［摘要］歐盟的決策機(jī)制是指歐盟在決策過(guò)程中各機(jī)構(gòu)之間形成的協(xié)同制約關(guān)系。歐盟由歐共體、共同外交和安全政策以及司法與內(nèi)務(wù)合作三大支柱組成，它們分別實(shí)施不同的決策機(jī)制。本文詳細(xì)介紹了三大支柱各自的決策機(jī)構(gòu)、決策權(quán)限、決策程序，分析了歐盟決策機(jī)制的特點(diǎn)，認(rèn)為歐盟決策機(jī)制的演變反映了歐洲一體化的歷史進(jìn)程及歐盟本身獨(dú)特的組織范型。同時(shí)，本文也指出，歐盟決策機(jī)制的運(yùn)作受政府間會(huì)議和各種委員會(huì)等非決策機(jī)構(gòu)的影響很大，歐盟的決策實(shí)際上是決策機(jī)構(gòu)和非決策機(jī)構(gòu)共同參與的結(jié)果。
?。坳P(guān)鍵詞］ 歐盟； 決策機(jī)制； 歐共體
［中圖分類號(hào)］C934［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A［文章編號(hào)］1006-0863（2008）02-0095-05
所謂歐盟的決策機(jī)制，是指歐盟決策過(guò)程中各機(jī)構(gòu)之間形成的協(xié)同制約關(guān)系。歐盟由歐共體、共同外交和安全政策以及司法與內(nèi)務(wù)合作三大支柱組成，它們共同使用一套機(jī)構(gòu)，在不同的支柱內(nèi)實(shí)施不同的決策機(jī)制?？疾鞖W盟的決策機(jī)制既有助于理解這個(gè)區(qū)域性國(guó)際組織的獨(dú)特性，也對(duì)我國(guó)的決策科學(xué)化有一定的借鑒意義。
一、歐共體的決策機(jī)制
歐共體是歐盟的第一大支柱，也是歐盟的核心，包括歐洲煤鋼共同體、歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和歐洲原子能共同體三個(gè)共同體，目的是最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化。
半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，從關(guān)稅同盟到統(tǒng)一大市場(chǎng)的完成、再到經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的建設(shè)，歐盟機(jī)構(gòu)出臺(tái)了一系列的共同政策和共同體政策。由于目標(biāo)和任務(wù)各不相同，歐盟機(jī)構(gòu)依照建立三個(gè)共同體各個(gè)條約的規(guī)定實(shí)施不同的決策機(jī)制。成員國(guó)將一部分主權(quán)讓渡給歐盟機(jī)構(gòu)，通過(guò)條約授予歐盟機(jī)構(gòu)在一些特定的領(lǐng)域擁有某些超國(guó)家的決策權(quán)。
首先，歐洲煤鋼共同體的主要決策機(jī)構(gòu)為歐委會(huì)。
歐洲一體化之初，讓·莫內(nèi)計(jì)劃的核心在于把聯(lián)營(yíng)后的煤鋼工業(yè)置于一個(gè)超國(guó)家機(jī)構(gòu)的控制之下。因此，煤鋼共同體的決策權(quán)集中在由技術(shù)專家組成的歐委會(huì)手里。其特點(diǎn)是：
第一，歐委會(huì)向咨詢委員會(huì)和理事會(huì)咨詢后作出決策。歐委會(huì)可在其認(rèn)為合適的一切情況下向咨詢委員會(huì)咨詢，但是，在條約規(guī)定必須咨詢的情況下，歐委會(huì)必須咨詢。當(dāng)歐委會(huì)向理事會(huì)咨詢時(shí)，理事會(huì)在磋商過(guò)程中可無(wú)須議決。歐委會(huì)的決策分為決定、建議和意見三種。其中，決定的各個(gè)部分均具有約束力；建議中所確定的目標(biāo)具有約束力，但建議的接受對(duì)象有選擇方法的自由；意見沒(méi)有約束力。
第二，理事會(huì)議決歐委會(huì)的動(dòng)議。理事會(huì)的主要職責(zé)在于協(xié)調(diào)歐委會(huì)與成員國(guó)之間的行動(dòng)，敦促歐委會(huì)采取必要的行動(dòng)。如果條約規(guī)定理事會(huì)必須就歐委會(huì)的動(dòng)議提出意見，理事會(huì)以簡(jiǎn)單多數(shù)、特定多數(shù)與全體一致三種方式進(jìn)行議決。
第三，歐洲議會(huì)只有監(jiān)督權(quán)。歐洲議會(huì)可以討論歐委會(huì)提交的總報(bào)告，還可以以三分之二的多數(shù)對(duì)歐委會(huì)進(jìn)行彈劾。
其次，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體與歐洲原子能共同體的主要決策機(jī)構(gòu)是理事會(huì)。
