)后正式實(shí)施。
根據(jù)市人大常委會(huì)工作議題安排，本次會(huì)議將聽取和審議市政府關(guān)于“決定”落實(shí)情況的報(bào)告。為此，市人大常委會(huì)研究室自4月起就協(xié)同市發(fā)改委等部門，先后赴滁州、淮安等市，對(duì)南京都市圈建設(shè)發(fā)展情況和市政府貫徹執(zhí)行“決定”的情況進(jìn)行專題調(diào)研，并召開座談會(huì)深入了解情況、多方聽取意見；同時(shí)，對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)其他都市圈，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，深入查找存在不足，提出相關(guān)工作建議?，F(xiàn)將調(diào)研有關(guān)情況報(bào)告如下：
一、南京都市圈建設(shè)發(fā)展情況及市政府落實(shí)“決定”情況
近年來(lái)，南京都市圈各城市認(rèn)真貫徹黨中央關(guān)于實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求，牢牢把握“打造國(guó)家級(jí)現(xiàn)代化都市圈”的總體目標(biāo)，著力推動(dòng)協(xié)同融合、協(xié)作分工，促進(jìn)互聯(lián)互通、共建共享，都市圈內(nèi)區(qū)域認(rèn)同感不斷提高、一體化進(jìn)程步伐加快、高質(zhì)量發(fā)展成效明顯。南京市政府采取多種措施，積極發(fā)揮都市圈中心城市的牽頭引領(lǐng)和示范帶動(dòng)作用，努力把“決定”的各項(xiàng)要求落到實(shí)處、取得實(shí)效。
（一）重視程度不斷提升，溝通交流日益頻繁。都市圈各城市不斷強(qiáng)化“參與者”“推動(dòng)者”和“實(shí)踐者”意識(shí)，踴躍搶抓國(guó)家重大戰(zhàn)略疊加機(jī)遇，全面加強(qiáng)城市間各層面的溝通協(xié)商、各領(lǐng)域的交流協(xié)作，凝聚起加快都市圈高質(zhì)量發(fā)展的整體合力。一是黨政統(tǒng)籌有力。2018年12月21日，南京都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議召開，會(huì)上審議通過(guò)了《南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，明確了到2020年的主要目標(biāo)，使南京都市圈發(fā)展進(jìn)入了“建設(shè)長(zhǎng)三角高質(zhì)量發(fā)展合作示范區(qū)”的快車道。2019年，南京黨政代表團(tuán)先后去訪滁州、馬鞍山、淮安等市考察交流，分別簽署了深度合作框架協(xié)議。2020年，滁州、淮安、鎮(zhèn)江、常州等市黨政代表團(tuán)分別到訪南京考察對(duì)接，推動(dòng)區(qū)域協(xié)作持續(xù)深化。二是部門聯(lián)動(dòng)有效。市發(fā)改委與都市圈城市有關(guān)部門聯(lián)動(dòng)開展調(diào)研，多次上門溝通，廣泛征求意見，牽頭編制《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》并取得階段性成果。市規(guī)劃資源局牽頭組織召開“南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)協(xié)調(diào)委員會(huì)”第七次會(huì)議，共同簽署《南京都市圈規(guī)劃合作框架協(xié)議》。市科技局邀請(qǐng)都市圈各城市科技部門參加2020年南京創(chuàng)新名城建設(shè)大會(huì)；市教育局牽頭召開都市圈教育一體化工作會(huì)議；市生態(tài)環(huán)境局推動(dòng)召開2019年度都市圈環(huán)保工作聯(lián)席會(huì)議；市工信局、商務(wù)局、文旅局、市監(jiān)局、民政局、交運(yùn)局、水務(wù)局、衛(wèi)健委也分別在簽訂框架協(xié)議的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與都市圈城市有關(guān)部門的對(duì)接，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)的完成。三是人大互動(dòng)有為。2019年南京市人大常委會(huì)牽頭建立“南京都市圈城市人大常委會(huì)協(xié)作機(jī)制”，并作為主辦方召開第一次常委會(huì)主任協(xié)商聯(lián)席會(huì)議，會(huì)上審議通過(guò)了《南京都市圈城市人大常委會(huì)關(guān)于共建長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展合作示范區(qū)的共同宣言》。隨后，都市圈城市人大常委會(huì)之間展開了密集互動(dòng)，組織代表開展跨省聯(lián)合視察，召開秘書長(zhǎng)工作協(xié)調(diào)會(huì)，就人大“決定”落實(shí)情況聽取審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告，并及時(shí)溝通協(xié)商。南京都市圈城市人大常委會(huì)第二次協(xié)商聯(lián)席會(huì)議將于近期在滁州市召開，會(huì)議期間各城市人大常委會(huì)將交流“決定”作出一年來(lái)取得的成效，協(xié)商、通過(guò)關(guān)于落實(shí)“決定”的年度行動(dòng)計(jì)劃。
（二）重要機(jī)制健全完善，協(xié)同發(fā)展日益緊密。都市圈各城市緊緊圍繞“一體化”、“高質(zhì)量”目標(biāo)，拓寬視野、創(chuàng)新思路、優(yōu)化路徑、積極探索，推動(dòng)建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展的核心機(jī)制，努力構(gòu)建協(xié)同并進(jìn)的城市發(fā)展共同體。一是在規(guī)劃制定上共繪“一幅圖”。作為中心城市，南京牽頭貫徹《長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展綱要》，深度融合《江蘇實(shí)施方案》和《南京實(shí)施方案》，深層對(duì)接《安徽行動(dòng)計(jì)劃》，組織編制《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》，明確都市圈發(fā)展的總體要求、主要任務(wù)和實(shí)施步驟。該規(guī)劃報(bào)國(guó)家發(fā)改委批復(fù)后，將成為都市圈各城市協(xié)同發(fā)展的總綱。深入實(shí)施《南京都市圈綜合交通協(xié)調(diào)規(guī)劃》《南京都市圈區(qū)域空間布局協(xié)同規(guī)劃》，推動(dòng)規(guī)劃藍(lán)圖得到剛性執(zhí)行、變?yōu)榘l(fā)展現(xiàn)實(shí)。二是在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)上下好“一盤棋”。促成長(zhǎng)三角科創(chuàng)圈共建創(chuàng)新平臺(tái)，推動(dòng)南京都市圈融入“區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體”，探索建設(shè)長(zhǎng)三角科技資源共享服務(wù)平臺(tái)，參與建設(shè)“長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新戰(zhàn)略智庫(kù)聯(lián)盟”，加快實(shí)現(xiàn)都市圈各城市資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏。放大南京建設(shè)具有全球影響力創(chuàng)新名城的外溢效應(yīng)，引導(dǎo)科創(chuàng)資源向都市圈輻射，推動(dòng)南京大學(xué)、東南大學(xué)、河海大學(xué)等高校院所與都市圈各城市開展合作，共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)。著力貫通創(chuàng)新鏈和人才鏈，支持各類科技公共服務(wù)平臺(tái)為都市圈企業(yè)開展人才培訓(xùn)和中介服務(wù)，幫助都市圈城市做好國(guó)家高企和省科技產(chǎn)業(yè)園的申報(bào)工作，促進(jìn)重大科技成果落地轉(zhuǎn)化。三是在社會(huì)治理上織就“一張網(wǎng)”。協(xié)同創(chuàng)新基層治理體系，持續(xù)深化警務(wù)合作，切實(shí)加強(qiáng)信息共享，充分發(fā)揮邊界聯(lián)防聯(lián)調(diào)的積極作用，推動(dòng)網(wǎng)格化服務(wù)管理全域覆蓋、全面提升。協(xié)同推進(jìn)環(huán)境治理保護(hù)，健全長(zhǎng)江和運(yùn)河流域環(huán)境污染以及空氣污染等聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制；在國(guó)家公祭日等重要活動(dòng)期間，各城市同步采取揚(yáng)塵管控、企業(yè)限產(chǎn)等措施，合力確?？諝赓|(zhì)量?jī)?yōu)良。協(xié)同做好疫情聯(lián)防聯(lián)控，建立信息通報(bào)和宣傳通氣機(jī)制，構(gòu)建跨區(qū)域疫情防控網(wǎng)，聯(lián)合保障物資供給運(yùn)輸和人員復(fù)工通勤。我市法檢系統(tǒng)務(wù)實(shí)推進(jìn)都市圈區(qū)域司法合作，加強(qiáng)與都市圈城市司法機(jī)關(guān)在民事執(zhí)行、公益訴訟、未成年人檢察工作等方面的協(xié)作，取得積極成效和明顯進(jìn)展。