建立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體與歐洲原子能共同體的時(shí)候，一體化的形勢(shì)發(fā)生了變化：一方面，歐洲民族主義的興起制約了超國(guó)家主義的發(fā)展勢(shì)頭；另一方面，成員國(guó)也不可能把更為廣闊的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域置于一個(gè)類似歐委會(huì)的超國(guó)家機(jī)構(gòu)的控制之下。因此，理事會(huì)取代歐委會(huì)掌握決策大權(quán)，歐委會(huì)則主要行使執(zhí)行職能。理事會(huì)、歐委會(huì)和歐洲議會(huì)依據(jù)一定的決策程序，制定規(guī)則（Regulations）、發(fā)布指令（Directives）、做出決定（Decisions），并提出建議（Recommendations）或發(fā)表意見（Opinions）。其中，規(guī)則具有普遍意義，它的各個(gè)組成部分都具有約束力并直接適用于所有成員國(guó)；指令所要求達(dá)到的目標(biāo)對(duì)所指成員國(guó)具有約束力，但是成員國(guó)可以自行選擇執(zhí)行的形式和方法；決定的各個(gè)組成部分對(duì)其接受對(duì)象都具有約束力；建議和意見不具有約束力。
這兩個(gè)共同體的決策機(jī)制幾經(jīng)修訂補(bǔ)充，現(xiàn)包括三種主要決策程序：
第一，一般決策程序。
一般決策程序即《羅馬條約》原有的決策程序。此程序包括動(dòng)議、咨詢和議決三個(gè)主要環(huán)節(jié)。動(dòng)議權(quán)屬于歐委會(huì)，即共同體立法的提案必須有歐委會(huì)提出，而且它可以在立法過(guò)程中隨時(shí)修改提案。在條約規(guī)定的場(chǎng)合，歐委會(huì)的立法提案在提交理事會(huì)的同時(shí)，必須征詢歐洲議會(huì)或經(jīng)社委員會(huì)或地區(qū)委員會(huì)的意見。但在此程序下，它們的意見對(duì)歐委會(huì)或理事會(huì)均沒(méi)有約束力。作為一個(gè)特例，《羅馬條約》規(guī)定，有關(guān)歐洲聯(lián)盟公民在各成員國(guó)內(nèi)遷徙與居住的立法，需要取得歐洲議會(huì)的同意。
議決權(quán)屬于理事會(huì)，它以簡(jiǎn)單多數(shù)、特定多數(shù)與全體一致三種方式議決。至于哪些事務(wù)以哪種方式議決，條約在有關(guān)的條款中有明確的規(guī)定。簡(jiǎn)單多數(shù)議決的一般僅限于程序性問(wèn)題。根據(jù)《羅馬條約》規(guī)定，從過(guò)渡期的第三階段開始，特定多數(shù)議決應(yīng)成為共同體的基本決策程序。但是，1966年的“盧森堡妥協(xié)”以保護(hù)成員國(guó)的“至關(guān)重要的利益”為由，明確提出有分歧的事務(wù)必須取得成員國(guó)的一致同意（consesus）之后才能施行，事實(shí)上擱置了此程序的實(shí)施，直至1987年的《單一歐洲法令》才重新恢復(fù)使用并擴(kuò)大了實(shí)施范圍。
由于合作程序和共同決定程序的引入，原來(lái)意義上的特定多數(shù)議決現(xiàn)只適用于有限的一些場(chǎng)合，主要是農(nóng)業(yè)與貿(mào)易政策上。在許多重大決策上，包括有關(guān)領(lǐng)域的政策性立法以及締結(jié)國(guó)際協(xié)定等，理事會(huì)必須全體一致議決，即成員國(guó)不分大小均有否決權(quán)。需要指出的是，全體一致并不意味著所有成員都得投贊成票?！读_馬條約》第148條規(guī)定：“理事會(huì)成員本人或其代表的棄權(quán)，不妨礙理事會(huì)通過(guò)需要以全體一致議決才能通過(guò)的法令”，這種既不贊成又不否決的表決方式被稱為“積極的棄權(quán)”。但是，任何理事會(huì)成員或其代表的缺席，卻意味著理事會(huì)無(wú)法通過(guò)需要以全體一致議決的議案。在一般決策程序中，歐洲議會(huì)僅就決策中的事項(xiàng)提出意見，基本上是起主要咨詢機(jī)構(gòu)的作用。
第二，合作程序。
這一程序包括一讀和二讀兩個(gè)流程。一讀中，理事會(huì)收到歐委會(huì)的立法提案后，即送歐洲議會(huì)征詢意見和按條約要求征詢經(jīng)社委員會(huì)或地區(qū)委員會(huì)的意見，并在此之后以特定多數(shù)議決達(dá)成共同立場(chǎng)，送交歐洲議會(huì)進(jìn)行二讀。二讀中，歐洲議會(huì)有三個(gè)月時(shí)間審議理事會(huì)的共同立場(chǎng)并形成其決議：如果議會(huì)以簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)共同立場(chǎng)，理事會(huì)可依據(jù)達(dá)成的共同立場(chǎng)通過(guò)此立法提案；如果議會(huì)未能形成任何決議，理事會(huì)也可以依據(jù)達(dá)成的共同立場(chǎng)通過(guò)此立法提案；如果議會(huì)以絕對(duì)多數(shù)對(duì)理事會(huì)的共同立場(chǎng)提出修改，則歐委會(huì)可以在一個(gè)月內(nèi)重新審議和修改其提案，但如果它拒絕議會(huì)的修改意見則必須說(shuō)明理由。理事會(huì)可以在三個(gè)月內(nèi)以特定多數(shù)議決經(jīng)過(guò)歐委會(huì)修改的提案，或以全體一致議決接納未被歐委會(huì)接受的議會(huì)修改意見或做出自己的修改意見，并就此通過(guò)該立法提案。
如果議會(huì)以絕對(duì)多數(shù)拒絕理事會(huì)的共同立場(chǎng)，理事會(huì)仍可以在三個(gè)月內(nèi)以全體一致議決、依據(jù)已經(jīng)達(dá)成的共同立場(chǎng)通過(guò)該立法提案。但如果在三個(gè)月內(nèi)理事會(huì)沒(méi)有或不能達(dá)成一致，則此立法提案應(yīng)認(rèn)為被擱置，歐委會(huì)必須起草新的提案，重新發(fā)起立法程序。
合作程序的引入擴(kuò)大了歐洲議會(huì)參與共同體立法的權(quán)力，它一般適用于有關(guān)禁止以國(guó)籍為由的歧視、運(yùn)輸?shù)目鐕?guó)經(jīng)營(yíng)規(guī)定、監(jiān)控成員國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、確定工人的勞動(dòng)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)基金的管理與使用、制定職業(yè)培訓(xùn)措施、建立跨歐基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)的措施、地區(qū)基金的管理與使用、制定科技研究與發(fā)展規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的措施、制定對(duì)外發(fā)展援助規(guī)劃等方面的立法。
第三，共同決定程序。
共同決定程序包括從一讀到三讀三個(gè)流程。一讀的過(guò)程與合作程序完全相同。在二讀中，歐洲議會(huì)依然有三個(gè)月時(shí)間來(lái)審議理事會(huì)的共同立場(chǎng)并形成其決議：如果議會(huì)以簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)理事會(huì)的共同體立場(chǎng)，理事會(huì)可依據(jù)達(dá)成的共同立場(chǎng)通過(guò)此立法提案；如果議會(huì)未能形成任何決議，理事會(huì)也可以依據(jù)其共同立場(chǎng)通過(guò)此立法提案；如果議會(huì)以絕對(duì)多數(shù)拒絕理事會(huì)的共同立場(chǎng)，理事會(huì)可以召集由理事會(huì)成員與相同人數(shù)的議員代表組成的“調(diào)解委員會(huì)”會(huì)議，進(jìn)一步解說(shuō)其立場(chǎng)。但如果調(diào)解失敗，議會(huì)堅(jiān)持拒絕理事會(huì)的共同立場(chǎng)，則歐委會(huì)應(yīng)在一個(gè)月內(nèi)重新審議其提案或者對(duì)歐洲議會(huì)的修正案提出意見，對(duì)此，理事會(huì)可以有三種選擇：一是以特定多數(shù)議決接受議會(huì)的意見，修改其共同立場(chǎng)并通過(guò)立法提案；二是在歐委會(huì)表示反對(duì)議會(huì)修改意見的情況下，以全體一致議決議會(huì)的修改意見，修改其共同立場(chǎng)并通過(guò)立法提案；三是拒絕議會(huì)的修改意見，開始三讀。
在三讀中，理事會(huì)輪值主席與議會(huì)議長(zhǎng)應(yīng)協(xié)議召集前面提及的調(diào)解委員會(huì)會(huì)議，在歐委會(huì)代表的參與下，共同修改該立法提案：如果調(diào)解委員會(huì)在六個(gè)星期內(nèi)取得諒解，并以理事會(huì)成員的特定多數(shù)和議會(huì)代表的簡(jiǎn)單多數(shù)達(dá)成了該提案的共同修改文本，則在之后的六個(gè)星期內(nèi)，可以以議會(huì)的絕對(duì)多數(shù)和理事會(huì)的特定多數(shù)共同通過(guò)該項(xiàng)立法；但如果有一方拒絕了修改文本，則該提案應(yīng)認(rèn)為已被擱置；如果在此六個(gè)星期內(nèi)調(diào)解委員會(huì)未能達(dá)成修改文本，則該提案應(yīng)認(rèn)為已被擱置。