（三）重大項(xiàng)目加快推進(jìn)，都市圈層日益拓展。都市圈各城市把握自身定位，聚焦特色產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，充分發(fā)揮區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，突出錯(cuò)位發(fā)展，強(qiáng)化功能配套，推動(dòng)形成“核心圈層+緊密圈層+輻射圈層”的新型都市圈結(jié)構(gòu)。一是錯(cuò)位互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)布局不斷優(yōu)化。堅(jiān)持以中心城市產(chǎn)業(yè)高端化為引領(lǐng)，通過(guò)建設(shè)特別合作區(qū)和跨界示范區(qū)，積極發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)梯度分布、合理布局。寧淮兩市啟動(dòng)規(guī)劃總面積55平方公里、產(chǎn)業(yè)核心區(qū)4平方公里的“寧淮特別合作區(qū)”建設(shè)，按照“管委會(huì)+平臺(tái)公司”管理架構(gòu)，注冊(cè)成立“江蘇省寧淮特別合作區(qū)投資發(fā)展有限公司”，目前正向省委省政府申報(bào)“省級(jí)創(chuàng)新試點(diǎn)園區(qū)”。頂山—汊河、浦口—南譙跨界一體化發(fā)展示范區(qū)自啟動(dòng)以來(lái)，已有112家南京車輛配套企業(yè)順利落戶汊河，南京工業(yè)大學(xué)工程訓(xùn)練中心等項(xiàng)目成功“牽手”南譙。落戶江寧—博望跨界一體化發(fā)展示范區(qū)的萬(wàn)洋智能制造科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，總投資達(dá)50億元，是博望建區(qū)以來(lái)引進(jìn)的最大工業(yè)項(xiàng)目。二是廣泛互聯(lián)的交通格局逐步清晰。祿口機(jī)場(chǎng)T1航站樓改擴(kuò)建工程加快實(shí)施，設(shè)立異地城市候機(jī)樓35個(gè)。寧淮鐵路、巢馬城際鐵路、合新高鐵、宣績(jī)高鐵等開工建設(shè)，南京經(jīng)滁州至蚌埠鐵路、南京至馬鞍山鐵路、南京至滁州鐵路、南京經(jīng)儀征至揚(yáng)州鐵路等成功納入《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)交通運(yùn)輸更高質(zhì)量一體化發(fā)展規(guī)劃》，“一環(huán)十射三縱三橫”的鐵路客運(yùn)專線系統(tǒng)和“一環(huán)八射一縱兩橫”普速鐵路系統(tǒng)基本成型。規(guī)劃以南京為核心的“八條射線”快速軌道體系中，第一條跨市域城際線寧句城際全線車站已全面動(dòng)工，第一條跨省域城際線寧滁城際（滁州段）一期正加快建設(shè)，寧揚(yáng)、寧馬城際項(xiàng)目也在有序開展前期工作。蘇皖省界合設(shè)收費(fèi)站已經(jīng)完成，寧合高速改擴(kuò)建工程滁州段竣工，五峰山過(guò)江通道公路北接線、寧合、寧馬高速公路改擴(kuò)建工程加快建設(shè)，寧鎮(zhèn)揚(yáng)滁30分鐘快速通勤圈、1小時(shí)休閑旅游生活圈、1小時(shí)生產(chǎn)要素物流圈逐漸成形。三是全域共融的開放大局釋放動(dòng)能。我市開展了“2019南京購(gòu)·都市圈”消費(fèi)促進(jìn)活動(dòng)，舉行“南京消費(fèi)聯(lián)盟暨10億暖冬消費(fèi)補(bǔ)貼啟動(dòng)儀式”，打造都市圈可信、專業(yè)、優(yōu)惠的一站式購(gòu)物平臺(tái)。建立都市圈物流標(biāo)準(zhǔn)化聯(lián)盟，新增農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化托盤200萬(wàn)塊、帶托運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)達(dá)100多家。發(fā)揮南京口岸的功能優(yōu)勢(shì)，提供區(qū)域一體化通關(guān)服務(wù)，今年一季度完成進(jìn)出口貨運(yùn)量750萬(wàn)噸、增長(zhǎng)46%，出入境船舶2450艘次、增長(zhǎng)78.9%，進(jìn)出口集裝箱35.9萬(wàn)標(biāo)箱、增長(zhǎng)5.8%，克服疫情影響實(shí)現(xiàn)逆勢(shì)上揚(yáng)。
（四）重點(diǎn)領(lǐng)域先行突破，公共服務(wù)日益便捷。都市圈各城市依托中心城市的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，在教育醫(yī)療、健康養(yǎng)老、民生社保、行政審批、文化旅游等領(lǐng)域加快協(xié)同，著力以更加便捷的公共服務(wù)增進(jìn)群眾的實(shí)際獲得感和區(qū)域認(rèn)同感。一是民生服務(wù)更加普惠。教育方面，南京市與馬鞍山、滁州市分別簽訂教育一體化合作協(xié)議，南京航空航天大學(xué)溧陽(yáng)校區(qū)、河海大學(xué)金壇校區(qū)啟用，南京信息工程大學(xué)落戶安徽天長(zhǎng)。醫(yī)療衛(wèi)生方面，基本建成都市圈智慧醫(yī)療平臺(tái)和遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)都市圈城市醫(yī)院統(tǒng)一掛號(hào)服務(wù)；依托鼓樓醫(yī)院、省人民醫(yī)院、市第一醫(yī)院，建成南京市遠(yuǎn)程會(huì)診中心、遠(yuǎn)程影像中心、遠(yuǎn)程心電中心、遠(yuǎn)程臨檢中心和都市圈城市15個(gè)遠(yuǎn)程會(huì)診分中心；多家三甲醫(yī)院通過(guò)建立緊密型醫(yī)聯(lián)體、?？坡?lián)盟等形式，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)向都市圈城市延伸。養(yǎng)老方面，南京市放開養(yǎng)老戶籍限制，南京市社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收住都市圈老年人，可享受同等運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。二是政務(wù)服務(wù)更有效率。都市圈及長(zhǎng)三角營(yíng)業(yè)執(zhí)照通辦扎實(shí)推進(jìn)，江蘇省政府服務(wù)網(wǎng)“南京專窗”已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)跨省通辦。出臺(tái)并落實(shí)《長(zhǎng)三角地區(qū)深化推進(jìn)國(guó)家社會(huì)信用體系建設(shè)區(qū)域合作示范區(qū)建設(shè)行動(dòng)方案》，從環(huán)保領(lǐng)域突破，推進(jìn)區(qū)域環(huán)保信用評(píng)價(jià)和聯(lián)合懲戒。積極推行“不見面審批”模式，在疫情防控關(guān)鍵時(shí)期，實(shí)現(xiàn)“不見面”辦理應(yīng)急物資運(yùn)輸車輛綠色通道通行證3344張，免檢放行車輛約1000臺(tái)次。三是文旅服務(wù)更顯特色。成立都市圈博物館聯(lián)盟、寧鎮(zhèn)揚(yáng)公共圖書館區(qū)域合作聯(lián)盟，積極推動(dòng)都市圈城市文化交流，近期成功舉辦《又綠江南——南京都市圈八城文物聯(lián)展》。加快發(fā)展全域旅游，充分發(fā)揮南京的區(qū)域交通樞紐作用，開通南京至都市圈各城市的一日游線路，推出多條以新景點(diǎn)、新資源為核心的“南京+都市圈城市”旅游線路；都市圈城市間互為目的地和客源地，多項(xiàng)產(chǎn)品入選長(zhǎng)三角“七名”國(guó)際精品線路暨主題專項(xiàng)旅游產(chǎn)品，南京都市圈旅游市場(chǎng)更加開拓、品牌更加成熟。