共同決定程序可以認(rèn)為是合作程序的延伸，它在擴(kuò)大歐洲議會(huì)立法權(quán)上走出了重要一步，即它可以整個(gè)地否決立法提案，可以在調(diào)解委員會(huì)內(nèi)參與提案的修改，這與初期純粹的咨詢議會(huì)相比是重大的發(fā)展。但另一方面，從此程序的流程來(lái)看，歐洲議會(huì)所擁有的還只是參與立法權(quán)，而非通常意義上的立法權(quán)；從此程序的實(shí)施范圍來(lái)看，歐洲議會(huì)的參與立法權(quán)也還十分有限。
共同決定程序適用于有關(guān)保障工人自由流動(dòng)、保障自由設(shè)業(yè)、相互承認(rèn)教育與職業(yè)資格、協(xié)調(diào)旨在保證內(nèi)部市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的立法、促進(jìn)教育與職業(yè)培訓(xùn)合作、促進(jìn)文化合作、促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生合作、加強(qiáng)消費(fèi)保護(hù)、發(fā)展科技合作、制定環(huán)保總規(guī)劃等方面的立法。
二、共同外交和安全政策的決策機(jī)制
共同外交和安全政策是歐盟的第二大支柱，其目標(biāo)是：根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章的原則捍衛(wèi)聯(lián)盟的共同價(jià)值、根本利益及獨(dú)立和完整；使用一切手段加強(qiáng)聯(lián)盟的安全；根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章和赫爾辛基最后文件的原則以及巴黎憲章所制定的包括外部邊界原則在內(nèi)的目標(biāo)，維護(hù)和平和加強(qiáng)國(guó)際安全；促進(jìn)國(guó)際合作；發(fā)展和鞏固民主與法制，尊重人權(quán)和基本自由。為此，聯(lián)盟通過(guò)采取以下行動(dòng)追求上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：制定共同外交和安全政策的原則及基本指導(dǎo)方針，決定共同戰(zhàn)略，采取共同行動(dòng)，制定共同立場(chǎng)，強(qiáng)化各成員國(guó)間在執(zhí)行政策方面的制度化合作。
第二支柱的決策機(jī)制是由《馬斯特里赫特條約》（簡(jiǎn)稱《馬約》）規(guī)定的。雖然1997年的《阿姆斯特丹條約》（簡(jiǎn)稱《馬約》）修改了《馬約》有關(guān)該政策的條款，突出了歐盟機(jī)構(gòu)特別是理事會(huì)在決策程序中的主導(dǎo)作用，但是，由于第二大支柱實(shí)際上是從20世紀(jì)70年代初形成的歐洲政治合作機(jī)制演變而來(lái)，成員國(guó)之間的合作具有明顯的政府間合作的形式，歐洲理事會(huì)制定包括防務(wù)內(nèi)容在內(nèi)的共同外交和安全政策的原則及基本指導(dǎo)方針。當(dāng)各成員國(guó)在某個(gè)領(lǐng)域有共同的重大利益時(shí)，歐洲理事會(huì)制定適用于該領(lǐng)域的共同戰(zhàn)略并由聯(lián)盟負(fù)責(zé)實(shí)施。共同戰(zhàn)略中應(yīng)確定其目標(biāo)、期限和可供聯(lián)盟及各成員國(guó)使用的手段。在重大的國(guó)際問(wèn)題上，歐盟尚未做到完全用一個(gè)聲音說(shuō)話。所以，現(xiàn)行的決策機(jī)制依然是一種政府間合作機(jī)制。
首先，理事會(huì)是主要的決策機(jī)構(gòu)。
第一，動(dòng)議權(quán)屬于理事會(huì)。在此環(huán)節(jié)中，理事會(huì)應(yīng)根據(jù)歐洲理事會(huì)的基本指導(dǎo)方針，作出旨在制定和實(shí)施共同外交和安全政策的必要決定。理事會(huì)就共同戰(zhàn)略問(wèn)題向歐洲理事會(huì)提出建議并通過(guò)特別是采取共同行動(dòng)和共同立場(chǎng)的方式實(shí)施歐洲理事會(huì)制定的共同戰(zhàn)略。理事會(huì)應(yīng)確保聯(lián)盟行動(dòng)的統(tǒng)一性、連續(xù)性和有效性。
理事會(huì)制定共同行動(dòng)方案。方案中應(yīng)提出能證明聯(lián)盟采取軍事行動(dòng)必要性的具體情況。共同行動(dòng)方案應(yīng)確定共同行動(dòng)的目標(biāo)、范圍和可提供聯(lián)盟使用的手段，必要時(shí)應(yīng)確定共同行動(dòng)的期限和完成此項(xiàng)行動(dòng)的條件。如果情況的變化對(duì)適合于采取共同行動(dòng)的事項(xiàng)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響，理事會(huì)應(yīng)重新審查共同行動(dòng)的原則和目標(biāo)，并作出必要的決定。在理事會(huì)作出上述必要決定之前，共同行動(dòng)應(yīng)繼續(xù)進(jìn)行。共同行動(dòng)對(duì)各成員國(guó)所采取的立場(chǎng)和所進(jìn)行的活動(dòng)起約束作用。理事會(huì)可要求歐委會(huì)提出有關(guān)共同外交和安全政策的任何適當(dāng)提案。
當(dāng)成員國(guó)為實(shí)施共同行動(dòng)而擬議制定國(guó)家立場(chǎng)或采取國(guó)家行動(dòng)時(shí)，該成員國(guó)應(yīng)在能保證必要時(shí)的理事會(huì)內(nèi)部事先磋商的時(shí)間內(nèi)向理事會(huì)通報(bào)其計(jì)劃。此項(xiàng)事先通報(bào)的義務(wù)不適用于那些僅是理事會(huì)決議翻版的國(guó)家措施。當(dāng)由于情況變化而需要采取緊急措施時(shí)，如果理事會(huì)未能作出決定，成員國(guó)可在考慮共同行動(dòng)基本目標(biāo)的情況下，緊急采取相應(yīng)措施。有關(guān)成員國(guó)應(yīng)立即將其措施通報(bào)理事會(huì)。當(dāng)成員國(guó)面臨重大困難而不能實(shí)施共同行動(dòng)時(shí)，該成員國(guó)應(yīng)將此項(xiàng)困難提交理事會(huì)。理事會(huì)應(yīng)對(duì)此進(jìn)行討論并尋求適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法，但此項(xiàng)解決辦法不得與共同行動(dòng)的目標(biāo)相抵觸，也不得有損于共同行動(dòng)的效力。
理事會(huì)制定共同立場(chǎng)。共同立場(chǎng)應(yīng)提出聯(lián)盟對(duì)某項(xiàng)特別的涉及區(qū)域性或主體性的事項(xiàng)所采取的解決方法。各成員國(guó)應(yīng)保證其國(guó)家政策與共同立場(chǎng)保持一致。各成員國(guó)在理事會(huì)內(nèi)部就任何涉及全體利益的外交和安全政策的事項(xiàng)互通情報(bào)并彼此磋商，以確保通過(guò)其一致行動(dòng)盡可能有效地發(fā)揮聯(lián)盟影響。
第二，議決權(quán)屬于理事會(huì)。共同外交和安全政策的決定原則上由理事會(huì)以全體一致議決。親自到會(huì)或委派代表到會(huì)的成員的棄權(quán)票不妨礙上述決定的通過(guò)。任何一個(gè)打算投棄權(quán)票的成員國(guó)均應(yīng)向會(huì)議提交正式的聲明以取得棄權(quán)資格。在這種情況下，該成員國(guó)可不承擔(dān)執(zhí)行決定的義務(wù)，但應(yīng)承認(rèn)此項(xiàng)決定對(duì)聯(lián)盟有約束力，其他成員國(guó)也應(yīng)尊重該有關(guān)成員國(guó)的棄權(quán)立場(chǎng)。如果具有棄權(quán)資格的理事會(huì)成員國(guó)超過(guò)了建立歐洲共同體條約第148條所指加權(quán)票的三分之一，有關(guān)決定不得予以通過(guò)。
不過(guò)，理事會(huì)可以以特定多數(shù)議決采取以下行動(dòng)：制定共同行動(dòng)、共同立場(chǎng)或根據(jù)共同戰(zhàn)略做出的其他決定，制定共同行動(dòng)或共同立場(chǎng)的實(shí)施措施。前提是，如果理事會(huì)的某個(gè)成員國(guó)發(fā)表聲明，該成員國(guó)打算反對(duì)以特定多數(shù)議決通過(guò)某項(xiàng)決定，那么，表決程序?qū)⒉挥柽M(jìn)行。在此情況下，理事會(huì)可以特定多數(shù)議決要求有關(guān)事項(xiàng)提交歐洲理事會(huì)以全體一致同意作出決定。
程序問(wèn)題由理事會(huì)以其成員的多數(shù)議決做出決定。為實(shí)施條約規(guī)定而需要同一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家或國(guó)際組織締結(jié)協(xié)定時(shí)，理事會(huì)可以全體一致議決授權(quán)輪值主席適當(dāng)時(shí)在歐委會(huì)的協(xié)助下為此目的舉行談判。上述協(xié)定由理事會(huì)根據(jù)輪值主席的建議以全體一致議決締結(jié)。
其次，歐委會(huì)和歐洲議會(huì)只有建議權(quán)。
歐委會(huì)應(yīng)完全參與共同外交和安全政策方面的工作，但是，它（以及成員國(guó)）只是“可以”或應(yīng)理事會(huì)的要求提出建議。輪值主席應(yīng)就共同外交和安全政策的主要方面和基本選擇等問(wèn)題，同歐洲議會(huì)進(jìn)行磋商并保證充分考慮歐洲議會(huì)所提出的意見。輪值主席和歐委會(huì)應(yīng)定期向歐洲議會(huì)通報(bào)聯(lián)盟的共同外交和安全政策的發(fā)展情況，歐洲議會(huì)可向理事會(huì)提出問(wèn)題或向理事會(huì)提出建議。歐洲議會(huì)應(yīng)每年就執(zhí)行共同外交和安全政策的進(jìn)展情況舉行辯論會(huì)。