二、南京都市圈建設(shè)發(fā)展中亟待破解的瓶頸問題
南京都市圈連南接北、承東啟西，地理位置特殊、城市類型豐富、產(chǎn)業(yè)實(shí)力雄厚、金融體系完整、科教優(yōu)勢(shì)明顯、文化底蘊(yùn)深厚，是國(guó)家重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、旅游業(yè)、金融業(yè)、科教和文化中心。自2000年7月“南京都市圈”概念首次在江蘇城市工作會(huì)議上提出以來(lái)，南京都市圈在長(zhǎng)三角區(qū)域合作和一體化發(fā)展的大背景下迅速成長(zhǎng)、逐步壯大。根據(jù)恒大研究院發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展?jié)摿ε琶?019》，南京都市圈緊隨上海、北京、深莞惠、廣佛肇四大都市圈，在“十大最具發(fā)展?jié)摿Χ际腥Α敝信琶谖?。但是?duì)標(biāo)中央實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的新要求，對(duì)照《長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的新部署，南京都市圈依然面臨發(fā)展瓶頸，不少問題亟待解決。
（一）長(zhǎng)三角區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，異軍突起的難度明顯提高。長(zhǎng)三角是全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，集中了2019年GDP前10強(qiáng)城市中的3個(gè)、前30強(qiáng)城市中的10個(gè)。按照《長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，長(zhǎng)三角區(qū)域圍繞上海規(guī)劃有南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波共5個(gè)都市圈，發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度冠于全國(guó)。從發(fā)展空間來(lái)看：南京都市圈版圖呈現(xiàn)“收腰狀棗核型”，南北狹長(zhǎng)、東西收窄，更像是南京城市版圖的等比放大；形成如此局面的主要原因在于，都市圈東西方向分別受到蘇錫常、合肥兩大都市圈的擠壓。近年來(lái)，南京都市圈盡管也在謀求東進(jìn)西擴(kuò)，但是東向直到去年才將常州的溧陽(yáng)市和金壇區(qū)收入“圈內(nèi)”，可謂東進(jìn)艱難；西向滁州、蕪湖、馬鞍山3市與合肥都市圈重疊，鄰近的巢湖已于2011年被撤市，蚌埠于2019年“入圈”合肥，西擴(kuò)頻頻受阻。從發(fā)展能級(jí)來(lái)看：南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波5個(gè)都市圈2019年的GDP分別為3.96萬(wàn)億元、3.2萬(wàn)億元、2.34萬(wàn)億元、3.84萬(wàn)億元、1.85萬(wàn)億元，南京都市圈排名第一；但也要看到，南京都市圈包括城市數(shù)量最多、覆蓋面積最大，如果看單位面積，南京都市圈單位GDP為0.61億元/平方公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于蘇錫常都市圈的2.19億元/平方公里。從發(fā)展?jié)摿?lái)看：蘇錫常都市圈近鄰上海，具有天然的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。杭州都市圈圍繞杭州打造“全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)第一城”，已經(jīng)站在新一輪發(fā)展的風(fēng)口。合肥都市圈雖然偏處長(zhǎng)三角西部“邊緣”，但也坐擁本區(qū)域僅有的兩個(gè)“國(guó)家科學(xué)中心”之一，科技創(chuàng)新能力出眾，僅今年一季度合肥就簽約4個(gè)百億以上重大項(xiàng)目。寧波都市圈內(nèi)，寧波舟山港連續(xù)11年貨物吞吐量位居世界首位；集自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和國(guó)家級(jí)新區(qū)于一身的舟山，今年一季度創(chuàng)造了10.3%的GDP增速。面對(duì)如此激烈的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，南京都市圈處于“不進(jìn)則退、慢進(jìn)也是退”的境地，必須充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、加快提升競(jìng)爭(zhēng)能力，既要善于錯(cuò)位發(fā)展、形成特色，更要敢于迎難而上、比學(xué)趕超，通過(guò)更高質(zhì)量的發(fā)展實(shí)現(xiàn)異軍突起、跨越發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。
（二）中心城市首位度有所提升，但集聚輻射能力還不夠強(qiáng)。成熟都市圈的形成，需要有足夠強(qiáng)大的中心城市作為經(jīng)濟(jì)引擎，帶動(dòng)周邊城市的發(fā)展互動(dòng)和人口流動(dòng)。近年來(lái)，南京聚焦抓創(chuàng)新促轉(zhuǎn)型，堅(jiān)持優(yōu)結(jié)構(gòu)穩(wěn)增長(zhǎng)，使經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和城市首位度加快提升，但是對(duì)標(biāo)發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟都市圈和長(zhǎng)三角區(qū)域其他都市圈，南京作為都市圈中心城市的功能作用依然發(fā)揮不夠。問題集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)體量占比偏低。以國(guó)外成熟發(fā)展的倫敦都市圈、紐約都市圈、東京都市圈為例，其中心城市2018年GDP占比分別為41.6%、51.7%、58.7%，成為都市圈的核心發(fā)展引擎；環(huán)視長(zhǎng)三角5個(gè)都市圈，中心城市2019年GDP占比排序?yàn)閷幉?4.3%、蘇州50%、杭州46.8%、合肥40.2%、南京35.3%。可以看到，排名前四的中心城市GDP均與國(guó)外成熟發(fā)展的都市圈相當(dāng)，但南京排名墊底、且差距較大。這其中，既有南京城市面積占比最小的因素，也暴露出南京經(jīng)濟(jì)體量還不夠大的弱勢(shì)。尤為值得注意的是，都市圈中心城市中排名第四的合肥與南京的GDP之比，近年來(lái)已經(jīng)從50%迅速縮減到接近70%，“標(biāo)兵迅跑，追兵迫近”。二是輻射覆蓋范圍偏大。南京都市圈在長(zhǎng)三角5個(gè)都市圈中覆蓋面積最大，達(dá)6.46萬(wàn)平方公里，而覆蓋面積最小的蘇錫常都市圈僅為1.75萬(wàn)平方公里?；谀媳豹M長(zhǎng)的地域特點(diǎn)，中心城市南京需要輻射的最遠(yuǎn)距離為180公里，與最近城市中心的距離也在70公里左右。如此的范圍和距離，極大削弱了中心城市向周邊城市的輻射。受此影響，宣城也產(chǎn)生了向東發(fā)展、靠攏杭州的意向。三是集聚能力提升偏慢。長(zhǎng)三角區(qū)域以上海為核心，各類資源東向趨勢(shì)明顯。相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的報(bào)告也都表明，無(wú)論是創(chuàng)新活力還是人才吸引，上海都處于龍頭地位；抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇的杭州，也在多個(gè)維度上領(lǐng)先南京。