最后，歐盟機(jī)構(gòu)擁有執(zhí)行權(quán)。
理事會(huì)應(yīng)負(fù)責(zé)保證各成員國(guó)對(duì)上述原則的遵守。輪值主席代表聯(lián)盟處理共同外交和安全政策領(lǐng)域的事務(wù)，負(fù)責(zé)實(shí)施依照條約所做出的各項(xiàng)決定并以此身份在國(guó)際組織內(nèi)和國(guó)際會(huì)議期間原則表達(dá)聯(lián)盟的立場(chǎng)。輪值主席由理事會(huì)的秘書長(zhǎng)給予協(xié)助。理事會(huì)秘書長(zhǎng)行使共同外交和安全政策高級(jí)代表的職責(zé)。輪值主席為完成上述任務(wù)應(yīng)在必要時(shí)由繼任輪值主席的成員國(guó)予以協(xié)助。當(dāng)遇到需要快速做出決定的情況時(shí)，輪值主席或者根據(jù)其自己的倡議，或者根據(jù)歐委會(huì)或成員國(guó)的請(qǐng)求，應(yīng)于四十八小時(shí)內(nèi)召集理事會(huì)特別會(huì)議。如情況緊急，則應(yīng)在更短的時(shí)間內(nèi)召集理事會(huì)特別會(huì)議。理事會(huì)可在其認(rèn)為必要的任何時(shí)候，任命一名被授權(quán)處理有關(guān)特別政策問(wèn)題的特別代表。
此外，一個(gè)由各國(guó)外交部政治司司長(zhǎng)組成的“政治委員會(huì)”在該政策事務(wù)上行使相當(dāng)于常任代表委員會(huì)的職能。政治委員會(huì)應(yīng)密切關(guān)注共同外交和安全政策領(lǐng)域的國(guó)際形勢(shì)，它或者根據(jù)自己的主動(dòng)行動(dòng)，或者應(yīng)理事會(huì)的請(qǐng)求向理事會(huì)提出意見，并以此為制定政策建言獻(xiàn)計(jì)。在不影響輪值主席和歐委會(huì)所擔(dān)負(fù)的責(zé)任的情況下，政治委員會(huì)還應(yīng)監(jiān)督政策的實(shí)施。
三、司法與內(nèi)務(wù)合作的決策機(jī)制
司法與內(nèi)務(wù)合作是歐盟的第三大支柱。雖然在歐洲一體化中起步最遲［1］，但它是統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的邏輯延伸。該支柱包括民事和刑事兩個(gè)部分，前者指成員國(guó)之間的人員跨國(guó)流動(dòng)、移民與難民等民政事務(wù)的協(xié)調(diào)，后者指罪犯引渡、反走私、反毒品及武器控制等刑事事務(wù)的合作。在《阿約》把民事方面的內(nèi)容從《馬約》的第六編轉(zhuǎn)移到第一支柱（《歐共體條約》第四編）之后，第三支柱只剩下刑事方面的內(nèi)容。
第三支柱的基本職能是對(duì)第一支柱的事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)充與支持。成員國(guó)通過(guò)理事會(huì)內(nèi)部交流而協(xié)調(diào)行動(dòng)，也可經(jīng)由一致同意而采取共同立場(chǎng)或共同行動(dòng)。同共同的外交和安全政策相比較，司法和內(nèi)務(wù)合作似乎對(duì)成員國(guó)來(lái)說(shuō)更容易因?yàn)椤巴獠啃?yīng)”而達(dá)成共識(shí)，但它們?cè)谶@一領(lǐng)域的合作依然十分敏感。因此，第三支柱的決策機(jī)制屬于成員國(guó)協(xié)商機(jī)制，類似于第二支柱的政府間合作機(jī)制。首先，歐委會(huì)（以及成員國(guó)）享有動(dòng)議權(quán)。
歐委會(huì)完全參與該領(lǐng)域的工作，它通過(guò)其常任代表組成的委員會(huì)處理歐盟司法與內(nèi)務(wù)合作的有關(guān)問(wèn)題。常任代表委員會(huì)可以向理事會(huì)發(fā)出采取共同行動(dòng)的倡議，定期向歐洲議會(huì)通報(bào)關(guān)于該領(lǐng)域工作情況的討論情況，參與由各國(guó)高級(jí)官員組成的協(xié)調(diào)委員會(huì)的工作，并在協(xié)調(diào)委員會(huì)內(nèi)享有觀察員地位。歐委會(huì)和成員國(guó)分享提案權(quán)，歐委會(huì)應(yīng)審查成員國(guó)提出的、要求歐委會(huì)向理事會(huì)提出提案的任何申請(qǐng)。