比如華略智庫(kù)的《長(zhǎng)三角地區(qū)26個(gè)城市創(chuàng)新活力排行榜》中，杭州就以55分的創(chuàng)新指數(shù)領(lǐng)先南京2分（滿分為100分）；恒大研究院的《中國(guó)城市人才吸引力排名：2020》中，杭州也以69.5分的人才吸引力指數(shù)領(lǐng)先于南京的53.2分（滿分為100分）。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，即使對(duì)長(zhǎng)三角西部城市而言，南京也非向東的唯一和必然選擇，2018年成立的“G60科創(chuàng)走廊”就是最直接的例證。四是交通樞紐功能偏弱。航空方面，對(duì)比浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)、虹橋國(guó)際機(jī)場(chǎng)以及杭州蕭山國(guó)際機(jī)場(chǎng)，南京祿口機(jī)場(chǎng)國(guó)際直飛航線偏少，與國(guó)內(nèi)省會(huì)城市、重要城市、重點(diǎn)旅游城市的航線航班也偏少，出境旅客吞吐量占比低于全國(guó)平均水平。鐵路方面，受運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼和通關(guān)條件等因素制約，中歐班列發(fā)展優(yōu)勢(shì)不夠明顯；隨著杭州、合肥鐵路樞紐地位的迅速提升，南京路網(wǎng)樞紐功能呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)；目前，鐵路過(guò)江通道承載能力不足明顯，往蘇中地區(qū)及合肥、武漢方向運(yùn)力亟待提升，與粵港澳大灣區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)也缺乏高鐵直聯(lián)。公路方面，高速路網(wǎng)輻射不夠，往上海、杭州、馬鞍山、合肥方向高速公路通道運(yùn)量飽和，與浙江北部和安徽南部的聯(lián)系有待加強(qiáng)，部分干線公路省際通道尚未打通。
（三）都市圈發(fā)展機(jī)制尚未成型，協(xié)同并進(jìn)的格局仍需完善。作為首個(gè)跨省規(guī)劃的都市圈，南京都市圈“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象更為顯著，要素流通不暢、市場(chǎng)割裂、重復(fù)建設(shè)的問題更為突出。雖然近年來(lái)都市圈各市在協(xié)同發(fā)展上積極努力，逐步構(gòu)建起常態(tài)化的溝通協(xié)商和交流協(xié)作機(jī)制，但囿于體制障礙，依然沒能真正形成全面協(xié)同、融合并進(jìn)的發(fā)展格局。究其原因：一是決策執(zhí)行缺乏約束。長(zhǎng)三角5個(gè)都市圈中，蘇錫常和寧波都市圈的組織協(xié)調(diào)架構(gòu)相對(duì)松散；杭州都市圈以設(shè)在杭州市發(fā)改委的都市圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會(huì)辦公室作為工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；合肥都市圈成立了省級(jí)層面的都市圈建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并將辦公室設(shè)在省發(fā)改委。相比之下，合肥都市圈的組織協(xié)調(diào)力度最大，這也符合安徽“舉全省之力建設(shè)合肥”的發(fā)展戰(zhàn)略。但作為工作協(xié)調(diào)難度最大的南京都市圈，卻迄今尚未設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這也導(dǎo)致黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議和市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的決策往往在落實(shí)層面“懸而不決”，各城市只能按照相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃“做好自己的事”，甚至從自身利益出發(fā)“只做想做的事”。二是行政管理存在壁壘。相較于破除更為復(fù)雜繁瑣的跨省橫向體制壁壘，南京都市圈以寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化為突破口，在打通省內(nèi)縱向體制壁壘上進(jìn)行積極探索，雖然成效明顯，但問題依然突出。比如，在宏觀調(diào)控上，市場(chǎng)邊界還是由行政邊界決定，“抱團(tuán)”優(yōu)勢(shì)未能充分顯現(xiàn)；此前三市共用“025”市話區(qū)號(hào)的倡議始終沒能實(shí)現(xiàn)，如今隨著移動(dòng)互聯(lián)的發(fā)展，區(qū)號(hào)已被逐漸淡忘，“區(qū)號(hào)共用”似乎也失去了原先的意義。再比如，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市都在集中發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度較高，帶來(lái)重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等負(fù)面效應(yīng)，但誰(shuí)也不甘退讓。三是利益共享尚無(wú)路徑。避免都市圈內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)最有效的辦法，就是構(gòu)建利益共同體。淮安正是通過(guò)共建寧淮特別合作區(qū)，獲得了承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)利益，對(duì)都市圈的認(rèn)同感和向心力才逐漸增強(qiáng)。而南京都市圈內(nèi)各城市之所以尚未形成強(qiáng)烈的“利益共同體”意識(shí)，主要還是由于缺乏相關(guān)的制度保證，部分周邊城市對(duì)能否分享未來(lái)發(fā)展利益心存疑慮，對(duì)放開當(dāng)前既得利益心有不甘，甚至擔(dān)心被中心城市虹吸核心資源卻又得不到反哺和回報(bào)、“賠了夫人又折兵”，因此還處于“自力更生”、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。
三、落實(shí)“決定”需要盡快補(bǔ)齊的短板
“決定”通過(guò)以來(lái)，市政府及有關(guān)部門思想上重視、行動(dòng)上自覺，圍繞“決定”的總體要求，結(jié)合《南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》的任務(wù)安排，在各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)條線、各個(gè)板塊加快推進(jìn)都市圈建設(shè)，取得了積極進(jìn)展和明顯成效。但從國(guó)家級(jí)現(xiàn)代化都市圈建設(shè)樣板的維度來(lái)考量，有些環(huán)節(jié)還要持續(xù)發(fā)力，有的短板還要加快補(bǔ)齊，有的工作還要樹立更寬的視野和更高的追求。具體問題主要表現(xiàn)在以下方面：
一是新一輪規(guī)劃編制沒有完成。南京都市圈現(xiàn)有的總體規(guī)劃，是2002年由江蘇省建設(shè)廳牽頭主持編制的《南京都市圈規(guī)劃（2002-2020）》，這是全國(guó)第一、也是當(dāng)時(shí)唯一的跨省都市圈規(guī)劃。由于發(fā)展水平和實(shí)際情況的限制，《南京都市圈規(guī)劃（2002-2020）》的規(guī)劃范圍僅覆蓋南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、滁州、蕪湖全部以及淮安和巢湖的部分，規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、交通等內(nèi)容已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于新時(shí)代的步伐，盡快編制出臺(tái)符合發(fā)展實(shí)際、具有指導(dǎo)意義的都市圈發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)迫在眉睫。國(guó)家發(fā)改委近期印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，也明確提出“支持南京等都市圈編制實(shí)施發(fā)展規(guī)劃”。自2019年3月起，市發(fā)改委就牽頭啟動(dòng)規(guī)劃期至2025年的《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》工作，并已經(jīng)取得階段性成果；但是因?yàn)橛行﹩栴}需要跨省協(xié)調(diào)，導(dǎo)致該規(guī)劃遲遲不能正式上報(bào)國(guó)家發(fā)改委批復(fù)，至今還在省級(jí)層面“打轉(zhuǎn)”，有可能導(dǎo)致都市圈發(fā)展進(jìn)入“無(wú)規(guī)可依”的尷尬境地。
二是政策的整體協(xié)同缺乏統(tǒng)籌。作為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的引擎，都市圈必須起到吸引資金、吸引人才和吸引產(chǎn)業(yè)集聚的關(guān)鍵作用，因此政策的協(xié)同尤為重要。近年來(lái)，南京都市圈各城市貫徹黨政聯(lián)席會(huì)議的戰(zhàn)略部署，加強(qiáng)調(diào)研和溝通，努力避免“一人一把號(hào)、各吹各的調(diào)”的情形。但是對(duì)照都市圈一體化發(fā)展的目標(biāo)要求，政策協(xié)同上依然缺少更高層面的統(tǒng)籌，有的領(lǐng)域甚至還存在非合作性的競(jìng)爭(zhēng)。比如：重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策方面，都市圈各城市普遍存在“以我為主”的思想，基本上都定位于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)的積極性不高，產(chǎn)業(yè)協(xié)作尚未上升到更高層次。再比如：近年來(lái)，南京通過(guò)落實(shí)《支持創(chuàng)新產(chǎn)品推廣示范實(shí)施辦法》和建立《創(chuàng)新產(chǎn)品推廣示范推薦目錄》，有效加大對(duì)科創(chuàng)企業(yè)的扶持力度，但因?yàn)槎际腥Α笆踪?gòu)首用”政策的缺失，目前這些創(chuàng)新產(chǎn)品還不能走進(jìn)都市圈其他城市。
三是區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化合作有待提高。以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為基點(diǎn)，推動(dòng)和深化都市圈的區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化合作，是一體化發(fā)展的必然選擇，對(duì)于都市圈內(nèi)的相關(guān)行業(yè)降低成本、提高效率、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。比如，近年來(lái)通過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委、商務(wù)部的物流標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點(diǎn)，南京都市圈的物流供應(yīng)鏈效率提升了40%，物流企業(yè)的裝卸效率提升了2.7倍，人工成本降低了20%，商品破損率降低了55%。目前，南京都市圈區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化合作步伐正在不斷加快，也取得積極成效，但由于基礎(chǔ)條件和發(fā)展水平參差不齊，部分領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化合作水平依然偏低、推進(jìn)難度也比較大。比如，備受關(guān)注的農(nóng)產(chǎn)品和消費(fèi)品安全領(lǐng)域，從南京市內(nèi)試點(diǎn)企業(yè)來(lái)看，追溯體系建設(shè)現(xiàn)狀各不相同，省外城市的信息錄入、追溯系統(tǒng)等標(biāo)準(zhǔn)與南京也存在較大差異，標(biāo)準(zhǔn)化合作需要克服較大困難，相關(guān)追溯查詢平臺(tái)的建立也是步履維艱。此外，在新一代信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上，都市圈內(nèi)部推動(dòng)的力度還不夠大，面向未來(lái)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)突出、統(tǒng)籌兼顧的標(biāo)準(zhǔn)體系也還沒有形成，支撐信息產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的能力還不夠強(qiáng)。
四是寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城先行推進(jìn)不快。2014年8月印發(fā)的《寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化發(fā)展規(guī)劃》是江蘇省首個(gè)區(qū)域同城化發(fā)展規(guī)劃，其中明確提出“要構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作共贏、公共服務(wù)共建共享、跨界區(qū)域協(xié)同建設(shè)的同城化格局，到2020年要基本建成具有較強(qiáng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際性大都市區(qū)”。規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，寧鎮(zhèn)揚(yáng)三市合作共識(shí)不斷深化，科教資源深度對(duì)接，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互協(xié)作，交通聯(lián)系愈加緊密，逐步成為南京都市圈同城化發(fā)展的先行區(qū)。但也要看到，寧鎮(zhèn)揚(yáng)在基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、公共服務(wù)等領(lǐng)域的同城化共建，推進(jìn)還不夠快、探索還不夠深，能夠推廣借鑒的跨界發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)還不夠多；特別是，沒有形成突破體制障礙的跨界協(xié)調(diào)發(fā)展利益補(bǔ)償機(jī)制，以及突破地域界限的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共享模式等，在都市圈發(fā)展中的引領(lǐng)示范作用發(fā)揮得不夠突出。
五是發(fā)展不平衡問題依然突出。南京都市圈地跨蘇皖兩省，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，發(fā)展呈現(xiàn)“中部東部強(qiáng)、南北兩頭弱”的不平衡格局。從經(jīng)濟(jì)角度看，2019年寧鎮(zhèn)揚(yáng)GDP總量達(dá)到2.39萬(wàn)億，占都市圈的60%以上；南京不但是都市圈中GDP總量最高的城市，人均GDP也是最高，達(dá)到16.5萬(wàn)，是人均GDP最低的宣城5.89萬(wàn)的2.8倍。以人均GDP為劃分標(biāo)準(zhǔn)，10萬(wàn)以上的包括南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州，8—10萬(wàn)的包括蕪湖、馬鞍山，8萬(wàn)元以下的包括淮安、滁州、宣城。此外，都市圈各城市城鎮(zhèn)化水平也存在較大差距，中心城市南京城鎮(zhèn)化率超過(guò)80%，而滁州和宣城還不到60%。從民生角度看，全體居民人均可支配收入，依然是南京最高達(dá)5.76萬(wàn)元，最低的是滁州僅為2.4萬(wàn)元。同時(shí)，中心城市南京也集聚了都市圈最優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源，僅高等院校就占都市圈全部城市的1/2以上。如此的發(fā)展不平衡，既表明相對(duì)落后城市還有巨大的發(fā)展空間，也表明我市在牽引帶動(dòng)后發(fā)城市共同進(jìn)步方面依然任重道遠(yuǎn)。