其次，理事會(huì)行使議決權(quán)。對(duì)于歐委會(huì)（以及成員國(guó)）的動(dòng)議，理事會(huì)分別以全體一致、特定多數(shù)和簡(jiǎn)單多數(shù)三種方式議決。由各國(guó)有關(guān)部門的高級(jí)官員組成的協(xié)調(diào)委員會(huì)向理事會(huì)提出意見，根據(jù)理事會(huì)的請(qǐng)求負(fù)責(zé)理事會(huì)在此領(lǐng)域的準(zhǔn)備工作。
各成員國(guó)內(nèi)務(wù)和司法部長(zhǎng)應(yīng)在理事會(huì)內(nèi)部就有關(guān)各項(xiàng)工作內(nèi)容互相通報(bào)并彼此磋商以協(xié)調(diào)其行動(dòng),建立政府有關(guān)部門間的合作。理事會(huì)根據(jù)歐委會(huì)（以及成員國(guó)）的倡議，以全體一致議決采取以下行動(dòng)：制定旨在明確聯(lián)盟對(duì)某一特別事項(xiàng)的態(tài)度的共同立場(chǎng)；通過(guò)旨在使成員國(guó)的法律和法規(guī)接近一致的框架性決定；通過(guò)旨在實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域（除要求各成員國(guó)法律和法規(guī)接近一致以外）的其它任何目的的決定；制定該領(lǐng)域的公約并規(guī)定各成員國(guó)按其各自的憲法規(guī)定予以批準(zhǔn)。《尼斯條約》修改了《阿約》所指的刑事方面的司法合作，理事會(huì)以全體一致同意采取以下措施，鼓勵(lì)通過(guò)歐洲司法局進(jìn)行合作：使歐洲司法局在順利協(xié)調(diào)成員國(guó)負(fù)責(zé)追訴的國(guó)內(nèi)當(dāng)局方面發(fā)揮作用；在歐洲警察局的框架內(nèi)對(duì)嚴(yán)重的跨國(guó)犯罪的偵察提供幫助；有利于歐洲司法局和歐洲司法網(wǎng)絡(luò)的緊密合作，以便委托調(diào)查的執(zhí)行和引渡請(qǐng)求的實(shí)施。
對(duì)于旨在實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域（除要求各成員國(guó)法律和法規(guī)接近一致以外）的其它任何目的的決定，理事會(huì)以特定多數(shù)議決制定在歐盟一級(jí)實(shí)施此類決定的必要措施。如果理事會(huì)被要求以特定多數(shù)議決，其成員應(yīng)按照規(guī)定的加權(quán)票進(jìn)行表決。對(duì)于成員國(guó)在該領(lǐng)域締結(jié)的公約（必須有半數(shù)成員國(guó)批準(zhǔn)才能有效），其實(shí)施措施可在理事會(huì)中以締約國(guó)成員的三分之二多數(shù)議決。此外，程序問(wèn)題由理事會(huì)以其成員的多數(shù)議決作出決定。
再次，歐洲議會(huì)只有建議權(quán)。理事會(huì)在制定有關(guān)決定之前，應(yīng)同歐洲議會(huì)進(jìn)行磋商。歐洲議會(huì)可在理事會(huì)所規(guī)定的不得少于3個(gè)月內(nèi)提出意見。如果歐洲議會(huì)在此期限內(nèi)沒(méi)有提出意見，理事會(huì)可作出決定。輪值主席和歐委會(huì)應(yīng)定期向歐洲議會(huì)通報(bào)關(guān)于該領(lǐng)域的工作討論情況。此外，歐洲議會(huì)可向理事會(huì)提出問(wèn)題或者建議，并應(yīng)每年就該領(lǐng)域的工作進(jìn)展情況舉行辯論會(huì)。最后，歐盟機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督權(quán)。條約明確規(guī)定，理事會(huì)在此領(lǐng)域內(nèi)作出的基本決定對(duì)成員國(guó)具有約束力，但不具有直接效力，即除了要求達(dá)到的目標(biāo)外，成員國(guó)自行選擇實(shí)施的方法。因此，該領(lǐng)域的執(zhí)行權(quán)歸各成員國(guó)的有關(guān)機(jī)構(gòu)，歐盟機(jī)構(gòu)行使的主要是監(jiān)督權(quán)。
四、歐盟決策機(jī)制的特點(diǎn)
縱觀歐盟的決策機(jī)制，它至少具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