六是都市圈協(xié)同立法尚未破題。地方立法是都市圈人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)和核心工作，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障民生福祉具有基礎(chǔ)性作用。2019年都市圈城市首次人大常委會(huì)主任協(xié)商聯(lián)席會(huì)議召開以來(lái)，南京市人大常委會(huì)全面貫徹《南京都市圈城市人大常委會(huì)關(guān)于共建長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展合作示范區(qū)的共同宣言》精神，認(rèn)真落實(shí)協(xié)商聯(lián)席會(huì)議通過(guò)的“近期協(xié)作要點(diǎn)”所明確的相關(guān)任務(wù)，圍繞生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等重點(diǎn)工作，組織都市圈城市的全國(guó)及省、市人大代表聯(lián)合開展跨區(qū)域視察調(diào)研活動(dòng)，特別是注重在立法領(lǐng)域強(qiáng)化都市圈意識(shí)，努力把協(xié)作落實(shí)到具體的立法項(xiàng)目中。比如，2019年底通過(guò)的《南京市養(yǎng)老服務(wù)條例》，在總則中就明確“按照資源互補(bǔ)、信息互通、市場(chǎng)共享、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，開展長(zhǎng)三角和南京都市圈區(qū)域養(yǎng)老協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化高質(zhì)量發(fā)展”。但是，隨著都市圈發(fā)展進(jìn)程的加快，特別是特別合作區(qū)和跨界發(fā)展示范區(qū)的設(shè)立，相關(guān)地區(qū)在社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)管理等方面，亟待各市人大常委會(huì)以跨市、跨省聯(lián)合立法的形式，及時(shí)賦權(quán)、充分賦能。對(duì)此，包括南京在內(nèi)的各市人大常委會(huì)目前還處于調(diào)研論證階段，尚未形成較為成熟、可以探索的方案。
四、關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)“決定”、加快都市圈建設(shè)發(fā)展的相關(guān)建議
南京都市圈地處東部沿海經(jīng)濟(jì)帶與長(zhǎng)江黃金水道的交匯處，既面臨長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展和“一帶一路”建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略相互疊加的歷史機(jī)遇，同時(shí)也面對(duì)百年未有“大變局”和百年不遇“大疫情”碰撞疊加的沖擊影響。在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，都市圈各城市必須堅(jiān)持新發(fā)展理念，更加敏銳地?fù)屪バ碌臋C(jī)遇，更加積極地應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，聚焦“一體化”和“高質(zhì)量”兩個(gè)關(guān)鍵，加快打造國(guó)際知名的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要的資源配置中心、開放包容的省際都市圈典范，和綠色智慧均衡和諧的高品質(zhì)生活圈，培育建設(shè)具有全球影響力的現(xiàn)代化都市圈。作為中心城市，建議南京充分發(fā)揮省會(huì)城市、特大城市的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，以牽頭修編“一系列規(guī)劃”為引領(lǐng)，以提升“兩個(gè)同城化片區(qū)”為示范，以健全“三項(xiàng)針對(duì)性機(jī)制”為抓手，以建設(shè)“四類創(chuàng)新型平臺(tái)”為重點(diǎn)，以聚力打造“五個(gè)都市圈”為目標(biāo)，推動(dòng)南京都市圈發(fā)展成為國(guó)家級(jí)現(xiàn)代化都市圈建設(shè)樣板。
（一）立足更高起點(diǎn)，加快編制一系列重點(diǎn)發(fā)展規(guī)劃。堅(jiān)持規(guī)劃先行，以《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)三角城市群發(fā)展規(guī)劃》為依據(jù)，認(rèn)真總結(jié)都市圈的發(fā)展成效和有益經(jīng)驗(yàn)，尊重各城市的現(xiàn)實(shí)情況和未來(lái)需求，在充分溝通和征求意見的基礎(chǔ)上，積極爭(zhēng)取省級(jí)層面的支持，盡快完成《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》報(bào)審稿，及早提交國(guó)家發(fā)改委審批通過(guò)，為新一輪發(fā)展提供有力支撐。要注重規(guī)劃的銜接和呼應(yīng)，推動(dòng)都市圈發(fā)展規(guī)劃與“十四五”總體規(guī)劃緊密結(jié)合，在都市圈發(fā)展規(guī)劃中體現(xiàn)“十四五”總體規(guī)劃的原則和目標(biāo)；在“十四五”總體規(guī)劃中明確都市圈發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和主要任務(wù)，真正把都市圈發(fā)展規(guī)劃作為落實(shí)“十四五”總體規(guī)劃的重要抓手，確保“十四五”總體規(guī)劃成為實(shí)施都市圈發(fā)展規(guī)劃的重要指引。要建立健全跨區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加快編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要體現(xiàn)協(xié)作的理念，明確中心城市的高端發(fā)展方向和周邊城市的配套發(fā)展定位；交通規(guī)劃要積極借鑒國(guó)際成熟都市圈的模式，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化、快速度、大體量的軌道交通線，形成“八爪魚”型的城市建設(shè)新格局；國(guó)土規(guī)劃要有效整合、適度超前，提高都市圈的土地開發(fā)強(qiáng)度，提升都市圈的人口承載能力。
（二）展現(xiàn)更高水平，加快打造兩個(gè)同城化示范片區(qū)。要緊扣“同城先行”的發(fā)展方向，重點(diǎn)發(fā)力東西兩翼，以實(shí)施新基建、新消費(fèi)、新產(chǎn)業(yè)、新都市“四新”行動(dòng)為抓手，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)體系、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的同質(zhì)化和同等化，以更高水平建設(shè)寧鎮(zhèn)揚(yáng)和寧馬滁兩個(gè)同城先行片區(qū)，為都市圈更深層次的一體化發(fā)展作出示范。首先，以紫東地區(qū)為中樞，深入推進(jìn)寧鎮(zhèn)揚(yáng)同城化。圍繞紫東地區(qū)“創(chuàng)新之城、產(chǎn)業(yè)之城”的定位，充分整合片區(qū)內(nèi)科創(chuàng)資源，打造具有輻射帶動(dòng)力、核心競(jìng)爭(zhēng)力的紫東科創(chuàng)大走廊，導(dǎo)入人工智能等新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，培育寧鎮(zhèn)揚(yáng)板塊的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和發(fā)展動(dòng)力源；圍繞紫東地區(qū)“文旅之城、生態(tài)之城”定位，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升空間環(huán)境品質(zhì)，建設(shè)“山水紫東宜居境”的核心區(qū)域，帶動(dòng)仙林—寶華、湯山—句容、龍?zhí)丁率瘛埮邸獌x征、湖熟—郭莊等跨界地區(qū)的新市鎮(zhèn)建設(shè)，形成區(qū)域交融、無(wú)縫對(duì)接的城市新格局。其次，以江北新區(qū)為龍頭，全面提速寧馬滁同城化。圍繞江北新區(qū)“長(zhǎng)三角現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、自主創(chuàng)新先導(dǎo)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)”的定位，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和城市建設(shè)，著力建設(shè)“芯片之城”“基因之城”和“新金融中心”，形成寧馬滁板塊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭；圍繞江北新區(qū)“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶對(duì)外開放合作重要平臺(tái)”的定位，發(fā)揮國(guó)家級(jí)新區(qū)和自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“兩區(qū)疊加”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，通過(guò)特別合作和跨界共建等形式，向都市圈鄰近城市和毗鄰地區(qū)充分釋放政策紅利，真正把國(guó)家級(jí)的優(yōu)惠政策用足用好用到位，使江北新區(qū)成為長(zhǎng)三角輻射帶動(dòng)中西部發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。
（三）樹立更高標(biāo)準(zhǔn)，加快完善三項(xiàng)針對(duì)性協(xié)同機(jī)制。要結(jié)合都市圈發(fā)展現(xiàn)狀，探索組建權(quán)威的跨界協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，有效加強(qiáng)區(qū)域的工作聯(lián)動(dòng)和政策協(xié)同，構(gòu)建以中心城市為核心、周邊城市協(xié)同發(fā)展的都市圈產(chǎn)業(yè)體系和治理格局，全面提升都市圈的整體發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。一是健全完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機(jī)制。著眼推動(dòng)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位布局，加快建立重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各城市特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，引導(dǎo)中小城市融入中心城市的產(chǎn)業(yè)布局。深化產(chǎn)業(yè)協(xié)作分工，探索都市圈聯(lián)合招商、共同開發(fā)、利益共享的產(chǎn)業(yè)協(xié)作機(jī)制，建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地間的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)分算和財(cái)政收入分成機(jī)制。推動(dòng)成立汽車、新能源、生物醫(yī)藥、智能裝備、信息技術(shù)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟，設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，發(fā)揮都市圈集團(tuán)優(yōu)勢(shì)，吸引行業(yè)龍頭企業(yè)布局全產(chǎn)業(yè)鏈。二是健全完善社會(huì)治理協(xié)同機(jī)制。積極運(yùn)用網(wǎng)格化社會(huì)管理模式，加強(qiáng)信息通聯(lián)共享，推動(dòng)跨界地區(qū)城市管理聯(lián)動(dòng)、社會(huì)治安聯(lián)勤、邊界卡口聯(lián)檢和矛盾糾紛聯(lián)調(diào)，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理一網(wǎng)覆蓋。建立跨區(qū)域重大災(zāi)害事故和傳染疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，組建都市圈應(yīng)急協(xié)調(diào)平臺(tái)，加強(qiáng)常態(tài)化疫情防控合作，完善應(yīng)對(duì)突發(fā)事件專項(xiàng)預(yù)案，定期開展聯(lián)合處置演練，推動(dòng)防控工作和應(yīng)急處置同步協(xié)調(diào)。建立都市圈安全生產(chǎn)責(zé)任體系，加強(qiáng)跨界地區(qū)和園區(qū)的安全生產(chǎn)工作，有效防范和堅(jiān)決遏制重特大安全生產(chǎn)事故及次生環(huán)境事故。三是健全完善城市立法協(xié)同機(jī)制。從南京都市圈地跨兩省的特點(diǎn)考慮，推動(dòng)城市立法協(xié)同可以分兩步走：近期采取“按需式”的立法協(xié)同模式，即聚焦都市圈某幾個(gè)城市需要攜手解決的問題，組織相關(guān)城市立法機(jī)構(gòu)開展聯(lián)合調(diào)研和立法協(xié)商，形成共識(shí)后，再進(jìn)一步推動(dòng)各自同步出臺(tái)相關(guān)法規(guī)。隨著都市圈發(fā)展進(jìn)程的深化，遠(yuǎn)期可以探索采取“框架式”的立法協(xié)同模式，即通過(guò)人大授權(quán)的形式，設(shè)立專門的都市圈立法機(jī)構(gòu)，針對(duì)都市圈發(fā)展的共性問題一體立法。目前，都市圈協(xié)同立法的重點(diǎn)，應(yīng)集中于生態(tài)保護(hù)、社會(huì)治理、市場(chǎng)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
（四）追求更高效益，加快發(fā)揮四類創(chuàng)新型平臺(tái)作用。要整合都市圈資源，立足各城市特點(diǎn)，組建有利于協(xié)同發(fā)展的各類平臺(tái)載體，促進(jìn)資源合理配置和利用，切實(shí)提高都市圈發(fā)展的綜合質(zhì)效和實(shí)際產(chǎn)出。一是充分發(fā)揮系列服務(wù)平臺(tái)的作用。深化參與“長(zhǎng)三角科創(chuàng)圈”建設(shè)，用好技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化服務(wù)平臺(tái)，共建都市圈技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，打通科技成果在各城市轉(zhuǎn)化的“最后一公里”；用好科技資源共享服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)都市圈的要素流動(dòng)、區(qū)域融通，最大限度面向各城市開放共享創(chuàng)新資源，提高綜合利用效率；用好科技金融服務(wù)平臺(tái)，補(bǔ)齊資本市場(chǎng)服務(wù)科技創(chuàng)新的短板；用好科技創(chuàng)新戰(zhàn)略智庫(kù)平臺(tái)，為都市圈區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同提供更加有力的智力支撐。二是有效發(fā)揮特別合作平臺(tái)的作用。抓住我市向省里申報(bào)“南北共建園區(qū)創(chuàng)新試點(diǎn)”的契機(jī)，結(jié)合江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、體制機(jī)制等優(yōu)勢(shì)和淮安盱眙空間資源、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)要素等優(yōu)勢(shì)，加快寧淮特別合作區(qū)發(fā)展模式的探索，在運(yùn)作機(jī)制和管理體制等方面形成可復(fù)制、可推廣的特別合作經(jīng)驗(yàn)，打造都市圈中心城市帶動(dòng)周邊城市協(xié)同發(fā)展的典范。三是注重發(fā)揮跨界共建平臺(tái)的作用。借鑒長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，深化跨界一體化示范區(qū)建設(shè)，形成各具特色的發(fā)展格局。在頂山—汊河示范區(qū)，重點(diǎn)提升頂山的城市綜合服務(wù)功能和汊河的居住配套功能，打造江北宜居新組團(tuán)；在浦口—南譙示范區(qū)，重點(diǎn)加強(qiáng)跨省域生態(tài)廊道的聯(lián)結(jié)貫通，打造滁河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶；在江寧—博望示范區(qū)，重點(diǎn)完善跨區(qū)域治理體系，打造長(zhǎng)三角省際毗鄰地區(qū)社會(huì)治理體制創(chuàng)新示范區(qū)。四是積極發(fā)揮融合發(fā)展平臺(tái)的作用。著眼聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的科技創(chuàng)新、商貿(mào)流通和生活服務(wù)，建設(shè)農(nóng)業(yè)科技合作、涉農(nóng)人才培養(yǎng)、農(nóng)村電子商務(wù)、基層公共服務(wù)等平臺(tái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換，構(gòu)筑時(shí)空融合的城鄉(xiāng)體系，形成保障農(nóng)民與市民同等發(fā)展機(jī)會(huì)和均等享受基本公共服務(wù)權(quán)利的制度體系，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