首先，歐盟決策機(jī)制的演變反映了歐洲一體化的進(jìn)程。作為一個(gè)獨(dú)特的區(qū)域性國(guó)際組織，歐盟無(wú)疑是一個(gè)發(fā)育成熟的經(jīng)濟(jì)共同體，并且逐步朝著政治共同體邁進(jìn)。從根本上說(shuō)，歐洲一體化進(jìn)程就是歐盟機(jī)構(gòu)與成員國(guó)之間管轄權(quán)博弈的過(guò)程。歐盟機(jī)構(gòu)和成員國(guó)之間的管轄權(quán)分為三大類。［2］第一類是歐盟獨(dú)享的管轄權(quán)，或稱“專屬管轄權(quán)”（exclusive competence）。在這一領(lǐng)域，只有歐盟機(jī)構(gòu)才有權(quán)制定有關(guān)的法律法規(guī)，成員國(guó)只能制定相關(guān)的實(shí)施歐盟法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則。第二類是歐盟與成員國(guó)共同分享的管轄權(quán)，或稱“混合管轄權(quán)”（shared competence,mixed competence）。在這一領(lǐng)域，歐盟機(jī)構(gòu)與成員國(guó)政府都有權(quán)制定法律法規(guī)，有的以成員國(guó)法律為主，有的以歐盟法為主。第三類是屬于成員國(guó)的管轄權(quán)（national competence）。在這一領(lǐng)域，歐盟機(jī)構(gòu)只能支持、協(xié)調(diào)成員國(guó)的行動(dòng)。實(shí)際上，前兩個(gè)領(lǐng)域主要是經(jīng)濟(jì)一體化的內(nèi)容，屬于第一支柱的決策范圍，并且是歐洲一體化的基礎(chǔ)；后一個(gè)領(lǐng)域主要是政治一體化的內(nèi)容，屬于第二支柱和第三支柱的決策范圍，也是歐洲一體化深化和擴(kuò)大的結(jié)果。因此，歐盟決策機(jī)制的演變鮮明地反映了一體化的歷史進(jìn)程。
其次，歐盟決策機(jī)制的多元化表明歐盟是一種獨(dú)特的區(qū)域性國(guó)際組織范型。
關(guān)于歐盟的組織性質(zhì)至今沒(méi)有定論，學(xué)者們主要有超國(guó)家組織論、國(guó)家擬比論和功能聯(lián)邦論等等觀點(diǎn)。不過(guò)，值得注意的是，相互爭(zhēng)論的各種解釋都存在一個(gè)共同的立足點(diǎn)：它們都會(huì)選擇歐盟的決策或者決策過(guò)程作為比較分析的核心問(wèn)題。的確，相對(duì)于傳統(tǒng)的國(guó)際組織和主權(quán)國(guó)家而言，歐盟決策機(jī)制的多元化無(wú)疑凸顯了其組織性質(zhì)的獨(dú)特性。
如上所述，第一支柱的決策機(jī)制具有強(qiáng)烈的超國(guó)家性，第二支柱和第三支柱的決策機(jī)制又帶有明顯的政府間合作性質(zhì)。表面上看，這似乎是一個(gè)悖論，即一體化的深度和廣度越高，歐盟決策機(jī)制的超國(guó)家性卻越來(lái)越減弱。其實(shí)，決策機(jī)制的多元化不僅顯示了歐洲一體化巨大的開放性和包容性，而且表明歐盟這種兼具超國(guó)家和政府間合作雙重性質(zhì)的區(qū)域性國(guó)際組織是一種獨(dú)特的范型。最后，歐盟決策機(jī)制的運(yùn)作受各種非決策機(jī)構(gòu)的影響。
歐盟按照三權(quán)分立的架構(gòu)建立了一系列主要機(jī)構(gòu)。［3］其中，歐委會(huì)、理事會(huì)和歐洲議會(huì)是歐盟的共同決策機(jī)構(gòu)。［4］理事會(huì)成員作為各成員國(guó)政府的代表，在歐盟決策中反映本國(guó)立場(chǎng)和維護(hù)本國(guó)利益；歐委會(huì)和歐洲議會(huì)則代表歐盟的共同利益。前者承擔(dān)了決策創(chuàng)議和政策實(shí)施的重要角色，后者是歐盟體制中唯一的民選機(jī)構(gòu)，雖然距離一個(gè)真正意義的議會(huì)還有遙遠(yuǎn)的路程，但是它已由最初的咨詢權(quán)逐步獲得了一定的民主監(jiān)督權(quán)和決策參與權(quán)。
然而，歐盟的這些決策機(jī)構(gòu)受到政府間會(huì)議和各種委員會(huì)等非決策機(jī)構(gòu)的強(qiáng)烈影響。政府間會(huì)議分為兩種，定期的政府間會(huì)議即歐洲理事會(huì)，由各成員國(guó)國(guó)家元首或政府首腦及歐委會(huì)主席組成，雖然不是歐盟的正式機(jī)構(gòu)，但它是歐盟的政治中心。歐洲理事會(huì)除了確定歐盟根本性的決策路線以外，還經(jīng)常處理理事會(huì)無(wú)法解決的決策問(wèn)題。［5］歐盟每隔幾年還召開一種不定期的政府間會(huì)議討論重大的原則事務(wù)。此外，歐盟還有大約1500個(gè)各類委員會(huì)或者專家組，大致可以分為立法起草階段委員會(huì)、審議批準(zhǔn)階段委員會(huì)和實(shí)施法律階段委員會(huì)三種，這些歐盟的隱形機(jī)構(gòu)也在歐盟的決策過(guò)程中發(fā)揮著各自的作用。在某種意義上說(shuō)，歐盟決策機(jī)制的運(yùn)作實(shí)際上是決策機(jī)構(gòu)和非決策機(jī)構(gòu)共同參與的結(jié)果。
(作者單位：安徽師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院，蕪湖 241000）
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