（五）突出更高質(zhì)量，加快拉開五大都市圈建設(shè)格局。堅(jiān)定不移落實(shí)新發(fā)展理念，堅(jiān)持不懈推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，全面落實(shí)“六穩(wěn)”“六保”任務(wù)，深化創(chuàng)新共建、協(xié)調(diào)共進(jìn)、綠色共保、開放共贏、民生共享，構(gòu)建形成國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，全面提升都市圈的現(xiàn)代化水平。一是著力建設(shè)創(chuàng)新都市圈。深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，以建設(shè)具有全球影響力的創(chuàng)新名城為牽引，積極建設(shè)瞄準(zhǔn)國(guó)際科技前沿、面向國(guó)家重大戰(zhàn)略需求、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的科學(xué)研究基地和科技成果孵化轉(zhuǎn)化基地，努力推動(dòng)沿G42滬寧線產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶建設(shè)取得突破。充分發(fā)揮南京科學(xué)技術(shù)研究和各城市產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢(shì)，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，加快打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群、地標(biāo)特色產(chǎn)業(yè)集群和標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)鏈，切實(shí)提升高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值比重。二是著力建設(shè)暢達(dá)都市圈。以南京為核心，構(gòu)筑直通京津冀、粵港澳和成渝的“九向放射狀綜合運(yùn)輸通道格局”，形成涵蓋揚(yáng)泰機(jī)場(chǎng)、淮漣機(jī)場(chǎng)、蕪宣機(jī)場(chǎng)、滁州機(jī)場(chǎng)的機(jī)場(chǎng)集群體系，升級(jí)江河海聯(lián)動(dòng)航運(yùn)中心，組建“米”字型高鐵網(wǎng)絡(luò)，打造要素集聚程度高、區(qū)域服務(wù)能力強(qiáng)的國(guó)際綜合交通樞紐。增強(qiáng)中心城市的輻射帶動(dòng)作用，加快推進(jìn)北沿江高速鐵路、南沿江城際鐵路、寧淮城際鐵路等建設(shè)，讓“軌道上的都市圈”跑出“新速度”。推動(dòng)寧合、寧馬、高宣等高速公路建設(shè)，加快打通“斷頭路”、擴(kuò)容“瓶頸路”，通過(guò)“外環(huán)內(nèi)聯(lián)”確保實(shí)現(xiàn)都市圈“1小時(shí)通勤”。三是著力建設(shè)綠色都市圈。深入踐行“兩山”理論，重點(diǎn)建設(shè)綠色長(zhǎng)江廊道、江淮生態(tài)走廊等水生態(tài)廊道，加快構(gòu)建以寧鎮(zhèn)山脈、蕪馬山脈為主和以老山、瑯琊山為主的江南、江北生態(tài)屏障，形成由生態(tài)廊道、綠地系統(tǒng)和綠道組成的綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，讓綠色成為都市圈發(fā)展最動(dòng)人的色彩。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治，完善跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，建設(shè)信息傳輸和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，探索聯(lián)合檢查和執(zhí)法模式，協(xié)同防范和應(yīng)對(duì)區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，共同推進(jìn)水、大氣、固廢的治理。四是著力建設(shè)開放都市圈。加快都市圈各城市有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策的融合，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、統(tǒng)一的要素資源市場(chǎng)、統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一的社會(huì)信用體系，深入實(shí)施“一網(wǎng)通辦”和“最多跑一次”改革，打造穩(wěn)定、公平、透明、便捷和可預(yù)期的都市圈整體營(yíng)商環(huán)境。圍繞自貿(mào)區(qū)南京片區(qū)建設(shè)，支持自貿(mào)區(qū)蕪湖片區(qū)創(chuàng)建，更大范圍提高資源配置能力和效率，全面提升各城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的開放合作水平。五是著力建設(shè)幸福都市圈。統(tǒng)籌推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源優(yōu)化布局，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋范圍，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)信息共享、網(wǎng)絡(luò)連通公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。加強(qiáng)健康服務(wù)產(chǎn)品共享，合力打造養(yǎng)老、康養(yǎng)小鎮(zhèn)，培育健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)集聚區(qū)和創(chuàng)新企業(yè)，建設(shè)全國(guó)知名的健康服務(wù)和養(yǎng)老養(yǎng)生基地。協(xié)同擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，促進(jìn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和有序流動(dòng)，推動(dòng)各級(jí)各類教育高質(zhì)量發(fā)展，率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育現(xiàn)代化。加快信息化建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系等在都市圈內(nèi)無(wú)障礙轉(zhuǎn)移流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)都市圈民生服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和一體化。
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